民族互嵌型社區(qū)治理評估的實踐反思

田 錚

一、研究緣起與述評

習近平總書記在第二次新疆工作座談會上提出，推動建立民族互嵌式社會結構和社區(qū)環(huán)境，并在第四次中央民族工作會議上重申民族互嵌式社區(qū)環(huán)境的重要性，使民族互嵌式社會結構和社區(qū)環(huán)境的政策成為民族交融理念向實踐層面的延伸。民族互嵌型社區(qū)作為一種特殊的社區(qū)形態(tài)，除承擔社區(qū)一般性的社會服務功能外，還承擔了民族團結和民族交融的政治性功能，在社區(qū)范圍內實現(xiàn)了公共管理功能和政治功能的統(tǒng)一。民族互嵌型社區(qū)目前并沒有相對獨立的治理評估模式，實踐中將民族互嵌型社區(qū)同其他類型社區(qū)的治理評估不做區(qū)分，不僅無法發(fā)揮它的功能優(yōu)勢，同時在特定的民族政策和社會環(huán)境下，會阻礙其功能發(fā)揮，影響社會穩(wěn)定和民族團結的和諧社會局面。如何使治理評估理念和評估內容契合民族互嵌型社區(qū)治理的政策語境與功能定位，是民族互嵌型社區(qū)治理評估對治理實踐能否發(fā)揮價值導向作用的關鍵。

民族互嵌型社區(qū)治理評估的研究是民族互嵌型社區(qū)建設理論探索中的重要組成部分，也是公共治理評估結合微觀層面特定類型社區(qū)治理效能研究的具體表現(xiàn)。民族學和社會學為民族互嵌型社區(qū)的研究提供了豐厚的理論根基，學者們將“嵌入”視為一種新型的多民族社會建構模式，(1)郝亞明：《民族互嵌式社會結構:現(xiàn)實背景、理論內涵及實踐路徑分析》，《西南民族大學學報(人文社會科學版)》2015年第3期。主張通過各民族間交往交流交融，使民族成員社會生活、社會參與等方面融合在一起。(2)張會龍：《論各民族相互嵌入式社區(qū)建設:基本概念、國際經驗與建設構想》，《西南民族大學學報(人文社會科學版)》2015年第1期。民族互嵌式社會結構是促進社會融合的有效途徑，然而通過主體平等的溝通和互動進而使社會成員產生認同感和歸屬感并非易事，因此對不同族群社會融合程度的測量構成族群關系研究的重要組成部分。以此為基礎，學者們通過量化的數(shù)據(jù)進行社會融合構成要素、影響因素及社會結構轉型過程的分析。美國社會學家米爾頓·M.戈登(Milton M. Gordon)基于文化與結構二維分析框架提出了測量族群社會融合程度的7個維度：(1)文化或行為的同化，(2)社會結構的融合，(3)族群間通婚程度，(4)族群意識或身份認同的融合，(5)族群偏見的消除，(6)族群歧視行為的消除，(7)公共事務的融合。(3)Milton M. Gordon, Assimilation in American life, New York:Oxford University Press, 1964, pp. 35-37.但是在該理論框架中并未強調職業(yè)和經濟水平的影響，而這兩種因素往往被視為影響社會融合的關鍵變量。約翰·戈德勒斯特(John Goldlust)和安東尼·H.里士滿(Anthony H. Richmond)根據(jù)移民對遷入地環(huán)境適應性研究構建了移民適應性指標體系，分為經濟、文化、社會、政治四類客觀指標和涉及認同、主觀內涵和滿意度三類主觀指標。(4)John Goldlust and Anthony H. Richmond, “A Multivariate Model of Immigrant Adaptation,” International Migration Review, Vol. 8, no. 2(June 1974), pp. 193-225.國內學者在流動人口的社會融入程度研究中借鑒了國外的理論體系和理論框架。周皓歸納總結了國內現(xiàn)有社會融合測量的維度，發(fā)現(xiàn)幾乎所有對社會融合的測量都包含了經濟融合、文化融合、身份認同和心理融合等維度。(5)周皓：《流動人口社會融合的測量及理論思考》，《人口研究》2012年第3期。由于社會融合的概念呈現(xiàn)多維的特征，所以相應的研究也根據(jù)研究目的和研究對象的不同而呈現(xiàn)出研究維度設置的多元。民族關系是一種動態(tài)的、雙向的且具有特殊性和復雜性的社會關系，(6)金炳鎬：《民族關系理論通論》，北京：中央民族大學出版社，2007年，第166頁。對民族關系性質和交往程度的測量需要體現(xiàn)雙向互動的特征，且需要更為微觀而具體的測量。馬戎族群關系的研究指標主要包括：語言使用、人口遷移、居住格局、族際通婚及族群意識等，(7)馬戎：《民族社會學——社會學的族群關系研究》，北京：北京大學出版社，2004年，第18-28頁。該指標體系也成為當前族群關系研究中認可度較高的指標框架。在更微觀的研究領域，學者們將上述指標不斷細化，形成族群關系測量在居住格局和心理認同等維度的評價指標，例如一項以新疆籍少數(shù)民族地區(qū)流動人口城市適應性的調查顯示：族際交往、歧視感知和主觀幸福感是影響社會適應的重要心理指標。(8)李明、龍曄生：《少數(shù)民族流動人口的城市適應研究——基于廣州和長沙的抽樣調查》，《湖北民族學院學報(哲學社會科學版)》2019年第5期。但是上述源于民族學和社會學的研究視角是從社會結構和社會互動的角度考察民族關系交往的廣度和深度，相關結論更注重微觀層面社會關系的重構，并未將民族關系的測量置于公共事務管理的視域內，缺少在基層公共事務管理的研究中納入民族關系這個動態(tài)變量以考察族際互動對公共治理作用過程和結果的影響。構建民族互嵌式社區(qū)環(huán)境可以視為中央從基層社區(qū)層面調節(jié)民族關系、促進民族團結的一種政策構想。(9)郝亞明：《族際居住格局調整的西方實踐和中國探索——兼論如何建立各民族相互嵌入式社區(qū)環(huán)境》，《民族研究》2016年第1期。同時，公共管理學以社區(qū)為治理的最小研究單元，對民族互嵌型社區(qū)治理的運行效能也體現(xiàn)出基于績效影響與提升的理論關照和現(xiàn)實關切。

