“三舊”改造下生態(tài)地區(qū)城中村改造困境及對(duì)策

關(guān)鍵詞 “三舊”改造 生態(tài)地區(qū) 城中村改造 環(huán)境意識(shí)

作者簡(jiǎn)介：陳旭成，廣東金橋百信（中山）律師事務(wù)所，律師，研究方向：民法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D601? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.050

我國(guó)城市化建設(shè)發(fā)展中，由于城市區(qū)域發(fā)展快速與鄉(xiāng)村發(fā)展緩慢的現(xiàn)實(shí)原因而產(chǎn)生了鮮明對(duì)比，形成了所謂的城中村，延緩了城市化建設(shè)腳步。由于城中村的存在給城市化建設(shè)發(fā)展以及城市生態(tài)文明建設(shè)造成了嚴(yán)重影響，因此大力推廣生態(tài)區(qū)域城中村“三舊”改造計(jì)劃是當(dāng)下促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的重要內(nèi)容。

一、“三舊”改造的意義

“三舊”改造是國(guó)土資源部與廣東省開(kāi)展部省合作，推進(jìn)節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省工作的重要措施。開(kāi)展“三舊”改造的項(xiàng)目，必須符合城市土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，納入“三舊”改造總體規(guī)劃、年度計(jì)劃，已納入省“三舊”改造監(jiān)管數(shù)據(jù)庫(kù)，需制訂改造方案，并且通過(guò)市（縣）人民政府的批準(zhǔn)?！叭f”改造是國(guó)土資源部給予廣東省的特殊政策。在粵府[2009]78號(hào)文中，“三舊”改造的實(shí)施意見(jiàn)對(duì)現(xiàn)行的國(guó)土資源政策有六大突破：一是簡(jiǎn)化了補(bǔ)辦征收手續(xù);二是允許按現(xiàn)狀完善歷史用地手續(xù);三是允許采用協(xié)議出讓供地;四是土地純收益允許返撥支持用地者開(kāi)展改造;五是農(nóng)村集體建設(shè)用地改為國(guó)有建設(shè)用地，可簡(jiǎn)化手續(xù);六是邊角地、插花地、夾心地的處理有優(yōu)惠。隨后在2016年我國(guó)中央城市建設(shè)小組協(xié)同國(guó)務(wù)院正式將“三舊”改造計(jì)劃進(jìn)行優(yōu)化，以此作為城市化建設(shè)中“三舊”問(wèn)題的主要解決策略，大大增加了我國(guó)土地改造效率，推動(dòng)了城市化的建設(shè)進(jìn)度。

“三舊”改造計(jì)劃是在我國(guó)實(shí)際國(guó)情和城市快速發(fā)展進(jìn)程的基礎(chǔ)上，針對(duì)城市市區(qū)內(nèi)的陳舊城鄉(xiāng)、陳舊廠房以及陳舊村莊進(jìn)行全面升級(jí)和改造，這樣操作不僅可以最大限度地提升我國(guó)土地資源的使用效率，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也起到了重要的影響[1]。

二、生態(tài)地區(qū)城中村改造必然性

目前，城中村是我國(guó)特色的城市化建設(shè)模塊，是城市快速發(fā)展下的產(chǎn)物。單獨(dú)來(lái)說(shuō)，城中村的形成是因?yàn)槌鞘谢ㄔO(shè)過(guò)程中，由于全部或大部分耕地被征用，農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后仍在原村落居住而演變成的居民區(qū)，亦稱為“都市里的村莊”。多角度來(lái)看，城中村的發(fā)展速度相比城市來(lái)說(shuō)，較為滯后，居民的生活水平和生活質(zhì)量也相對(duì)較差。目前許多城市的城中村由于城市化建設(shè)的原因，大多區(qū)域的樓房建設(shè)比較密集，造成了居住環(huán)境、交通環(huán)境較為混亂的情況，居民的整體結(jié)構(gòu)也比較復(fù)雜，很大程度上阻礙了城市化發(fā)展的進(jìn)程，延緩了構(gòu)建和諧社會(huì)的腳步。

