國外農業(yè)農村科技創(chuàng)新政策特征及啟示

鄭小玉 劉冬梅

摘 ?要：文章著眼于我國建設世界農業(yè)科技強國的目標，提出了判定世界農業(yè)科技強國的主要特征，并在此基礎上，分析了世界農業(yè)科技強國的農業(yè)農村科技創(chuàng)新政策的共性特征，具體包括完善組織體系、以用戶需求為導向、加強公私合作、充分發(fā)揮政府財政資金的主導與引導作用、瞄準前沿領域進行科技部署、加強職業(yè)農民培養(yǎng)、農業(yè)科技政策與其他政策聯(lián)動等，指出了國外農業(yè)農村科技創(chuàng)新政策對完善我國農業(yè)農村科技創(chuàng)新政策的啟示作用。

關鍵詞：科技政策;農業(yè)科技;農村科技;科技強國

中圖分類號：F313 ? ? 文獻標識碼：A

Abstract：The article focused on China's goal of building the world agricultural science and technology power，and put forward the main characteristics of judging the world agricultural technology power. On this basis，different types of world agricultural and rural science and technology power were selected，and their common characteristics of agricultural and rural science and technology innovation policies were analyzed，including improving organizational system，user-needs-oriented，strengthening public-private cooperation，and giving full play to the leading and guiding role of government financial funds，aiming at frontier areas，strengthening professional farmer training，and linking agricultural science and technology policies with other policies. Finally，this article put forward some enlightenment to China's improvement of agricultural and rural scientific and technological innovation policies.

Key Words：science and technology policy; agricultural science and technology; rural science and technology; science and technology power

農業(yè)農村科技創(chuàng)新是確保國家糧食安全、提高我國農業(yè)競爭力、實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村全面振興的重要推動力量，也是建設世界科技強國所必須補足的短板。當前，我國農業(yè)農村科技取得了長足進步，2019年農業(yè)科技進步貢獻率達到59.2%。但是，與世界農業(yè)科技強國相比，我國農業(yè)農村科技發(fā)展仍有不小的差距。本文在分析世界農業(yè)科技強國的農業(yè)農村相關科技政策的基礎上，提出優(yōu)化我國農業(yè)農村科技政策的相關建議。

一 、何為世界農業(yè)科技強國

目前，政府或學術界鮮有“世界農業(yè)科技強國”的提法及研究，提法與研究較多的主要是“現(xiàn)代農業(yè)強國” “世界農業(yè)強國”，而“農業(yè)科技強”往往被作為現(xiàn)代（或世界）農業(yè)強國的標志之一。不同類型的農業(yè)國家，其農業(yè)科技的優(yōu)勢或農業(yè)科技政策具有明顯的差異。依據(jù)人均占有耕地資源的多少，世界上的農業(yè)國家大體分為三種類型：人多地少型、人少地多型、人地均衡型。這三種不同類型的農業(yè)國家往往依據(jù)其資源稟賦特征采取不同的農業(yè)科技發(fā)展策略：一是人少地多型的國家，往往將機械化作為發(fā)展重點，著力提高農業(yè)生產率和農產品總量，典型的國家如美國、加拿大、澳大利亞;二是人多地少型的國家，將重點放在采取生物措施，發(fā)展設施型農業(yè)，提高土地的單位面積產出和提高土地附加值，典型的國家如荷蘭、比利時、日本、韓國、以色列;三是人地均衡型的國家，綜合采取生物措施與機械化措施，典型的國家如法國、德國、英國等。無論何種類型的農業(yè)國家，只要具備農業(yè)科技投入強度大、農業(yè)勞動生產率高、世界頂尖農業(yè)科技企業(yè)數(shù)量多等幾個主要特征，均可被稱為世界農業(yè)科技強國。

我國地域廣闊，不同地區(qū)農業(yè)資源稟賦差異較大，分析不同類型農業(yè)國家的科技政策對于我國因地制宜地制定農業(yè)科技政策具有借鑒意義。因此，以下將從不同類型的農業(yè)國家中，依據(jù)農業(yè)科技投入強度大、農業(yè)勞動生產率高、世界頂尖農業(yè)科技企業(yè)數(shù)量多等特征，選取美國、荷蘭、日本、比利時、韓國、以色列、法國等國進行研究。