二、民族互嵌型社區(qū)治理評估的實踐考察

民族互嵌型社區(qū)治理評估沒有獨立的評估標準和評估模式，對現(xiàn)有治理評估的考察成為探索建立適用于民族互嵌型社區(qū)的治理評估體系的有效途徑。本文選取M社區(qū)2018年度治理評估指標設計和評估流程為研究對象，對該社區(qū)治理評估的目標價值、功能定位和內容設計等評估要素進行了分析概括。

(一)樣本概況

M社區(qū)位于東部沿海省份某縣級市市區(qū)西部，據(jù)2010年人口普查數(shù)據(jù)，全市漢族1 109 427人，占總人口的99.35%；少數(shù)民族7265人，占0.65%，其中回族6160人、滿族239人、佤族139人、拉祜族103人。M社區(qū)總面積2.0平方公里，毗鄰大型礦業(yè)集團，居住著回、漢兩個民族，社區(qū)內回族分別占總戶數(shù)和總人數(shù)的13%和19%。社區(qū)實行居委會主任與黨委書記“一肩挑”的設置方式，設居委會主任(黨委書記)1名、社區(qū)兩委14名，其中，社區(qū)黨委書記及一名副書記是回族，各委員分工明確。M社區(qū)所形成的回、漢聚居的結構由特定的歷史因素和現(xiàn)實因素共同促成。據(jù)當?shù)厥妨嫌涊d，18世紀30年代初，當?shù)鼐鸵殉醪叫纬苫刈寰用瘛皣露印钡木幼顟B(tài)，主要聚居地在當?shù)匚麝P附近。隨著城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進，當?shù)貑由鐓^(qū)棚改項目。主管部門以尊重居民住宅選擇意愿為前提，鼓勵各民族打破族際間隔離居住的狀態(tài)，在必要的規(guī)則限定下，自由選擇居住房屋，從而形成了目前回、漢互嵌聚居的居住狀態(tài)。

M社區(qū)是東部發(fā)達省份多民族聚居社區(qū)的代表，具備民族互嵌型社區(qū)的基本特征，在社區(qū)治理和社區(qū)建設中也突出民族互嵌型社區(qū)特有的民族團結和社會融合的社區(qū)功能。該社區(qū)的集體經濟對社區(qū)各項工作的支撐力度較大，社區(qū)內民族關系較為融洽，有利于形成民族間文化和心理的認同和互嵌。