（一）基本特征

根據(jù)現(xiàn)階段我國(guó)現(xiàn)有的城中村進(jìn)行綜合分析，總結(jié)出一般城中村具備的特點(diǎn)，城中村的樓房建設(shè)為了節(jié)省占地空間，普遍構(gòu)建的比較密集，相對(duì)綠色園藝環(huán)境和開(kāi)放式區(qū)域較少，導(dǎo)致居民的居住環(huán)境比較混亂，交通雜亂擁堵，由于城中村是由于城市化建設(shè)而產(chǎn)生，因此大多數(shù)城中村的人口密度極高，加上外來(lái)人員進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致社會(huì)矛盾增加，并且一般選擇城中村建設(shè)中，會(huì)以工業(yè)生產(chǎn)和大型倉(cāng)儲(chǔ)為中心，所以加劇了城中村生存環(huán)境的惡劣程度 [2]。

（二）改造的必要性

當(dāng)下城中村的建設(shè)中主要矛盾有三個(gè)方面存在。第一，城中村的高人口密度、無(wú)順序建設(shè)、村中產(chǎn)生廢棄物的低處理對(duì)于生態(tài)環(huán)境的破壞極大。第二，城中村一般擁有自己的經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)形態(tài)，但是這種運(yùn)營(yíng)形態(tài)與生態(tài)環(huán)境建設(shè)本身存在較大的矛盾，如果政府為了社會(huì)的公共利益，僅僅采取片面、簡(jiǎn)單地把控方式，會(huì)造成鄉(xiāng)村在得不到政府許可的情況下，私自進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，這對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞將更加嚴(yán)重。第三，通常城中村對(duì)于大型資源和物品的開(kāi)發(fā)方式主要是工廠開(kāi)發(fā)與廠區(qū)儲(chǔ)存，這種粗獷式的開(kāi)發(fā)方式效率較低，并且經(jīng)濟(jì)收益并不理想，因此城中村的改造中，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)地區(qū)模式的利用具有重要意義。

三、城中村改造困境及對(duì)策

（一）城中村改造困境

1.改造資金不足。根據(jù)現(xiàn)有的“三舊”改造計(jì)劃來(lái)說(shuō)，主要的改造資金需要通過(guò)在改造區(qū)域內(nèi)以增加環(huán)保建設(shè)范圍和數(shù)量相關(guān)的融資進(jìn)行資金解決，但是這種方法會(huì)促使土地范圍內(nèi)的承載力增加，因此改造時(shí)需要首先考慮到城市建設(shè)資金的可行程度，如果村在政府改造資金有限的現(xiàn)實(shí)情況，城中村改造工程就無(wú)法順利推動(dòng)。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境建設(shè)過(guò)程中存在較多環(huán)境影響因素和控制條件，因此城中村生態(tài)環(huán)境建設(shè)過(guò)程中無(wú)法通過(guò)增加建筑數(shù)量獲得融資資金，如果在此條件下開(kāi)展生態(tài)環(huán)境建設(shè)，那么將會(huì)陷入資金困境[3]。

2.政府執(zhí)行力較差。在城中村工程建設(shè)中，改造單位和居民經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)對(duì)于改造區(qū)域計(jì)劃的不滿和挑剔，對(duì)于難度較大的生態(tài)改造區(qū)域會(huì)采取阻礙和逃避態(tài)度。尤其是部分政府部門(mén)，會(huì)優(yōu)先考慮利益優(yōu)先的改造項(xiàng)目，并且考慮到生態(tài)區(qū)域?qū)τ诔侵写褰?jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)制約，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)挑剔態(tài)度，因此促使“三舊”改造制度下，生態(tài)區(qū)域工程改造難以順利開(kāi)展。加上生態(tài)環(huán)境工程在改造過(guò)程中需要考慮到建筑樓層的高度，密集程度以及相關(guān)的環(huán)境生態(tài)保護(hù)等因素，進(jìn)一步影響政府部門(mén)對(duì)于生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程的態(tài)度。