二、世界主要農業(yè)科技強國的農業(yè)農村科技創(chuàng)新政策特征

（一）建立分工明確、合作有序的組織體系，提高科技創(chuàng)新治理效能

世界農業(yè)科技強國均十分重視農業(yè)農村科技創(chuàng)新的組織體系設計，加強政府層面管理部門的合理分工與有效合作，適時進行結構調整、優(yōu)化，通過組織機制設計，實現(xiàn)農業(yè)科研、教育與推廣的有機結合，推動農業(yè)技術研發(fā)與應用。以美國為例，美國的農業(yè)科技工作主要由兩大部門或機構管理：一是首席科學家辦公室，二是研究教育經濟局下設的四大機構。其中，首席科學家辦公室（OCS）負責協(xié)調美國農業(yè)部的研究、教育和推廣工作，并與聯(lián)邦政府、大學和私營部門的科學家和研究人員合作。早在2012年，OCS確定了全球糧食供應與安全、氣候和能源需求、自然資源的可持續(xù)利用、營養(yǎng)與兒童肥胖等七個優(yōu)先研究課題。為加快創(chuàng)新型農業(yè)研究，美國在《2018年美國農業(yè)法案》中提出設立高級研究和開發(fā)試點[1]，并有針對性地加速建立基于問題的跨學科研究團隊，進一步提出建立農業(yè)高級研究開發(fā)局（AGARDA），作為首席科學家辦公室的一部分，加強對高財務風險與高技術風險的技術進行研發(fā)，同時設立農業(yè)高級研究與發(fā)展基金。研究教育經濟局下設的四大機構具有不同的職能，共同服務于農業(yè)科技與教育。農業(yè)研究處（Agricultural Research Service，簡稱“ARS”）研究并提供關鍵農業(yè)問題的解決方案;經濟研究服務處（Economic Research Service，簡稱“ERS”）通過科學的經濟研究和分析，提供與農業(yè)、糧食、農村發(fā)展和環(huán)境挑戰(zhàn)相關的公共政策和其他決策信息;美國國家農業(yè)統(tǒng)計署（National Agricultural Statistics Service，簡稱“NASS”）每年進行數(shù)百次調查，編制幾乎涵蓋美國農業(yè)各個方面的報告;國家食品和農業(yè)研究所（National Institute of Food and Agriculture，簡稱“NIFA”）主要資助贈地大學系統(tǒng)和其他合作伙伴開展研究、教育和推廣項目。

（二）引導農業(yè)科研與推廣體系以用戶需求為導向，實現(xiàn)農業(yè)科技供需有效對接

世界農業(yè)科技強國均注重農業(yè)科技成果轉化，而科技成果轉化的前提是能夠滿足用戶的科技需求。因此，國外的農業(yè)科研與推廣均強調以需求為導向，不斷創(chuàng)新舉措，加強政府、高校和科研機構與企業(yè)、農戶、非政府組織等之間的聯(lián)系。在農業(yè)科研方面，例如，美國在農業(yè)研究的選題、研究組織形式上均以需求為導向。在《2018年美國農業(yè)法案》中提出有針對性地加快建立基于問題的跨學科研究團隊。在2020年新發(fā)布的《美國農業(yè)部科學藍圖——從2020至2025年科研方向》中指出，要建立以需求為導向的研究，將基礎研究與應用緊密結合。在農業(yè)科技推廣方面，以荷蘭和日本為例，二者均通過推廣體系的組織機制設計，將自上而下的知識技術輸出與自下而上的農業(yè)科技需求反饋相結合，有力地促進了農業(yè)科技供需對接。例如，荷蘭除在基層設置推廣站和試驗站外，還設立20個對應的聯(lián)絡辦公室，發(fā)揮著連接科研、教育與推廣的紐帶作用，實現(xiàn)農業(yè)科技成果和需求信息在科研、教育、推廣及應用主體之間的高效傳輸。除此之外，荷蘭還通過“推廣員—推廣隊隊長—推廣站站長—農漁部—農漁部長+地區(qū)推廣站”的嚴格的匯報制度，實現(xiàn)了基層推廣工作和農民問題及時向上匯報，并將高層決策結果快速落實到一線農業(yè)實踐中。日本則以普及指導員為聯(lián)系農戶、農場主、農業(yè)行政機構和科研機構的橋梁，將研究機構新開發(fā)的實用新技術進行適應性試驗后通過農協(xié)逐步推廣;與此同時，收集農業(yè)生產現(xiàn)場碰到的新課題，并反饋給農業(yè)行政主管部門及農業(yè)研究機構。