(二)M社區(qū)治理評估工作的政策依據(jù)

M社區(qū)的治理評估工作源于兩個文件對基層治理績效考核要求：一是當?shù)卣逻_的《關于印發(fā)2018年度綜合考核實施細則的通知》(以下簡稱《細則》)；二是M社區(qū)的上級主管部門G街道黨工委、街道辦事處下發(fā)的《關于對2018年度村(社區(qū))年度目標考核工作的意見》(以下簡稱《意見》)。當?shù)厥姓讲榭己宋瘑T會是《細則》的簽發(fā)部門，其主要任務是對全市經濟社會發(fā)展進行綜合考核。文件中將全市需納入年度考核的內容分為34個方面，由相應責任考核部門制訂配套的考核實施方案，經由市督查考核委員會審核后以附件形式與《細則》一同下發(fā)。與鎮(zhèn)街考核內容相關的方案有21項，除涉及基層社會治理的評估內容外，對M社區(qū)的評估依據(jù)還包括《鎮(zhèn)街推動統(tǒng)一戰(zhàn)線工作考核細則》?！兑庖姟肥荕社區(qū)所在地的G街道黨工委、街道辦事處根據(jù)《細則》考核內容制訂的面向轄區(qū)29個村(社區(qū))的考核方案，是對《細則》內容的進一步分解。該方案將全市考核內容結合街道實際形成三大類17個項目評估指標，旨在對所轄村(社區(qū))的治理現(xiàn)狀進行評估。

(三)M社區(qū)治理評估的基本情況

根據(jù)對評估方案和評估執(zhí)行的考查，M社區(qū)治理評估主要有以下特點。

1.評估目標定位以內部控制為主

目標定位是治理評估的作用與功能在價值理念層面的體現(xiàn)，關注的是評估設計中高層次的理念和價值問題，(10)周志忍：《內部控制與外部責任:論政府績效評估的目標定位》，《北京電子科技學院學報》2015年第3期?；貞暮诵膯栴}是治理評估得以推行的基本邏輯?！兑庖姟分袑⒋舜卧u估的目標定位明確為：“落實職責任務，量化目標，強化獎懲，充分調動村(社區(qū))發(fā)展的積極性?！盡社區(qū)治理評估的推動力源于行政管理體系內部自上而下的驅動，與社區(qū)內民族的構成并無顯著相關關系。事實上，無論是單一民族社區(qū)還是民族互嵌型社區(qū)都顯示出源于政府體制內部評估的推動力，這是當前我國社區(qū)治理評估的共性特征之一。M社區(qū)治理評估以自上而下的科層制評估為動力，伴隨著資源自上而下的分配形成社區(qū)對政府資源投入的高度依賴，在此背景下，基層政府及其派出機構成為對政府公共資源投入效果評價的有力推動者，也成為最主要的評估主體。

2.評估指標以社區(qū)業(yè)務分類為基礎

對M社區(qū)的評估內容以分類指導為原則，實行的是重點工作考核與共性工作考核相結合的方式，具體內容和考核方式如表1所示。

如表1所示，M社區(qū)的治理評估按重點工作、共性工作和亮點工作三個維度展開。重點工作評估內容根據(jù)省、市每年的工作重點安排有一定的變動，2018年度的重點工作中涵蓋了環(huán)境保護、各類風險化解、精準扶貧等5項內容，合計分值為600分。共性工作是指社區(qū)治理評估中常規(guī)性工作，包括人口與計劃生育、黨建、黨風廉政建設、統(tǒng)一戰(zhàn)線建設、社會事業(yè)發(fā)展等8項內容，合計分值為400分。上述指標分值合計1000分，實行扣分制。亮點工作實行加分制，主要鼓勵社區(qū)在創(chuàng)新基層社會治理中的先進做法和經驗總結，為便于量化和認定，最終加分項以獎勵級別和認證單位級別為標準實行差別計分。