3.環(huán)境意識(shí)薄弱。對(duì)于生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程中，改造技術(shù)是保障工程正常開(kāi)展的重要條件，然而在城中村生態(tài)環(huán)境改造過(guò)程中，部分建筑企業(yè)的施工技術(shù)規(guī)范性嚴(yán)重不足，直接導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境被破壞的情況發(fā)生。城中村生態(tài)環(huán)境建設(shè)是立足于環(huán)境保護(hù)工作基礎(chǔ)之上的，所以在城中村環(huán)境建設(shè)工程中，設(shè)計(jì)人員要把環(huán)境建設(shè)和保護(hù)作為第一出發(fā)點(diǎn)，但是現(xiàn)階段許多施工工程和改造技術(shù)并不能重視環(huán)境保護(hù)方面，特別是在城中村環(huán)境升級(jí)中，如果對(duì)于環(huán)境保護(hù)意識(shí)有所欠缺，即便城中村改造計(jì)劃順利進(jìn)行，對(duì)于生態(tài)環(huán)境的破壞仍舊存在，一定程度上制約了社會(huì)的和諧發(fā)展[4]。

（二）城中村改造應(yīng)對(duì)策略

英國(guó)著名學(xué)者曾經(jīng)提出優(yōu)化和平衡之間的關(guān)系，如果整體不能達(dá)到平衡，那么個(gè)體優(yōu)化將十分艱難，如果個(gè)體優(yōu)化會(huì)破壞整體平衡，那么優(yōu)化將失去意義，因此城市生態(tài)地域的優(yōu)化應(yīng)該與城市發(fā)展相平衡，并且兩者應(yīng)該相互融合。整體的意義是強(qiáng)化社會(huì)組織內(nèi)部空間的規(guī)劃性原則，而個(gè)體強(qiáng)調(diào)的是與外部空間相連接的規(guī)劃性原則，由此可以得出，對(duì)于城市規(guī)劃來(lái)說(shuō)，最佳方案是區(qū)域內(nèi)部的整體統(tǒng)籌，也就是政府需要整體的考慮城中村真實(shí)的生活要求和發(fā)展需求。除此之外，政府還需要以生態(tài)環(huán)境建設(shè)為改造目標(biāo)，進(jìn)而制定個(gè)體性質(zhì)規(guī)劃，并充分考慮改造過(guò)程中生態(tài)環(huán)境建設(shè)與城市的其他功能的有效連結(jié)，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)空間功能的組織性。

1.重視生態(tài)環(huán)境。在城中村生態(tài)環(huán)境建設(shè)中，政府應(yīng)該堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)，在實(shí)際城中村規(guī)劃方案中必須突出其生態(tài)價(jià)值，并且在各個(gè)區(qū)域內(nèi)確認(rèn)生態(tài)資源位置，同時(shí)根據(jù)生態(tài)資源的特性和生長(zhǎng)形態(tài)，建立生態(tài)分離區(qū)域，減緩生態(tài)環(huán)境和資源的破壞。除此之外，政府還需要以城市發(fā)展方向、地理要素、動(dòng)物棲息區(qū)域以及水源分布和徑流走向?yàn)榛A(chǔ)，建立全面的生態(tài)體系廊道。在實(shí)際的生態(tài)環(huán)境方案設(shè)計(jì)中應(yīng)該切實(shí)的滿足城中村基本需求，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行建筑物的拆除和保留。

2.改良操作模式。政府在開(kāi)展生態(tài)區(qū)域建設(shè)時(shí)，要改變操作模式，避免單打獨(dú)斗、獨(dú)自開(kāi)發(fā)的錯(cuò)誤操作模式，在開(kāi)發(fā)時(shí)可以借助社會(huì)企業(yè)和組織的力量，堅(jiān)持協(xié)調(diào)統(tǒng)一的中心思想，把改造模式由單一、片面，轉(zhuǎn)移為廣泛、公平，避免出現(xiàn)獨(dú)斷專權(quán)，從多角度共同出發(fā)，建立相對(duì)平衡的改造方式。

