農地“三權分置”對鄉(xiāng)村治理結構的影響研究

湛丹

摘要：農村土地制度與鄉(xiāng)村治理之間存在緊密互動關系，探究農地“三權分置”對鄉(xiāng)村治理結構的影響對創(chuàng)新土地制度和完善鄉(xiāng)村治理有重要意義。從理論上分析農地“三權分置”下的權利主體及其權利主張、鄉(xiāng)村主體及主體行為、鄉(xiāng)村社會與社會治理等問題，揭示農地“三權分置”對鄉(xiāng)村治理結構的作用機制和改進路徑。結果表明，在農地“三權分置”情形下，農地權利結構變化導致農地權利主張變化，進而引起鄉(xiāng)村主體的變化和主體行為的變化;農地權利結構變化導致鄉(xiāng)村社會構成和鄉(xiāng)村治理模式的變化;農地權利結構變化通過鄉(xiāng)村治理主體、鄉(xiāng)村治理資源、鄉(xiāng)村治理空間環(huán)境等鄉(xiāng)村治理結構產生重要影響。因此，根據農地權利結構變化引致各種變化，制定制度與政策來完善鄉(xiāng)村治理結構，成為政策制定者必須考慮的重要內容。

關鍵詞：土地制度;三權分置;鄉(xiāng)村治理;權利結構

農地“三權分置”是中央政府針對我國農村、農業(yè)與農民問題所采取的創(chuàng)新性制度安排，成為破解農地經營規(guī)模小、農業(yè)綜合效益低、農民收入增長緩、城鄉(xiāng)收入差距大等重要問題的現實路徑。長期以來，農村土地制度與鄉(xiāng)村社會治理之間的緊密互動關系得到大量的事實驗證。農村土地制度安排從權利主體、權力結構和權利交易等方面影響鄉(xiāng)村社會行為主體的行為、過程和結果;反之，鄉(xiāng)村社會治理結構通過鄉(xiāng)村社會行為主體的消滅、改造和創(chuàng)設影響農村土地制度安排。從1949年以來中國鄉(xiāng)村治理模式發(fā)展來看，鄉(xiāng)村社會治理結構變遷路徑為：政社合一—鄉(xiāng)政村治—多元善治。從模式變化背景可以發(fā)現，農村土地制度的安排和創(chuàng)新是中國鄉(xiāng)村治理結構轉型的“助推手”，這也為相關文獻所證實。王文兵認為鄉(xiāng)村土地流轉加劇了階層分化，進而導致鄉(xiāng)村治理結構轉型。曾妮通過實地調研發(fā)現，農村土地流轉交易對鄉(xiāng)村治理空間環(huán)境存在一定沖擊。吳曉燕考察了土地產權制度變革史并解讀土地產權與基層社會治理結構的關聯。劉守英指出，“八十年代的農地改革重構了國家與集體、農民的關系，調整了鄉(xiāng)村的政治結構，促進了鄉(xiāng)村的轉型與發(fā)展?！笨梢?，農村土地制度改革與鄉(xiāng)村治理結構的互動關系是緊密而復雜的，既要從歷史的角度也要從現實的角度，剖析農村土地制度改革對鄉(xiāng)村社會治理所產生的影響，為農村土地制度與鄉(xiāng)村社會治理互促互進充實理論依據。

一、農地“三權分置”下的權利主體與權利主張的變化

（一）農地“三權分置”下的農地權利主體

1. 農地所有權主體

關于農地所有權的歸屬，我國現行《憲法》（第十條）、《物權法》（第五十九條）、《土地管理法》（第九條）都作了相關規(guī)定，但出現了集體、成員集體和農民集體等不同表達。考慮到我國農村土地制度的變遷過程，農村土地經歷了私有化、合作化及集體化，特定的歷史條件決定了農村土地歸農民集體所有。這是歷史的選擇，也是現實的需要?！俺蓡T集體”和“農民集體”盡管在限定上有所不同，但“成員集體”和“農民集體”從本質上是相通的。從法理上講，“成員集體”更加的專業(yè)和具體，不過就我國的政策法規(guī)來看，“農民集體”的表述比較常見，而“成員集體”往往存在不少爭議，法律上亦并未進行具體說明，存在較大的解釋空間。就“農民集體”而言，我國現行《物權法》第六十條和《土地管理法》第十一條都給出了村農民集體、村內農民集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體的分類。然而，到底是村農民集體還是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體，這主要取決于地塊的權屬邊界是否清晰，指向明確則主體明晰;反之，就會出現“一權多主”的混亂現象，不利于土地利用和土地管理。