表1 M社區(qū)治理評估的內容及方式

在本考核年度內，M社區(qū)除做好上述工作外，還代表市里參加了上級政府組織的一項民族團結進步創(chuàng)建活動，為期半年：3月到5月是宣傳動員階段，5月到7月是全面實施階段，7月到9月是總結提高階段。創(chuàng)建活動中，M社區(qū)組織了大量的聯(lián)誼活動，舉辦了民族團結創(chuàng)建活動圖片展，建立了民族團結創(chuàng)建活動檔案等。還利用禮拜、誦經和“四德講堂”輔導培訓等形式，開展了民族團結進步教育，以激發(fā)民族宗教人士愛國熱情。在民族團結創(chuàng)建活動進行過程中，社區(qū)還配合市民宗局(民族宗教事務局)參加了爭創(chuàng)“和諧宗教活動場所”活動，以及配合市伊協(xié)(伊斯蘭教協(xié)會)開展了相關評比活動。類似民族與宗教事務工作，在此次治理評估中主要體現(xiàn)在3項指標中，分別是“統(tǒng)一戰(zhàn)線建設”“社會事業(yè)發(fā)展”以及“社區(qū)亮點工作”，其中前兩項為共性工作的減分指標，關注的是常規(guī)性工作有無疏漏而非特色性工作是否創(chuàng)新，所以并未給M社區(qū)帶來明顯的分數(shù)“收益”。后一項屬于亮點工作中的加分指標，視獲得獎勵等級的高低加2至10分，由于此項加分值還需按一定比例折算，且同一工作內容的獎勵不重復計分，因此對M社區(qū)的考核總分并未帶來明顯的影響。

3.評估主體按部門劃分

G街道黨工委、辦事處作為M社區(qū)的上級管理部門，是本次評估的組織者但并非制度設計者。《意見》顯示，在“重點工作”和“共性工作”兩大類評估指標涉及的13個二級指標中，需街道環(huán)保辦、群眾工作辦、安監(jiān)辦等22個部門“制定考核細則，進行考核”。此外，G街道還成立年終考核辦公室，負責匯總各相關部門對村(社區(qū))的考核扣分，并確定最終考核成績。

G街道內部機構設置與職責分工顯示，民族宗教工作由社會穩(wěn)定辦公室(應急管理辦公室)負責，但在本次社區(qū)評估中，該部門僅負責“信訪穩(wěn)定”“安全生產、食品藥品安全”兩個三級指標的考核細則制定。而上述所提及的M社區(qū)開展的“和諧宗教活動場所”等民族宗教類特色活動，并不是由G街道發(fā)起和倡議，而是由當?shù)孛褡诰种贫ú⑼菩?，街道和社區(qū)僅作為執(zhí)行單位。更為關鍵的是，作為行政管理組織體系中的平級單位，在缺少上下級隸屬關系且部門相關度較低的情況下，G街道很難在《意見》中規(guī)定由民宗局制定關于民族政策落實和民族團結促進情況的考核細則。但是M社區(qū)在實際社區(qū)管理工作中所涉及的少數(shù)民族補貼、少數(shù)民族子女教育、矛盾糾紛調解、宗教活動、少數(shù)民族文藝活動等各方面內容約占日常工作的60%，由于缺少相應考核細則，上述工作無法在績效中予以體現(xiàn)。

對M社區(qū)治理評估的調查發(fā)現(xiàn)，治理評估反映了管理部門在價值層面對M社區(qū)治理過程和治理結果的評估標準及準則，涵蓋了治理過程中資源要素的分配過程和結果，以及由此決定的社會互動模式和結構，在具體實踐層面上則表現(xiàn)為社區(qū)治理相關主體參與社區(qū)治理過程的價值關切。如果將M社區(qū)的治理評估置于特定的民族政策和社區(qū)環(huán)境內，其涉及的治理目標和評估導向、治理形式和評估內容等多項價值層面和實踐層面的相對關系仍需進一步調整。

三、民族互嵌型社區(qū)治理評估的實踐反思

民族互嵌型社區(qū)治理評估是我國社區(qū)治理評估系統(tǒng)的有機組成部分，在其體系內部既需要體現(xiàn)社區(qū)治理評估的共性特征，又要體現(xiàn)出民族互嵌型社區(qū)在特定功能定位基礎上決定的治理評估的特殊性元素；既是對社區(qū)治理運作過程和結果的評估，又是對民族互嵌型社區(qū)相關政策的落實與檢驗。通過對M社區(qū)治理評估的考察不難發(fā)現(xiàn)，民族互嵌型社區(qū)治理評估的設計及實踐并未完全與需處理的核心問題相適配，因此需要在實際運用中，尤其在采用治理評估來解決具體問題的運用過程中不斷進行反思。(11)布迪厄、華康德：《實踐與反思——反思社會學導引》，李猛、李康譯，北京：中央編譯出版社，1998年，第33頁。