（三）加強公私合作，充分發(fā)揮企業(yè)在農業(yè)科技創(chuàng)新中的作用

企業(yè)在國外不同農業(yè)發(fā)達國家農業(yè)科技創(chuàng)新中的地位有所不同，如日本的企業(yè)在農業(yè)科技研究體系中居于從屬地位，而法國私人企業(yè)研究機構則與其政府科研機構一起具有絕對的主體地位。不過，主要農業(yè)發(fā)達國家均注重激發(fā)企業(yè)進行農業(yè)科技創(chuàng)新的積極性，其主要措施包括實施補貼政策、鼓勵參加競爭性科研項目、保護知識產權等。例如，美國通過完善的知識產權保護體系，激發(fā)了私人部門投資育種行業(yè)和基因工程研究的動力[2]。美國2020年《農業(yè)創(chuàng)新議程》指出，要通過綜合性舉措使美國公共和私營研究部門保持一致性，使得公共部門研究與企業(yè)的科技需求相符。美國還實施國家食品和農業(yè)研究所（NIFA）的旗艦競爭性補貼計劃、農業(yè)和食品研究計劃（AFRI）和小型企業(yè)創(chuàng)新研究（SBIR）資助計劃，向小企業(yè)提供競爭性補貼。荷蘭鼓勵跨區(qū)域的中小企業(yè)創(chuàng)新，實行可持續(xù)動物產品技術創(chuàng)新的補貼計劃，其目的是促進小企業(yè)通過技術創(chuàng)新提高可持續(xù)動物產品的市場份額，以促進農民增收，并為這項補貼計劃提供了135萬歐元。法國則通過立法、資金支持、鼓勵科技人才進入企業(yè)等多種方式激勵企業(yè)進行創(chuàng)新，如確立《創(chuàng)新與研究法》，為科研人員進入企業(yè)提供法律保障;設立基金，為新成立的創(chuàng)新型企業(yè)提供資助，給予小企業(yè)創(chuàng)業(yè)貸款支持，并對農業(yè)企業(yè)提供20%—50%的項目資助[3]。

（四）加大農業(yè)科技投入，充分發(fā)揮政府財政資金的主導、引導作用

世界農業(yè)科技強國的一個普遍特征是農業(yè)科技研發(fā)投入強度大，農業(yè)科技投入的比重甚至在法律中予以規(guī)定，由此保證持續(xù)的農業(yè)農村科技投入。以色列主要采用政策性金融支持為主、其他融資渠道并存的模式，每年政府給農業(yè)研究部門提供的資金占該國農業(yè)總產值比重約3%左右[4]。針對高技術產品創(chuàng)新風險很高的事實，在創(chuàng)新研發(fā)的初始階段，政府以大量的財政資金撬動金融工商業(yè)等社會資金支持。為激勵創(chuàng)投基金支持科技創(chuàng)新，以色列采取“政府+私人投資”模式，通過投資40%的資金，分擔私人投資科技的風險[5]?！睹绹?018年農業(yè)法案》中，直接支出費用增長最快的就是農業(yè)研究、推廣、教育等方面的支出，計劃在2019—2023年的直接支出增長4.26億美元。

（五）瞄準前沿領域進行前瞻部署，加快新技術研發(fā)與應用

世界農業(yè)科技強國均注重對前沿科學與技術領域的部署，以期占領農業(yè)科技的制高點，達到各自在農業(yè)農村科技領域的目標。目前，世界農業(yè)科技強國均將自然氣候風險的應對、生物能源技術、營養(yǎng)安全、生物安全等領域作為重要發(fā)展方向，通過系列農業(yè)政策及體制機制設計對這些領域的技術開發(fā)進行系統(tǒng)部署。如美國制定了《美國農業(yè)部科學藍圖——從2020至2025年科研方向》，提出了五大優(yōu)先研究的主題，包括可持續(xù)農業(yè)集約化、氣候變化適應、食品和營養(yǎng)轉換、增值創(chuàng)新和農業(yè)科學政策引導。以色列鼓勵農業(yè)科技分工細化，倡導其他研究領域與農業(yè)領域相結合，如鼓勵材料、化工、電子、基因、細胞、醫(yī)學、生物工程等領域向農業(yè)進行滲透、對農業(yè)進行現(xiàn)代化改造。荷蘭、比利時等歐洲農業(yè)發(fā)達國家則將有機農業(yè)、生態(tài)農業(yè)等作為重要的農業(yè)科技發(fā)展方向。