2. 農地承包權主體

隨著人民公社體制的破產，我國農村多數實施了承包到戶的家庭經營管理模式，所有權在集體，承包經營權在農戶，這奠定了農戶為承包權主體的歷史地位，《農村土地承包法》的出臺與實施更強化了農戶承包經營權權利。新時代，為釋放農村土地價值空間，中共中央、國務院提出《關于完善農村土地所有權承包經營權分置辦法的意見》，指出要堅持家庭經營的基礎性地位和農民的主體地位，嚴格保護農戶承包權，進一步對農戶承包權作出詳細安排。農戶為家庭承包經營權的主體，既是歷史的選擇也為各項法律所確認，如《民法總則》（2017年修訂）第五十五條，《土地管理法》（2017年修正）第十五條，《農村土地承包法》（2018年修訂）第十六條。

3. 農地經營權主體

農地經營權取得主體具有“原始性”和“繼受性”，其可以為“土地承包者”，也可以是流轉土地的“受讓者”，其客體是農地經營權而非農地本身。農地“三權分置”體制下農地經營權存在兩種狀態(tài)：一是處在潛在流轉狀態(tài)，農戶既是土地承包權主體，也是土地經營權主體;二是處在流轉狀態(tài)，農戶依然是承包權主體，而不再是經營權主體。當農戶依法以出租、入股或其他方式將土地經營權流轉給其他經營者（個體農戶、家庭農場主、集體經濟組織或其他經營性組織）時，農地經營權主體內容變得多樣化，此時，農地經營權主體包括集體內或集體外的經營性組織或個人。按照《農村土地承包法》第四十六條的規(guī)定“經承包方書面同意，并向本集體經濟組織備案，受讓方可以再流轉土地經營權。”也即，當土地經營權流轉市場相當成熟時，就會出現集體內、集體外以及集體內外雙向流動的多分支權利體系。依此類推，農地權利主體將成為多流向且復雜的社會關系網絡。這對以后土地經營權制度和鄉(xiāng)村社會的有效治理提出了更高要求。

（二）農地“三權分置”下的主體權利主張

1. 農民集體權利主張

農民集體所有權因集體成員的個人利益而生，是對集體成員作為弱勢群體進行集體保護的社會保障。農民集體是由若干的農民個體組成的群體，其功能主要是將原子化的農民聚集于土地上，合理調配農戶間的土地經營效益。為有效維護農民利益，農民集體主張所有權主體“虛體”實化，即農民集體需要有行使土地所有權的實際主體，便于落實農地管理權能和收益權能。建立起農村集體經濟組織、村民自治組織或農民專業(yè)合作社等多層次代理主體的運行模式，是農民集體土地所有權主體權利實現的目標訴求和進路選擇。農村集體經濟組織、村民委員會或村民小組作為實際行使主體為各項法律法規(guī)及政策所確認，農民專業(yè)合作社是新時代發(fā)展現代農業(yè)過程中的新型權利主體，應參與到主體的權能運行中?；诖?，相關法律法規(guī)應當明確各權利主體的權能范圍，使其形成權能明細、責任清楚的多層次主體運行模式。

2. 農戶的權利主張

農戶是鄉(xiāng)村中最基礎的治理單元，也是最弱勢的群體。農戶只有將土地使用權利牢牢攥在自己的手里，心里才更踏實。在“三權分置”情形下，繼續(xù)延長承包期限30年無疑是破冰之舉，打破了“三權分置”陷入死水的狀態(tài)。農民不再滿足于自耕自種的現狀，而是主張用活手中承包地的使用權，以求能在有限的土地上創(chuàng)造出更多的收益。農戶權利的主張不僅體現在對利益的維護上，還體現在對權能自身的有效實現上。當農戶有了穩(wěn)定的承包期限，有了流轉經營權的權限以后，農戶主張要有保障權利行使協同外部環(huán)境，如國家政策的支持、完善的法律法規(guī)及相關的監(jiān)管機制等，以保障農戶的相關權益不受損。

