受災(zāi)大戶如何應(yīng)對洪災(zāi)風(fēng)險？

王麗娜　姚佳瑩　宛瑾　徐辰燁

2020年7月27日，安徽合肥市廬江縣裴崗聯(lián)圩主動開堤分洪。村民將飼養(yǎng)的鴨子趕到安全地帶。圖/中新

8月24日，在安徽宣城市宣州區(qū)養(yǎng)賢鄉(xiāng)大山奄村，繆增田承包的700畝魚蝦養(yǎng)殖區(qū)，仍然淹沒在一片洪水中，“水深2米”。本應(yīng)迎接夏季上市的青蝦和大頭魚，遭遇洪水漫灌后“跑光了”。

2020年入夏，江西、安徽等地遭遇嚴(yán)重洪災(zāi)。7月份以來，安徽宣城連日遭遇強降雨。洪水過境，水位抬高，繆增田承包的500畝青蝦養(yǎng)殖塘口和200畝精養(yǎng)魚大溝被洪水漫灌。

繆增田稱，被洪水沖跑的魚蝦價值約300萬元，加上前期投入的苗種、飼料、工人工資及待修的養(yǎng)殖設(shè)施等，全部損失約500萬元左右。

今年洪澇災(zāi)害范圍很廣。9月3日，國家防汛抗旱總指揮部秘書長、應(yīng)急管理部副部長兼水利部副部長周學(xué)文表示，全國共有7047.1萬人次受災(zāi)，比近五年同期均值上升17%。

洪災(zāi)過后，有人負(fù)債，有人返貧。國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任洪天云表示，截至8月21日，可能出現(xiàn)返貧的接近1.3萬戶。

洪災(zāi)面前，如何應(yīng)對災(zāi)害風(fēng)險，尤其是那些農(nóng)田種植和養(yǎng)殖大戶、城鄉(xiāng)工商戶，如何防止因災(zāi)“返貧”或者由富變窮，在洪災(zāi)中提高承災(zāi)能力，減輕災(zāi)害風(fēng)險，這是目前傳統(tǒng)的救災(zāi)機制無法解決的“尷尬”問題。

受災(zāi)大戶復(fù)產(chǎn)艱難

當(dāng)?shù)刿讌^(qū)破圩已近兩個月，繆增田承包的魚塘還在洪水之下，“一眼望去全部是水，看不到田埂”。

繆增田原籍安徽蕪湖，20年前下崗后開始養(yǎng)蝦，發(fā)展為當(dāng)?shù)氐那辔r養(yǎng)殖大戶，并帶領(lǐng)村民致富。6年前，繆增田通過招商引資來到宣城，租下現(xiàn)在這片養(yǎng)殖區(qū)域，當(dāng)年簽下10年合約，每年租金將近40萬元。現(xiàn)在進(jìn)退兩難，“沒有好辦法，只有等年底退水”。

“之前十幾年都沒破過圩。”繆增田告訴《財經(jīng)》記者，搬到宣城時他特意考察了當(dāng)?shù)厮椤５珌淼叫堑牡诙?，他就遭遇了一次洪?zāi)，“當(dāng)時東西（養(yǎng)殖的魚蝦）少，損失大約200萬元，年底政府給補償了5000元?！?/p>

2020年汛情嚴(yán)重，全國28個省份遭受影響，共有751條河流發(fā)生超警以上洪水，長江、黃河、淮河、珠江、太湖等大江大河大湖共發(fā)生18次編號洪水，長江、太湖發(fā)生流域性大洪水。

繆增田稱，擔(dān)心當(dāng)?shù)仄欺祝?月6日一早，他帶上自己的工人，自愿到圩上參與搶險，但下午洪水一來，“就漫了”。

繆增田稱，像他這樣的水產(chǎn)養(yǎng)殖戶損失巨大。不像當(dāng)?shù)胤N植水稻的農(nóng)戶，如有購買農(nóng)業(yè)保險可以獲得保險補貼。當(dāng)?shù)貨]有針對漁業(yè)養(yǎng)殖的保險，2016年受災(zāi)后他還特意去水產(chǎn)部門問過。

災(zāi)后不久，繆增田已向當(dāng)?shù)厣蠄笞约旱氖転?zāi)和損失情況，目前還沒有聽說有什么政策。眼下，繆增田只有希望水早點退下去，再做下一步打算。他表示，自己有房貸要還，還欠了一些工人工資，并且還從民間借貸了60多萬元。