3.堅(jiān)持土地優(yōu)化。在城中村改造升級(jí)中，考慮到生態(tài)區(qū)域需要城市恢復(fù)大量農(nóng)耕用地，充分的發(fā)揮農(nóng)業(yè)用地帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，所以政府要堅(jiān)持土地優(yōu)化，在實(shí)際工程建設(shè)中，政府需要進(jìn)行生態(tài)區(qū)域的統(tǒng)籌管理，合理地進(jìn)行土地利用，以此分散土地的歸宗管理，進(jìn)一步針對(duì)土地進(jìn)行優(yōu)化處理。與此同時(shí)政府還可以使用三規(guī)合一的管理體制，進(jìn)行改造的機(jī)制補(bǔ)充，以此實(shí)現(xiàn)土地模式的改善。

4.增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)交替。在城中村生態(tài)區(qū)域建設(shè)中，極易出現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的單一化和重復(fù)化，加上政府在進(jìn)行改革時(shí)需要從城市的總體發(fā)展和自身定位綜合考量，這就需要政府在生態(tài)區(qū)域建設(shè)規(guī)劃中，最大限度的發(fā)揮區(qū)域內(nèi)的生態(tài)優(yōu)勢(shì)，并且針對(duì)其優(yōu)勢(shì)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)，比如：根據(jù)農(nóng)業(yè)特性和環(huán)境因素，可以大力推廣生態(tài)觀光團(tuán)、經(jīng)濟(jì)類型的休閑旅游行業(yè)、農(nóng)業(yè)創(chuàng)意生態(tài)文化等，把傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)種植徹底轉(zhuǎn)型。

5.發(fā)展區(qū)域文化歷史。由于每個(gè)城市的歷史和人文文化各不相同，城中村改造中需要對(duì)城中村的形成原因、地域特點(diǎn)、人文文化以及生態(tài)環(huán)境等綜合考慮，加上每一個(gè)城中村的選址都是經(jīng)過(guò)多年的考量和沉淀，自身具備趨利避害的天然優(yōu)勢(shì)，且每一個(gè)城中村的建立都是基于農(nóng)耕便利的特點(diǎn)，因此在村落形成的過(guò)程中一定會(huì)存在許多歷史故事、歷史以及祖宗祠廟，所以政府在改造城中村生態(tài)區(qū)域時(shí)，應(yīng)對(duì)其歷史特點(diǎn)和生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)進(jìn)行綜合考量，把原有的村莊群體與現(xiàn)代化建設(shè)相融合，以此提升村落文化的層次，最終形成具有歷史沉淀和特色文化的城中村模式。

6.生態(tài)策略保護(hù)。政府在生態(tài)監(jiān)測(cè)策略方面，要從關(guān)鍵因素入手，針對(duì)土地資源系統(tǒng)、水資源系統(tǒng)、地域生態(tài)群落以及氣候因素進(jìn)行綜合分析，最終規(guī)劃濕地相關(guān)保護(hù)區(qū)域和濕地重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域，并且根據(jù)不同區(qū)域進(jìn)行專項(xiàng)規(guī)劃，提出各自的生態(tài)建設(shè)要求。在實(shí)際規(guī)劃中可以根據(jù)實(shí)際情況將建筑物數(shù)量縮減，以此將規(guī)劃重點(diǎn)放到生效經(jīng)濟(jì)效益方面上。從區(qū)域角度來(lái)看，政府需要充分的整合周邊有效資源，發(fā)揮土地的生態(tài)效率，在生態(tài)區(qū)域敏感部分確立轉(zhuǎn)移方案策略，以此減少建筑物建設(shè)用地，最大限度地集中生態(tài)環(huán)境土地比例。

四、結(jié)語(yǔ)

在“三舊”改造計(jì)劃環(huán)境下開(kāi)展生態(tài)區(qū)域城中村建設(shè)是推動(dòng)我國(guó)城市化建設(shè)腳步邁進(jìn)的重要途徑，也是促進(jìn)城市發(fā)展和進(jìn)步的基礎(chǔ)所在，然而隨著社會(huì)城市化建設(shè)的快速發(fā)展，對(duì)于土地資源的利用效率和開(kāi)發(fā)是我國(guó)現(xiàn)階段城市化建設(shè)的重要目標(biāo)，因此基于“三舊”改造計(jì)劃下的城中村改造工程，對(duì)于我國(guó)高效利用土地資源具有巨大影響，有助于推動(dòng)我國(guó)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)程，建立和諧社會(huì)。

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