3. 農地經營者的權利主張

隨著農地“三權分置”制度的實施，新型農業(yè)經營主體依托政策背景不斷壯大起來，鄉(xiāng)村治理主體日漸多元化。如何響應各權利主體的主張訴求，是順利推行“三權分置”改革，實現鄉(xiāng)村治理現代化的關鍵。目前，農村大部分是以出租為主，股份合作為輔的形式將土地經營權流轉給種田大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)等新型農業(yè)經營者。據我國《土地管理法》、《農村土地承包法》等相關法律可發(fā)現，有關土地經營權相關規(guī)定，具有單向性、不全面的特點，即更多地偏向于本集體組織內成員而忽略村外的權利主體?！掇r村土地承包法》第三十八條第五例“在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優(yōu)先權”，就明顯阻礙了各集體組織間的密切聯系與互動。另外，“三權分置”改革的遠景是實現農業(yè)適度規(guī)模經營，而《土地管理法》第十四條和《農村土地承包法》第二十八條都在一定程度上限制了農戶調整承包地，破碎化的田塊格局一時間難以改變，這與“三權分置”改革的初衷相沖突，不利于將分散的農地權利集中起來搞規(guī)模發(fā)展。

為搞活土地經營權，實現農業(yè)適度規(guī)模經營，國家還需維護新型農業(yè)經營主體的利益訴求：一是相關法律法規(guī)的制定要為新型農業(yè)經營主體敞開缺口，實現“地盡其用，物盡其才”，發(fā)揮新型農業(yè)經營主體天然優(yōu)勢;二是不斷優(yōu)化農村社會保障體系，盡量將新型農業(yè)經營主體因天災減產造成的損失降低到最小;三是加強農資信息服務平臺建設，使新型農業(yè)經營主體把握市場規(guī)律，增強風險意識;四是規(guī)范農戶流轉程序，減少與農民之間的權益糾紛，通過與農民集中商談，達成成片流轉與經營目標;五是科學界定土地經營權作為抵押物的價值內涵，化解新型農業(yè)經營者融資難困境。鄉(xiāng)村的發(fā)展離不開新發(fā)展要素的注入，同時經營主體多元化也給鄉(xiāng)村社會治理帶來嚴峻挑戰(zhàn)。

二、農地“三權分置”下的鄉(xiāng)村主體與主體行為的變化

（一）農地“三權分置”下的鄉(xiāng)村主體

鄉(xiāng)村主體是活動在鄉(xiāng)村場域范圍內的人或組織，主要由土地而生發(fā)的利益機制使鄉(xiāng)村主體間關聯密切。“三權分置”下鄉(xiāng)村主體主要包括：鄉(xiāng)政府、村集體組織、農民及新型的經營者。鄉(xiāng)級政府作為“上傳下達”的行政機構，是聯系縣-農的關系橋梁，影響著農地“三權分置”的具體改革與政策落實。村集體對于“半熟人化”的鄉(xiāng)村具有凝聚作用，給農民的生產生活提供物質和資源，滿足農民的基本需求。農民是鄉(xiāng)村社會一切活動的中心主體，“三權分置”的改革主要是圍繞農民的增收致富而展開的。新型的經營者是土地制度改革的產物，經營權的放活，為家庭農場、農業(yè)專業(yè)合作社和農業(yè)規(guī)模經營企業(yè)等新型農業(yè)經營主體的發(fā)展提供了契機。因此，農地“三權分置”改革，使得鄉(xiāng)村主體結構發(fā)生改變，由原先的內生走向外延，即新型經營主體地位更加顯化。那么，因土地而關聯在一起的鄉(xiāng)村各主體在面對農村土地這塊“蛋糕”時，可能存在著不同的行為指向和目標訴求。