(一)共性與個性：民族互嵌型社區(qū)治理評估的特征

M社區(qū)是非民族自治區(qū)域內民族互嵌型社區(qū)的代表，社區(qū)治理評估中采用的是具有共性的治理評估方案。但是作為民族互嵌型社區(qū)，M社區(qū)卻并未顯示出社區(qū)治理目標和社區(qū)治理評估內容的相關性，換言之，社區(qū)治理評估的具體內容中并未體現(xiàn)出民族互嵌型社區(qū)治理的關鍵要素。對M社區(qū)的調查顯示：社區(qū)治理實踐與評估內容不匹配，評估內容與治理目標也不匹配，即M社區(qū)治理實踐中的多數(shù)工作是為了促進民族團結、形成民族文化和心理的互嵌，但是由于采用共性評估為主的指標，在治理評估指標設計中并不能體現(xiàn)促進民族互嵌的相關工作。

民族互嵌型社區(qū)建設尚處于起步階段，當前對民族互嵌型社區(qū)的治理評估顯示出和其他類型社區(qū)相似的評估性質、評估方法和評估組織方式。那么同質化的社區(qū)治理評估是否適合民族互嵌型社區(qū)這類新興社區(qū)的發(fā)展規(guī)律和目標定位？如果民族互嵌型社區(qū)治理評估中只存在社區(qū)治理評估的共性問題，未顯示出由于其特定的社區(qū)民族結構、社區(qū)發(fā)展定位以及社區(qū)治理實踐而面臨的個性化問題和困境，說明在具有共性特征的治理評估體系中，民族成分構成因素所能作用的空間范圍小，社區(qū)治理評估可以消解社區(qū)內民族結構所帶來的張力，共性的治理評估可以科學全面反映民族互嵌型社區(qū)治理過程和結果，那么獨立的民族互嵌型社區(qū)治理評估便失去構建的意義。反之，如果對民族互嵌型社區(qū)的治理評估存在由于社區(qū)民族結構決定的社區(qū)治理實踐差異，則共性評估無法真實反映社區(qū)治理過程和結果的實際。

(二)控制與引導：民族互嵌型社區(qū)治理評估的功能選擇

民族互嵌型社區(qū)的治理評估體現(xiàn)了以行政管理體系內部管理為特征的功能設計，政府多個職能部門的業(yè)務需要通過社區(qū)居委會予以執(zhí)行，因而在對社區(qū)評估時也需各職能部門對社區(qū)相應領域內職責完成情況予以確認。這種評估主體的設計由我國行政管理體系中條塊結構與職責同構的體制特點所決定，政府的運行既要強調層級、控制和制度理性，同時又要面臨組織結構多元化所要求的柔性。治理評估的控制功能是通過對設定目標的完成情況進行監(jiān)督以完成控制資源、保證目標實現(xiàn)的任務。這就要求社區(qū)治理評估主題與治理目標相匹配，即以明確的治理目標形成治理評估的設計。然而在黨中央做出民族互嵌型社區(qū)建設并形成相應的政策文本和政策話語之后，學術界和實務界對于“什么是互嵌型社區(qū)”“如何建設民族互嵌型社區(qū)”仍存有較大的爭議，對民族互嵌型社區(qū)治理目標及實現(xiàn)路徑并未達成充分共識。因此民族互嵌型社區(qū)治理評估不應僅滿足于治理評估的控制功能，更需從導向功能上進行有益探索。作為對社區(qū)治理結果檢驗和影響未來社區(qū)發(fā)展的治理評估體系，需要將新型的民族關系置于社區(qū)環(huán)境和社區(qū)發(fā)展中，將社區(qū)內民族關系的重構和社區(qū)意識的建立融合在特定地域環(huán)境下的社會互動中，明確體現(xiàn)實踐中對民族互嵌型社區(qū)治理目標、治理流程和治理結果的要求，以期在民族互嵌型社區(qū)建設的可行性路徑上形成共識。