家住安徽省無為市襄安鎮(zhèn)新生村的丁衛(wèi)剛，日子也不好過。丁衛(wèi)剛所在的村子，巢湖流域西河的最大支流永安河穿境而過，易發(fā)生洪澇災(zāi)害。7月19日，無為市遭受超標(biāo)準(zhǔn)特大洪水襲擊。丁衛(wèi)剛承包的700畝農(nóng)田，大部分受淹。“（水稻）5月中旬布的種，（本來）10月底就能收割，現(xiàn)在絕大部分都活不了，泡在水里至少得一個月。”丁衛(wèi)剛對《財經(jīng)》記者說。

7月中下旬，本是給秧苗施藥的農(nóng)忙時節(jié)，因農(nóng)田遭遇洪澇，丁衛(wèi)剛閑了下來。前兩年在政府補助2萬元的情況下，他花5.4萬元購置了一臺無人機打農(nóng)藥，現(xiàn)在也只能閑置。丁衛(wèi)剛說，“唯一的辦法就是讓孩子們出去打點零工，我想想辦法把僅存的秧苗打理好，能收回一點是一點?！?h4>圖1：2006年-2018年洪澇災(zāi)害直接經(jīng)濟損失

資料來源：《財經(jīng)》記者根據(jù)水利部公開發(fā)布的中國水旱災(zāi)害公報整理。制圖：張玲

丁衛(wèi)剛算起了一筆賬：“1畝地包括田租、化肥、秧苗、人工費用，成本將近1200元。如果地里雜草多，成本還會更高?！毙疫\的是，地勢高的秧苗還能保住，丁衛(wèi)剛估計，每畝至少損失幾百斤的收成，“至少也得損失將近35萬元”。

今年洪澇災(zāi)害帶來的損失已接近丁衛(wèi)剛過去六年的虧損。當(dāng)?shù)卮蠖鄶?shù)農(nóng)戶給農(nóng)田上了保險。丁衛(wèi)剛介紹，一畝地保費大概10元，他700畝地一年的保費支出是7000元，“如果絕收，每畝地保險公司會賠償480元”。不過，保險也無法完全補償農(nóng)戶們的損失?！敖衲曷犝f政府會給點補償，但具體情況我還不知道?！?/p>

繆增田和丁衛(wèi)剛的遭遇并非個例。9月3日，國家防汛抗旱總指揮部秘書長、應(yīng)急管理部副部長兼水利部副部長周學(xué)文表示，一些地方災(zāi)害程度深，農(nóng)田、養(yǎng)殖、城鄉(xiāng)工商戶、基礎(chǔ)設(shè)施等受損嚴(yán)重，今年洪災(zāi)直接經(jīng)濟損失2143.1億元，較近五年同期均值上升27%。

災(zāi)后等待救濟的“尷尬”

隨著洪水消退，恢復(fù)生產(chǎn)和修復(fù)設(shè)施等災(zāi)后重建工作已經(jīng)啟動。

8月26日，國務(wù)院常務(wù)會議部署防汛救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建工作。會議稱，確定通過各種渠道，中央和地方財政用于災(zāi)后恢復(fù)重建資金規(guī)模約1000億元。中央財政對受災(zāi)較重省份倒塌和嚴(yán)重?fù)p壞民房，在現(xiàn)行每戶2萬元補助標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，每戶再增補5000元。中央冬春救災(zāi)資金對受災(zāi)較重和深度貧困地區(qū)給予傾斜支持。按照標(biāo)準(zhǔn)上限盡快落實國家蓄滯洪區(qū)運用補償。

9月3日，周學(xué)文在新聞發(fā)布會上進(jìn)一步表示，目前已累計下?lián)苤醒刖葹?zāi)資金25.75億元，緊急調(diào)撥19.5萬件中央救災(zāi)物資和總價1.34億元的防汛物資。同時組織專家深入重災(zāi)區(qū)及時核查評估災(zāi)情，應(yīng)急管理部會同財政部已經(jīng)安排了14.75億元中央救災(zāi)資金用于受災(zāi)群眾的生活救助。將加強對受災(zāi)困難群眾的救災(zāi)救助支持，強化政策銜接，對受災(zāi)的低保戶、五保戶和建檔立卡貧困戶等困難群體予以傾斜和優(yōu)先保障。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，公共財政在應(yīng)對重大自然災(zāi)害中發(fā)揮著重要作用，國家每年都要投入巨額財政資金用于救災(zāi)。另外還有一部分社會捐助。這些能幫助受災(zāi)民眾緩解因災(zāi)導(dǎo)致的經(jīng)濟損失。