（二）農地“三權分置”下的鄉(xiāng)村主體行為

行為的誘因是利益，農地“三權分置”本質上是尋求利益平衡，引導鄉(xiāng)村主體間的行為指向和行為互動。首先，堅持農村土地農民集體所有，農民集體是一個無明確指向的虛置主體，需要集體經濟組織、村民自治組織、村民專業(yè)合作社等實際主體代表農民集體行使土地所有權。其次，穩(wěn)定農戶承包經營權，給兼業(yè)農民卸下心中的權利憂慮，使純農戶可以大膽地嘗試新型農業(yè)模式，兼業(yè)農戶可以安心進城工作。最后，放活經營權，是解放農村經營方式轉變的關鍵，為新型農業(yè)經營主體創(chuàng)造良好的成長空間。在農地“三權分置”架構下，鄉(xiāng)村各主體間形成互動密切的利益網絡，即鄉(xiāng)政府為創(chuàng)地方收入，提高自身政績，需要落實農地制度改革。村集體組織受鄉(xiāng)政府的制約，考慮農村的行政職能，需處理與農地“三權分置”改革相關村務，如承包地的確權到戶、農地流轉的利益糾紛及其他程序化問題。其中，集體經濟組織充當著農地流轉的代理人，使農村土地集體所有具有法律上的合理性。農戶為了實現增收，對承包地實行規(guī)模擴大或流轉行為。新型農業(yè)經營主體集資本、信息及技術等優(yōu)勢于一身，具有實施規(guī)?；瘜I(yè)化生產的可行能力和行為動機。

三、農地“三權分置”下的鄉(xiāng)村社會與社會治理的變化

（一）農地“三權分置”下的鄉(xiāng)村社會

農地“三權分置”下，鄉(xiāng)村社會還是一個半熟人化的地緣社會，其特征主要表現在以下幾個方面：一是更加開放自由化，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會是“不與外人通焉”，如今外人進村已成為常態(tài)，城鄉(xiāng)間的融合與共存變得更為密切;二是更具現代化，“三權分置”改革在一定程度上解放了土地上的農民，加速了農民進城的步調，使農民能夠接受現代文明的熏陶，從而將先進思想和技術帶回鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)間的資金、資源、信息流動等更加密切，加速農業(yè)現代化發(fā)展進程;三是鄉(xiāng)村社會主體的多元化，土地制度的改革激化了新型農業(yè)經營主體進入農村土地市場的需求，使其成為鄉(xiāng)村社會的重要組成元素，給鄉(xiāng)村社會治理增添了新的內容、提出了新的要求。

（二）農地“三權分置”下的社會治理

鄉(xiāng)村治理指為實現鄉(xiāng)村社會和諧發(fā)展，通過鄉(xiāng)村社會自主管理的一種自治模式。農地“三權分置”下的鄉(xiāng)村治理解決的是土地產權利益如何在鄉(xiāng)村社會主體間的配置問題，其目的是實現鄉(xiāng)村社會人與人、人與地的和諧發(fā)展，其治理的內容主要包括兩方面：一是人與人的治理;二是人與地的治理。首先，人與人的治理，主要解決的是鄉(xiāng)村社會各主體間利益的協調問題?！叭龣喾种谩备窬窒?，農民是治理的核心主體，鄉(xiāng)政府是治理的引導主體，村集體組織是治理的施行主體，新型的農業(yè)經營者是治理的新興力量，“三權分置”實現了鄉(xiāng)村社會各大主體協同共存的發(fā)展。其次，人與地的治理，隨著鄉(xiāng)村社會內部結構的演變，“荒涼村”的現象十分普遍，出現了“地無人種，人無地種”的矛盾局面，農地“三權分置”的實施破解了這一難題?！胺呕罱洜I權”一方面讓更多的想種田的專家、小能手有地種，另一方面也再生了農村土地的經濟價值，使農村更多的荒地得到開墾利用?！叭龣喾种谩毕碌泥l(xiāng)村治理在內容和結構上有了深刻的變化，分析其內在的影響機理，是鄉(xiāng)村治理結構完善的內在要求，也對鄉(xiāng)村振興具有重要的現實意義。