(三)建構與消解：民族互嵌型社區(qū)治理評估的內容選擇

互嵌式社會結構的形成是在現(xiàn)有多民族混居的社會結構基礎上進行建構的過程，該過程不僅是居住空間結構的建構，也包括對不同民族成員間精神和文化關系的形塑。但是探尋多元文化交流合作及發(fā)展的具體途徑和作用模式是現(xiàn)實層面的難題，在社區(qū)這一特定地域范圍內，互嵌式結構的形成面臨主動建構與被動消解兩種選擇，而這種選擇也投射在社區(qū)治理評估指標的設計中?；谏鐓^(qū)命運共同體的本質，多民族居民在社區(qū)范圍內進行頻繁社會互動并進而形成社會關系網(wǎng)絡，在共同的生活空間進行政治博弈和情感表達并以此推動社區(qū)主體意識的成長。社區(qū)參與的過程與社區(qū)認同感的培育、社區(qū)福利的增加是緊密關聯(lián)的，社區(qū)居民依附的命運共同體所實現(xiàn)的利益增長會成為社區(qū)認同感的催化劑，因此通過強化社區(qū)認同有利于形成民族間精神文化層次的認同。反之，如果側重于對多民族居住空間格局形成互嵌后的不利因素進行控制，缺少導向性行為的設計，則會使互嵌式社會結構的建構停留在表面，難以達到民族間文化和心理互嵌的層次。因此，民族互嵌型社區(qū)治理評估的指標設計應體現(xiàn)社區(qū)內族際互動的要素，以社會資源的合理流動擠壓民族不利因素的作用空間，鼓勵不同民族成員間通過參與社區(qū)事務以及自發(fā)組織有利于民族團結的交流活動，從而在社區(qū)治理中突出民族互嵌型社區(qū)的特征并實現(xiàn)治理目標。

綜上，民族互嵌型社區(qū)環(huán)境的建構過程與治理評估高度相關，評估的功能導向和內容導向決定了建構過程的多向性?！懊褡寤デ丁崩砟顟ㄟ^互嵌式社區(qū)環(huán)境的構建和社區(qū)治理過程予以個性化體現(xiàn)，是社區(qū)治理評估共性特征和個性化策略的復合體。治理評估的價值導向對當前民族互嵌型社區(qū)治理起到了逆向推動作用，即通過理想化的結果描述引導治理資源的投入及治理過程的轉向。當前民族互嵌型社區(qū)治理評估在功能和內容設定上需要契合社區(qū)社會結構轉型現(xiàn)狀，以明確的互嵌式社區(qū)社會結構的構建為目標，通過社區(qū)治理評估體系構建民族互嵌型社區(qū)治理的有效路徑。

四、改進思路：民族互嵌型社區(qū)治理評估體系的再設計

互嵌式社會結構的提出是對民族關系從社會機制運行的顯性層面調整轉向以隱性特征為主的有機團結的社會結構建構的策略。對民族互嵌型社區(qū)而言，其所承擔的民族團結、社區(qū)認同和社會融合等特定社會功能，需要通過社區(qū)治理評估完成功能目標實現(xiàn)程度的客觀描述。功能的差異使民族互嵌型社區(qū)治理評估的設計有別于一般類型社區(qū)，從社區(qū)治理評估體系的構成要素來看，在特定的社區(qū)治理評估理念的導向下，評估主體、評估客體、評估指標以及評估流程等要素承擔了治理評估系統(tǒng)中的不同功能。

(一)治理評估設計需體現(xiàn)民族政策的導向

社區(qū)治理目標的設立既是社區(qū)發(fā)展內生性規(guī)律發(fā)展的結果，又是特定國情下社區(qū)發(fā)展政策設計結果的體現(xiàn)。民族互嵌型社區(qū)是我國在應對民族關系、民族問題出現(xiàn)的新問題、新變化時所做出的應對策略，也是我國民族工作的重大戰(zhàn)略決策之一。在學術研究中，民族互嵌型社區(qū)被視為“民族互嵌”和“社區(qū)發(fā)展”的復合體，將新型的民族關系置于社區(qū)環(huán)境和社區(qū)發(fā)展中，并將社區(qū)內民族關系的重構和社區(qū)意識的建立融合在特定地域環(huán)境下的社會互動中。在實踐中，地方政府對民族互嵌型社區(qū)的實踐探索則主要以區(qū)域優(yōu)勢的發(fā)揮以及民族穩(wěn)定和團結的導向為主線，社區(qū)內民族互嵌呈現(xiàn)表層化。