以近年來洪災(zāi)泛濫的安徽省為例?！敦斀?jīng)》記者根據(jù)安徽統(tǒng)計年鑒中的數(shù)據(jù)，整理1998年至2019年安徽省自然災(zāi)害經(jīng)濟損失情況和財政救濟款物、社會捐贈、保險賠付情況（包括企業(yè)財產(chǎn)險、家庭財產(chǎn)險和農(nóng)業(yè)保險）。與自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟損失進(jìn)行對比，財政救濟款物一般不會超過損失的10%，只有個別年份會略高，比如2017年財政救濟款物達(dá)到損失的15.2%。社會捐助是救災(zāi)救濟經(jīng)費中的重要部分，安徽社會捐款部分則常年低于1%。

近年來，保險成為應(yīng)對自然災(zāi)害風(fēng)險的工具之一，從安徽的情況看，保險賠付近年來總體在提升。在自然災(zāi)害災(zāi)情較小的年份，如2014年和2017年，財政救濟和保險賠付情況均高出常年不少。

很多受災(zāi)戶關(guān)心個體能得到多少救助和支持。事實上，中央和地方的救災(zāi)資金將有一大部分用于水利、農(nóng)業(yè)、交通、市政公共設(shè)施等恢復(fù)重建。除了倒房重建費用和基本的生活救助費用，受災(zāi)個體能直接拿到的救災(zāi)款有限。對于蓄滯洪區(qū)之外的受災(zāi)者，尤其是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和漁業(yè)生產(chǎn)的大戶，遭災(zāi)之后往往返貧或負(fù)債，但他們又不屬于普通意義上的貧困戶，面臨的情況更為尷尬。

近日，《財經(jīng)》記者向安徽、江西等地的多名受災(zāi)戶了解受災(zāi)后的復(fù)產(chǎn)和重建情況，大多受訪者表示，目前主要依靠自救。

安徽省歙縣在7月7日遭遇特大洪水，江敏芳的3個店鋪和近2000平方米的倉庫淹沒在洪水中，初步估算損失上千萬元，她主要從事茶葉、家紡等日用品批零生意。為了擴大經(jīng)營，去年她剛向銀行貸款2000萬元。8月底，江敏芳告訴《財經(jīng)》記者，目前她已恢復(fù)營業(yè)，最近政府出臺了一些扶持政策，她憑借營業(yè)執(zhí)照，“可以享受一年無息貸款50萬元?！钡@和她的損失相比，無異于杯水車薪。

表：2008年-2018年安徽省自然災(zāi)害受災(zāi)及救災(zāi)情況

注：1.財政救濟款物根據(jù)安徽統(tǒng)計年鑒中救災(zāi)財政資金投入和救災(zāi)物資投入（折款）兩部分合計而成;2.保險賠付由企業(yè)財產(chǎn)險、家庭財產(chǎn)險和農(nóng)業(yè)保險三部分合計而成;3.自然災(zāi)害、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟損失、受災(zāi)人口均包括洪澇災(zāi)和旱災(zāi)。資料來源：《財經(jīng)》記者根據(jù)歷年安徽統(tǒng)計年鑒整理。制表：張玲

圖2：近年來洪災(zāi)導(dǎo)致的安徽省農(nóng)作物受災(zāi)情況

資料來源：《 財經(jīng)》記者根據(jù)水利部公開發(fā)布的中國水旱災(zāi)害公報整理

2016年，國家減災(zāi)委專家委員會委員、中國水利水電科學(xué)研究院防洪減災(zāi)研究所原所長程曉陶，曾到安徽受災(zāi)圩區(qū)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)40%-90%的土地流轉(zhuǎn)，養(yǎng)殖、種植大戶承擔(dān)的風(fēng)險增大。