四、農地“三權分置”對鄉(xiāng)村治理結構的影響機制與改進路徑

（一）農地“三權分置”下鄉(xiāng)村治理結構的影響機制

農地產權配置影響著鄉(xiāng)村社會主體的行為活動，直接或間接的影響著鄉(xiāng)村治理空間環(huán)境，進而對鄉(xiāng)村治理結構產生沖擊與影響，其影響機制大致包括治理主體的多樣化、治理資源的整合并組、治理公共服務的現代化、治理結構的優(yōu)化提升等方面。

1. 鄉(xiāng)村治理主體的多樣化?！敖洜I權的放活”為集體外的經營主體打開了制度閘門，活躍了農村土地流轉市場。鄉(xiāng)村治理主體元素不再局限于本村域范圍內的農戶主體，還包括一些新元素（村外農戶或企業(yè)主體）。如何明確農村集體、農戶、新型經營者等各主體間在新形勢下的利益關系，融合新老治理主體的多樣發(fā)展，是農地“三權分置”機制下鄉(xiāng)村健康發(fā)展的關鍵。對來自不同治理范圍的主體，應采取靈活多樣的治理方式，突破鄉(xiāng)村治理結構性障礙。

2. 鄉(xiāng)村治理資源的整合并組。鄉(xiāng)村治理資源主要包括人才、土地、資金、技術和信息等資源。產權的優(yōu)化配置，農地流轉市場的有效運轉，使得種田能手或工商企業(yè)將資金、技術和信息等資源有效的整合在一起，集中發(fā)力于農地上，實現農業(yè)適度規(guī)模經營。外來的經營人才恰好彌補了外出務工青壯年勞動力的流失。同時，外來的要素增強了村內外的農產品交易往來，為鄉(xiāng)村經濟的發(fā)展輸入新的“血液”，給鄉(xiāng)村治理創(chuàng)設新的發(fā)展空間，對鄉(xiāng)村治理提出更高的要求。

3. 鄉(xiāng)村治理公共服務的現代化。新時代，鄉(xiāng)村治理與農村經濟相關性日益明顯。農地“三權分置”是實現美麗鄉(xiāng)村建設的基礎環(huán)節(jié)。新發(fā)展要素的融入，不斷催生農業(yè)服務平臺（如農資、農技等服務平臺）以及農產品統(tǒng)一銷售平臺等類似的農村服務站點的落地。鄉(xiāng)村經濟發(fā)展的新局面，給農村經濟社會事務管理賦予了新的內容。創(chuàng)新優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村和社區(qū)一體化的農村公共服務中心網絡是適應新變化的治理路徑選擇，使之朝著鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村經濟良性互動的方向發(fā)展。

4. 鄉(xiāng)村治理結構的優(yōu)化提升。農地“三權分置”下，隨著鄉(xiāng)村社會經濟結構的深刻變化，鄉(xiāng)村治理結構為適應新變化下鄉(xiāng)村社會經濟發(fā)展，在內容、組織結構和人才引進方面不斷探索優(yōu)化，摸索最佳治理模式。鄉(xiāng)村治理結構的優(yōu)化，需要發(fā)揮多主體的共同努力，集聚多主體的各類資源，達成互利共贏、內部和諧、力量均衡的鄉(xiāng)村治理新結構。在此過程中，要注重加強黨的農村組織建設，凝聚黨組織的全部力量、夯實基層治理的政治基礎。同時，要吸納農村村民代表、新鄉(xiāng)賢、企業(yè)經營者等智力與創(chuàng)新，完善鄉(xiāng)村治理結構的制度設計，提升鄉(xiāng)村治理的整體成效。

（二）農地“三權分置”下鄉(xiāng)村治理結構的改進路徑

如何改進鄉(xiāng)村治理結構，是實現鄉(xiāng)村振興、建設美麗鄉(xiāng)村的必要之舉。

1. 精進鄉(xiāng)村治理的人才結構。將鄉(xiāng)村治理主體按照功能差異劃分為經營型、技能型、公益型及治理型四個不同的類別，各類別主體都要具備相關的職業(yè)技能和知識素養(yǎng)。其中，經營型要善于農業(yè)生產，技能型要有為產業(yè)提供技術支撐的能力，公益型要為鄉(xiāng)村社會提供公共服務的便捷，治理型尤其要對我國土地制度及其他相關法律有較高的認知和理解，才能更好地解決土地“三權分置”下突出的三農問題。各個類別都各司其職，協同參與農地“三權分置”下鄉(xiāng)村社會、政治、經濟及文化等各方面治理，以尋求“多元善治”的最佳路徑。