民族互嵌型社區(qū)建設目的是從微觀視角構建新型民族關系，相應地，民族互嵌型社區(qū)治理評估也應體現(xiàn)該政策的目的和導向。如果仍按照社區(qū)秩序與安全、基礎信息管理、保障服務、健康服務、物業(yè)服務和社區(qū)參與等維度對民族互嵌型社區(qū)治理績效進行評估，那么民族互嵌型社區(qū)建設的政策意圖則明顯被忽略。缺少政策表達功能的治理評估體系作用后的評估結果，難以對民族互嵌型社區(qū)建設的管理部門和社區(qū)工作人員的工作形成明確的價值導向，也弱化了民族互嵌型社區(qū)建設的組織動力，因此民族互嵌型社區(qū)治理評估的設計必須體現(xiàn)出民族政策的導向。在符合社區(qū)公共利益最大化和促進族際間良性互動的基本價值導向的前提下，民族互嵌型社區(qū)治理評估應遵循理論與實踐結合、適用與實用結合，以及主觀與客觀結合的設計原則，按社區(qū)事務的不同性質，從行政性事務、自治性事務和公共服務性事務等維度進行指標的構建，將民族政策的落實和族際互動元素滲透至社區(qū)事務中。

(二)治理評估設計需體現(xiàn)特定的功能定位

治理評估是對治理過程和運行結果的評估，涉及對治理運行目標、模式、績效的綜合判斷，是檢驗治理績效、比較治理優(yōu)劣以及發(fā)現(xiàn)治理現(xiàn)實狀態(tài)與理想狀態(tài)間差距(12)俞可平：《中國治理評估框架》，《經濟社會體制比較》2008年第6期。的有效手段，也是實現(xiàn)有效治理的基本前提。在特定的制度因素和文化因素框架下，治理評估是對民族互嵌型社區(qū)的公共管理和政治管理功能發(fā)揮情況的直接回應，即在治理評估研究視域內，對治理目標、治理績效、治理模式的評價可視為社區(qū)功能實現(xiàn)程度的體現(xiàn)。從社會互動的角度看，民族互嵌型社區(qū)呈現(xiàn)出社會互動主體的民族性、社會文化的多元性以及社會互動的動態(tài)融合等特征。我國關于民族互嵌型社區(qū)建設的政策體現(xiàn)出對這類社區(qū)特性的考量，并在政策設計中賦予了不同于單一民族社區(qū)的民族團結功能、社區(qū)認同功能以及社會融合功能。

民族互嵌型社區(qū)內在發(fā)展的特性和政策賦予的功能決定了在對民族互嵌型社區(qū)治理評估體系的設計中，一方面要承認它與普通社區(qū)之間的共性，另一方面更要重視其獨特的功能屬性。民族互嵌型社區(qū)治理評估設計要實現(xiàn)治理目標和治理行為的契合，是以“治理目標—治理行為—治理評估”為邏輯關系的社區(qū)治理過程的連續(xù)體。民族互嵌型社區(qū)治理評估的目標是一個目標復合體，通過指標和權重的設計構建出社區(qū)治理績效和民族互嵌成熟度的評價指標體系。前者是包括責任、能力、效率和服務在內的綜合目標，而后者則從縱向和橫向維度勾勒出政府等相關建設主體在民族互嵌型社區(qū)結構建構中的工作效度。(13)楊鹍飛：《民族互嵌型社區(qū):涵義、分類與研究展望》，《廣西民族研究》2014年第5期。具體來說，民族互嵌型社區(qū)治理評估需要對社區(qū)治理的過程和結果進行評價，對特定評估時期內的組織績效和個人績效進行評價，對多民族社區(qū)互嵌程度進行正向和負向的評價。這些評價不僅是對民族互嵌型社區(qū)作為社會治理單元的治理績效評價，也是對其作為政策實踐的政治績效評價，通過科學全面的評價探尋微觀社區(qū)環(huán)境內族際溝通與認同、多元文化共存的實現(xiàn)方式，以及基層民族群眾利益表達法治化和民族互嵌型社區(qū)公共服務體系構建的現(xiàn)實路徑。