程曉陶對《財經(jīng)》記者表示，過去災(zāi)害損失相對均勻，可能每一戶農(nóng)民損失差不多。但現(xiàn)在的集約化生產(chǎn)趨勢，就要求在基礎(chǔ)設(shè)施上加大投入，那養(yǎng)殖、種植大戶們損失的不是一季莊稼或者當(dāng)季種植養(yǎng)殖，還有基礎(chǔ)設(shè)施的投入，其中一些是靠貸款和民間借貸?！斑^去說農(nóng)民受災(zāi)以后‘資產(chǎn)歸零，現(xiàn)在養(yǎng)殖、種植大戶是‘資產(chǎn)歸負(fù)變成債民，甚至要承擔(dān)幾十萬元、幾百萬元的債務(wù)?，F(xiàn)在的救災(zāi)體制只能解決基本生活，難以助其恢復(fù)生產(chǎn)。”

今年因受到新冠肺炎疫情等因素影響，社會捐贈面臨挑戰(zhàn)。在一個互聯(lián)網(wǎng)公益平臺，《財經(jīng)》記者搜索與南方洪災(zāi)和防汛抗洪有關(guān)的籌款項目，共找到36個籌款項目，如安徽洪水災(zāi)后重建、洪災(zāi)兇猛南方告急、眾志成城抗洪救災(zāi)等項目。這些項目的籌款發(fā)布時間大多在2020年6月-7月，最早的籌款項目發(fā)布于2020年4月，籌款截止時間最晚為2021年1月底。其中31個項目列明了籌款目標(biāo)，5個項目未標(biāo)注籌款目標(biāo)。

據(jù)《財經(jīng)》記者統(tǒng)計，截至7月31日，36個項目共籌集款項合計241.46萬余元，而籌款目標(biāo)約為3852.5萬余元。這意味著，已籌得的款項約占目標(biāo)款項的6.3%。

“今年洪災(zāi)籌款整體未達(dá)到預(yù)期。”7月底，壹基金相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《財經(jīng)》記者。面對持續(xù)暴雨引發(fā)的災(zāi)害，壹基金在多個平臺上線馳援南方洪災(zāi)籌款項目。截至8月31日17時，壹基金在民政部指定的互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺共募集善款710萬余元。

因從事救災(zāi)項目，上述壹基金相關(guān)負(fù)責(zé)人觀察，自1998年以后，國家成倍加大治水投入，使得今年在面臨特大洪澇災(zāi)害時，人員傷亡相對較少，但受災(zāi)地區(qū)居民的財產(chǎn)損失非常嚴(yán)重。另由于受災(zāi)面積廣，轉(zhuǎn)移安置的人口多，對于安置人口的生活救助是值得關(guān)注的重點。

今年汛情來勢猛烈，給救災(zāi)項目帶來很大挑戰(zhàn)。壹基金在一些地方支持災(zāi)后重建項目，通過實施河堤及水圳等災(zāi)后重建項目，恢復(fù)農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施脆弱性，降低水患對農(nóng)田的影響，保障和增加受益群眾經(jīng)濟收入。然而，在洪災(zāi)受災(zāi)面如此廣泛的情況下，“我們能支持到的災(zāi)后重建地區(qū)很有限，災(zāi)后重建相對緩慢和長期，往往難以引起捐贈人的重視，這也是災(zāi)后重建中面臨的最大困難之一”。

洪水巨災(zāi)保險為什么難推出？

程曉陶表示，經(jīng)濟社會發(fā)展到新的階段，對安全保障的要求必然提高，傳統(tǒng)的救災(zāi)模式難以解決洪災(zāi)帶來的問題，應(yīng)有新的機制應(yīng)對災(zāi)害風(fēng)險。從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)變，這對現(xiàn)代化防洪安全保障體系構(gòu)建與能力建設(shè)提出新的需求。

程曉陶舉例介紹了國外洪泛區(qū)管理體系的理念。首先，國家把風(fēng)險告知老百姓：你要到這里生產(chǎn)，要知道存在洪水風(fēng)險，要選擇適應(yīng)風(fēng)險的發(fā)展模式;然后，地方政府要有風(fēng)險評估的能力;另外，損失不僅是用工程措施來解決，如果風(fēng)險能控制在可承受的限度之內(nèi)，還可以建立保險制度，通過保險分擔(dān)。

洪災(zāi)是常見的自然災(zāi)害之一。北京師范大學(xué)減災(zāi)與應(yīng)急管理研究院副教授葉濤對《財經(jīng)》記者表示，目前地球各類自然災(zāi)害所造成的損失中洪澇占40%，地震占15%，干旱占15%，可見水災(zāi)損失所占比例之大。