2. 引入新型的鄉(xiāng)村自治形式。河南鄧州農村創(chuàng)造的“四議兩公開”是取得創(chuàng)新突破的鄉(xiāng)村治理實踐形式。“四議”是民主提議、兩委商議、黨會審議、村民決議;“兩公開”即決議公開、結果公開;“四議兩公開”的基本思想是基層自治組織在黨的科學領導下，廣泛尊重民意，對事關農民利益的村級大事進行科學、民主決策。新的鄉(xiāng)村自治形式對于現今新舊“三農”問題并生的鄉(xiāng)村治理有重要的借鑒意義。特別是，農村土地制度變遷使得鄉(xiāng)村治理的內容更為復雜、多變，“四議兩公開”如何在農地“三權分置”體制下發(fā)揮極大功效，需打破“行政化”的鄉(xiāng)村治理結構格局。

3. 塑造良好的鄉(xiāng)村治理空間結構。為有效管理和治理鄉(xiāng)村社會、經濟、文化相關的事務，建立或塑造良好的鄉(xiāng)村治理空間結構。一是中央與地方“溝通”要暢通。中央同地方要始終保持密切聯系，做到資源暢通、惠民政策暢通以及話語暢通，實現“農民有話講，國家能夠聽”的良好發(fā)展態(tài)勢;二是發(fā)揮基層政府的公共服務職能?？h政府要支持鄉(xiāng)政府對鄉(xiāng)村基礎設施的投入，并為農村土地制度的實施提供制度化服務，保障農地“三權分置”的順利推動。三是農民參與機制需完善。新型的農民接受了新時代中國特色社會主義的影響，思想政治覺悟更高，參與到鄉(xiāng)村治理行動中，成為維護農民權益的需要，也是建設美麗鄉(xiāng)村的需要。當前，農民的參與意愿不強烈，事不關己高高掛起的心態(tài)仍然存在，如何利用好廣大農民群眾的民意資源，是基層治理做好民主決策的關鍵。四是村民自治機制要落實。村務和政務要嚴格地區(qū)分開來，明確鄉(xiāng)政府和村民小組或村民委員會是指導與被指導，而非領導與被領導的關系。村級公共財產要實現基本獨立，強化集體的財產收益功能，有利于村委放手處理村民事務，有效緩和鄉(xiāng)-村之間的脅迫行為。

五、主要結論

第一，農地產權制度變革以重新配置鄉(xiāng)村社會資源為手段，以權利主體的行為邏輯為導向，以解決農村“三農”問題為目標，深刻地影響鄉(xiāng)村治理場域的變化。農地“三權分置”下，鄉(xiāng)村社會更加趨于現代化，主要體現為農業(yè)適度規(guī)?；⑥r民市民化、鄉(xiāng)村對外開放化、農地交易市場化等方面。

第二，農村土地制度改革，助推鄉(xiāng)村社會主體的變化和訴求改變。鄉(xiāng)村社會的新內容、新問題倒逼出鄉(xiāng)村治理結構的優(yōu)化與完善，尋求“多元善治”、精進治理人才結構、強化村民自治能力、優(yōu)化自治方式、改善基層服務、打造良好的治理空間結構成為鄉(xiāng)村治理結構轉型的內在要求。

第三，農地“三權分置”的制度改革，重塑了鄉(xiāng)村地域的社會主體及權利結構，進而影響鄉(xiāng)村社會的發(fā)展方向和有效治理的方式轉型。長遠的制度安排，要服務于優(yōu)化的鄉(xiāng)村治理結構、推動土地制度改革等方面的要求，利于實現農村土地制度變革與鄉(xiāng)村治理結構現代化的協同發(fā)展。

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（作者單位：安徽師范大學地理與旅游學院）