（六）注重農業(yè)教育，加強職業(yè)農民培養(yǎng)

高素質的農業(yè)勞動者是確保先進農業(yè)科技成果最終能夠轉化應用的重要保障。發(fā)達農業(yè)國家十分注重職業(yè)農民培養(yǎng)，大力發(fā)展農業(yè)教育事業(yè)，建立了多層次的農業(yè)教育體系，尤其是一些國家還將農業(yè)教育融入義務教育階段的課程中，對國民進行充分的農情和農業(yè)基礎知識教育。例如，荷蘭農漁部和科教部共同負責農民職業(yè)培訓，且形成了教學與生產實踐相結合、重視學生技能培訓的農業(yè)教育體系。該體系由職業(yè)教育培訓體系與成人農業(yè)教育和技術培訓等構成，其中職業(yè)教育體系包括職業(yè)準備教育階段（職業(yè)初中）、中等職業(yè)教育階段（中等職業(yè)學校）及高等職業(yè)教育階段（應用技術大學）三個階段。職業(yè)準備教育階段，使孩子在小學教育的高年級便學會認識植物、花卉和動物，以及一些護理及經濟管理知識。在農業(yè)中等職業(yè)教育和高等職業(yè)教育中，均強調理論知識學習與實踐的結合，體現(xiàn)在課程設置及課程考試形式上農業(yè)實踐相關的內容占有很大比重。荷蘭的成人農業(yè)教育面向社會開放，開設的課程及教學內容緊緊圍繞農業(yè)發(fā)展需要，甚至可以根據(jù)學員的具體要求開設新課程[6]。日本則在普通高中設有農業(yè)教育課程，并為農業(yè)技術人員和農民設立專門進修培訓機構[7]。美國為了培養(yǎng)下一代職業(yè)農民，專門制定了針對創(chuàng)業(yè)期農牧場主的支持政策，為他們提供貸款或貸款擔保。

（七）實行農業(yè)科技政策與其他農業(yè)支持政策的聯(lián)動

國外一些發(fā)達的農業(yè)國家將農業(yè)科技政策與農業(yè)補貼等財政支持政策相結合，由此強化了農業(yè)科技政策的貫徹落實，形成了提高農業(yè)發(fā)展質量的政策合力。例如，韓國對農民的許多貸款都以要求農民參加相關業(yè)務培訓為條件，如對農民提供優(yōu)惠購機貸款的條件之一是參加培訓并獲得培訓證明，這也成為韓國金融支持農村科技發(fā)展進步的一大特色[8]。比利時農業(yè)政策規(guī)定：從事農業(yè)或園藝業(yè)務并獲得政府農業(yè)投資基金支持的前提是證明自己具備從事農業(yè)的專業(yè)能力，這就需要參加相關的農業(yè)培訓、通過考試獲得專門的培訓證書，同時還要具有兩年的從事相關工作的經驗[9]。

三、對我國農業(yè)農村科技創(chuàng)新政策的啟示

（一）加強科技資源的統(tǒng)籌協(xié)調

目前，我國涉農科技管理部門包括科技部、農業(yè)農村部、教育部等，項目、人才、資金等也分散在這幾個部門。各部門各自發(fā)布有關農業(yè)科技、科技支撐鄉(xiāng)村振興等相關的規(guī)劃或方案，單獨設立一些科技項目，使科技資源大大分散，研究力量與基層執(zhí)行部門更是難以適從。例如，農業(yè)農村部、科技部、教育部近兩年均發(fā)布了有關科技創(chuàng)新驅動鄉(xiāng)村振興的實施方案或行動計劃。因此，建議加強涉農科技管理部門的溝通協(xié)調及職責分工優(yōu)化調整，共同制定重大農業(yè)農村科技政策，加強經費預算、科研立項、人才培養(yǎng)等的統(tǒng)籌協(xié)調。加強中央與地方的分工協(xié)調，實現(xiàn)自下而上的科技需求反饋與自上而下的資金分配相協(xié)調，提高科技資源使用效能。