在中國，近年來長江流域洪澇災(zāi)害最集中。南京信息工程大學(xué)災(zāi)害風(fēng)險管理研究院院長姜彤告訴《財經(jīng)》記者，在全球變暖背景下，長江流域氣候變化的總體趨勢是洪水頻率和強度會增大，干旱的頻率和強度也在增大。

今年因長江、太湖發(fā)生流域性大洪水，再次引起建立洪水巨災(zāi)保險制度的討論。專家們經(jīng)常類比的是國外的巨災(zāi)損失和保險理賠情況。根據(jù)瑞士再保險公司（Swiss Re）發(fā)布的研究報告，2017年度亞洲災(zāi)害事件造成的經(jīng)濟損失估計為310億美元，大部分是洪水造成的，其中50億美元由保險支付。北美地區(qū)的保險理賠比例最高，保險理賠占到災(zāi)害損失的48%。

值得注意的是，關(guān)于洪水等自然災(zāi)害巨災(zāi)保險，政府救災(zāi)和保險之間存在博弈。葉濤介紹，國外存在一個觀點，即如果政府提供救濟，實際上會擠出由市場提供的洪水保險，公眾不會選擇自愿投保。因此，存在政府和市場的邊界劃分問題。

一種解決思路是考慮最基本的保障由政府救濟提供，適用低收入人群或極端脆弱人群，在此基礎(chǔ)上公眾可以選擇購買洪水保險，以建構(gòu)更加全面的保障;另一種思路是依托巨災(zāi)保險，整合政府救災(zāi)與保險補償。廣東推行的巨災(zāi)指數(shù)保險與此類似，利用政府常設(shè)救災(zāi)資金，代表轄區(qū)內(nèi)全體居民購買巨災(zāi)保險，并利用保險賠付取代傳統(tǒng)救濟，“有效解決自然災(zāi)害損失補償中政府救災(zāi)與保險賠付之間的‘?dāng)D出問題，并解決了公眾保險意識不強、自愿參保率低的問題”。

中國從1999年即開始醞釀建立巨災(zāi)保險制度，主要適用洪水、地震和臺風(fēng)。其中，地震巨災(zāi)保險目前走在前列，2016年中國推出地震巨災(zāi)保險。目前還未建立國家層面的洪水巨災(zāi)保險機制。

葉濤表示，中國雖然沒有單獨的洪水保險，但一些地區(qū)的家庭財產(chǎn)保險和企業(yè)財產(chǎn)保險里面，會涉及到包括洪災(zāi)在內(nèi)的自然災(zāi)害風(fēng)險。中國農(nóng)業(yè)保險逐步形成了由自然災(zāi)害（暴雨、洪水、內(nèi)澇等）、各類疫病和疾病、政府撲殺等共同構(gòu)成的多災(zāi)因綜合責(zé)任保險。另外，一些地方在進(jìn)行不同探索，除廣東省巨災(zāi)指數(shù)保險，深圳市和寧波市推進(jìn)綜合性巨災(zāi)保險，提供多災(zāi)種風(fēng)險保障。

據(jù)葉濤了解，目前中國地震巨災(zāi)保險的參保率并不理想。從需求角度來講，中國公眾對于保險的需求，主要集中在壽險，家庭財產(chǎn)險方面則主要是車險。他認(rèn)為，建立洪水巨災(zāi)保險，目前還有一些科學(xué)問題有待解決，比如巨災(zāi)風(fēng)險模型，需要整合氣象、水文、地形等各項數(shù)據(jù)，還有費率的精準(zhǔn)制定。

2020年5月31日，國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展第一次全國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險普查的通知，涉及的自然災(zāi)害類型主要有地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、氣象災(zāi)害、水旱災(zāi)害等。普查內(nèi)容包括主要自然災(zāi)害致災(zāi)調(diào)查與評估，人口、房屋、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)系統(tǒng)、三次產(chǎn)業(yè)、資源和環(huán)境等承災(zāi)體調(diào)查與評估，重點隱患調(diào)查與評估，主要災(zāi)害風(fēng)險評估等。

“這可能會形成我們國家的第一張真正的洪水風(fēng)險圖，對于中國洪水風(fēng)險的研究和開展洪水保險的專項試點，實際上又在往前推進(jìn)。”葉濤說。

（應(yīng)受訪者要求，文中丁衛(wèi)剛為化名）