(三)治理評估的內容設計需體現(xiàn)多元主體的利益

民族互嵌型社區(qū)治理中的多元主體有兩層含義。一是指社區(qū)治理結構中的多元主體，這也是當前社區(qū)治理理論和實踐在治理結構中體現(xiàn)的基本特征。民族互嵌型社區(qū)治理主體應該包括來自政府、社會和市場的多方力量，各方在達成民族互嵌過程中的作用機制與動機也存在不同。社區(qū)治理結構是治理主體間的權力關系狀態(tài)和作用機制模式，是社區(qū)利益相關者形成的權利和義務關系的作用場域，而其運行是以橫向的社會網(wǎng)絡為結構特征，區(qū)別于以垂直科層制運作的政府部門。社區(qū)治理結構中利益主體相應地體現(xiàn)為社區(qū)治理評估體系中的評估主體。社區(qū)治理評估是多元治理主體利益表達的途徑和方式，對于行政化色彩較濃的社區(qū)治理評估而言，在社區(qū)治理成果的評價中被認可自身的作用和成績有著更強的政治意義。二是民族互嵌型社區(qū)治理參與中的多元文化主體。在多民族社區(qū)空間內，民族成員間開展的社會交往活動會促進各民族文化變遷的程度，社區(qū)參與主體的多民族性也成為影響社區(qū)治理績效的關鍵因素。那么社區(qū)參與主體所表現(xiàn)出的多元民族文化有怎樣的特征？這一問題的解答同時也是民族互嵌型社區(qū)治理評估體系構建的邏輯。多元文化的社區(qū)內社會互動機制不同于單一文化成員間的社會互動，語言、心理及價值觀等方面的主觀因素均會影響社區(qū)網(wǎng)絡關系的形成。此外，民族互嵌型社區(qū)中的民族成員并非是等額配比，如果存在弱勢民族群體，如何通過社區(qū)參與的制度設計保障他們的參與績效并保障評估主體的多元性。這涉及治理評估中關鍵指標和評估主體的設計，也是民族互嵌型社區(qū)在微觀層面表現(xiàn)出的社區(qū)治理運行機制的特質。

增進民族互嵌型社區(qū)治理行動主體間互動的有效措施之一是通過構建明確的治理評估體系作為主體間非正式規(guī)范的行動指南。治理評估體系不僅是對結果的評價，也是對治理績效產生過程的評價，具有鮮明的動態(tài)性評價的特征。因此民族互嵌型社區(qū)治理評估應由來自政府、社會、市場、社區(qū)內不同民族成員以及獨立第三方評估主體所構成的多元評估主體參與評估。其中第三方評估主體主要包括兩類：一是能掌握民族互嵌型社區(qū)發(fā)展規(guī)律的專家學者，主要來自智庫、高校及其他研究機構；二是有民族、宗教等相關事務管理經驗的專家學者，并且與被考核社區(qū)無利益關系的民族實務工作者。第三方獨立評估主體拓寬了社區(qū)治理評估主體的來源及評估視角，使社區(qū)治理目標不再遵循一味追求上級滿意的原則，消除了目標責任制考核實踐和社區(qū)治理實踐中績效目標相互矛盾、無法整合的現(xiàn)實困境。

因此，在現(xiàn)有社區(qū)治理評估的基礎上對民族互嵌型社區(qū)的治理評估做科學、系統(tǒng)的設計，有助于明確治理評估價值和行為導向，引導民族互嵌型社區(qū)治理的多元主體，鼓勵民族交往交流交融，提升社區(qū)治理績效，實現(xiàn)民族互嵌型社區(qū)善治理念和實踐的有機統(tǒng)一。

五、結語

我國目前沒有出臺由民政部頒布的有關社區(qū)治理評估的文件或標準，各地對社區(qū)的評估都是由縣(區(qū))級政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)組織設計并實施。民族互嵌型社區(qū)作為一種新型社區(qū)，相對獨立的社區(qū)治理評估體系還沒有形成。通過對M社區(qū)治理評估的調查可以發(fā)現(xiàn)，治理評估需要通過明確的價值導向引導社區(qū)內各民族成員個體間的社會互動有效轉變?yōu)樽咫H間的良性互動，而這種價值導向的客觀結果是實現(xiàn)以空間居住關系為載體的民族間精神和文化的包容與交流。如果治理評估中不能突出民族互嵌型社區(qū)的結構特征和政策意圖，不符合民族互嵌型社區(qū)發(fā)展的一般規(guī)律和特殊規(guī)律，那么則無法對民族互嵌型社區(qū)建設的實踐形成明確的結果導向規(guī)范，從而無法完成政策目標。由此，需要在現(xiàn)有社區(qū)治理評估的基礎上對民族互嵌型社區(qū)的治理評估做科學、系統(tǒng)的設計，使其體現(xiàn)民族政策的導向、特定功能的要求及多元主體的利益，通過治理評估的導向作用發(fā)揮民族互嵌型社區(qū)治理在基層社會治理和民族團結中的功能。