（二）不斷加強農業(yè)科技法律體系的建設

發(fā)達國家的農業(yè)農村科技政策大都以法律的形式予以規(guī)定，依靠法律的強制性提高農業(yè)農村科技政策的落實力度。我國的農業(yè)科技政策雖然在不斷完善，但是政策執(zhí)行的水平與效果仍有待提高，其原因在于缺乏政策執(zhí)行的強制性，缺少政策執(zhí)行的監(jiān)督與評估。由于農業(yè)科技在農業(yè)中發(fā)展的作用不斷凸顯，農業(yè)科技的發(fā)展水平基本決定了未來世界農業(yè)科技的競爭格局，因此，建議加強農業(yè)科技方面的專門立法，或將農業(yè)科技投入強度、人才培養(yǎng)、農業(yè)研發(fā)選題機制等重大問題寫入涉農法律法規(guī)中，并建立法律法規(guī)、政策執(zhí)行的評估機制，使相關政策措施得到真正落實。

（三）建立以用戶需求為導向的科研與推廣模式

世界農業(yè)科技強國均以滿足用戶需求作為農業(yè)科技研發(fā)與推廣的根本準則。這種用戶需求導向的模式是促進農業(yè)科技成果轉化的重要推動力量。因此，我國要改變以往的“科研生產兩張皮”模式，以改善農業(yè)科技推廣組織方式為切入點，建立農業(yè)科技信息需求收集與反饋機制，實行專人負責、層層反饋，將生產中的農業(yè)問題轉化為科研問題，實現(xiàn)農業(yè)科技需求與供給的有效對接。

（四）激活企業(yè)進行農業(yè)科技創(chuàng)新的積極性

世界農業(yè)科技強國采取稅收、貸款、產學研合作伙伴關系等多種方式激發(fā)企業(yè)科技創(chuàng)新的活力。我國可以進一步完善農業(yè)高新技術產業(yè)補貼政策，給予農業(yè)高新技術企業(yè)更大力度的稅收優(yōu)惠。發(fā)揮市場機制在農業(yè)科技創(chuàng)新體系建設中的基礎性作用，培育一批具有世界影響力的農業(yè)科技龍頭企業(yè)。積極發(fā)展以企業(yè)為主導的農業(yè)科技協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)盟，以問題為導向，推動政產學研合作。完善農業(yè)農村知識產權保護體系，提高企業(yè)自主研發(fā)的積極性。

（五）不斷加強農業(yè)科研資金的支持力度

穩(wěn)定的資金支持是發(fā)展農業(yè)科技的基礎，世界農業(yè)科技強國都為現(xiàn)代農業(yè)科研投入大量的資金支持。我國應持續(xù)加大對農業(yè)農村科技創(chuàng)新的財政投入，以政府財政資金投入引導各類社會資金投入，通過稅收政策等支持企業(yè)加強科技投入，不斷優(yōu)化農業(yè)科技的投入結構?？梢栽O立農業(yè)農村科技創(chuàng)新基金，一部分用于支持國家科研機構的基礎性研究，另一部分用于其他多類主體的合作研發(fā)。此外，還要努力促進科技與金融等現(xiàn)代要素的有機結合，不斷創(chuàng)新金融服務品種和工具，以風險投資加大對科技創(chuàng)新的支持力度。積極開展農村科技保險服務，探索設立科技保險專項資金。

（六）不斷加強農業(yè)科技的培訓與教育

荷蘭、日本、韓國均非常重視農業(yè)人才的培養(yǎng)與教育，成立專門的培訓機構為農業(yè)相關從業(yè)人員提供正規(guī)的農業(yè)教育。我國的農業(yè)從業(yè)人員素質雖然有所提高，但較世界農業(yè)科技強國仍相差甚遠。因此，要不斷加強農業(yè)技術人員、職業(yè)農民的教育、培訓。促進地方高等教育機構、職業(yè)教育機構與農業(yè)推廣機構、農民專業(yè)合作社的緊密結合，創(chuàng)新培訓形式，豐富培訓內容，增強培訓效果，提高農技人員與農業(yè)從業(yè)者的科技水平。將接受培訓作為農民獲得政府補貼的基本條件，在廣大農村地區(qū)形成懂科技、用科技的良好風尚。

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