區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策能否提高公共服務(wù)供給效率？

王郁　趙一航

摘要 隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進(jìn)入新的階段，區(qū)域協(xié)同發(fā)展成為國(guó)家、區(qū)域以及城市治理的重點(diǎn)政策議題。本文以京津冀地區(qū)為研究對(duì)象，基于協(xié)同理論梳理總結(jié)近年來(lái)京津冀協(xié)同發(fā)展政策的類型和特征，運(yùn)用PSM-DID的分析方法，分析區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策對(duì)公共服務(wù)供給效率的影響和城市間差異，剖析政策效果的作用機(jī)制，探索在內(nèi)部差異較為突出的城市化地區(qū)推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的有效路徑，以期為今后區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策的制定和實(shí)施提供參考和依據(jù)。研究發(fā)現(xiàn)，①京津冀協(xié)同發(fā)展政策實(shí)施對(duì)公共服務(wù)供給效率提升的整體效果尚不明顯，但不同類型城市的政策效果存在顯著差異;政策對(duì)于非區(qū)域中心城市和非中部核心功能城市的公共服務(wù)供給效率提升作用顯著，但是對(duì)于區(qū)域中心城市和中部核心功能城市并未起到改善作用，甚至出現(xiàn)供給效率下降的現(xiàn)象。②其原因在于政策作用機(jī)制主要通過(guò)人口規(guī)模和財(cái)政支出兩個(gè)因素，對(duì)公共服務(wù)供給效率的改善產(chǎn)生截然相反的作用。③實(shí)證結(jié)果反映出現(xiàn)階段區(qū)域協(xié)同發(fā)展對(duì)資源協(xié)同政策的依賴性較高、管理協(xié)同與服務(wù)協(xié)同不足，政策導(dǎo)向顯著、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)不足的特征，與政策文本分析結(jié)論相一致。以上研究發(fā)現(xiàn)揭示了在推進(jìn)區(qū)域資源均衡配置的同時(shí)，亟須加強(qiáng)政府管理、市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量的綜合治理能力提升，才是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展目標(biāo)的關(guān)鍵路徑。

關(guān)鍵詞 京津冀協(xié)同發(fā)展;政策效果;公共服務(wù)供給效率;PSM-DID

中圖分類號(hào) F299.27

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1002-2104（2020）08-0100-10DOI：10.12062/cpre.20200121

近年來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入新的階段，區(qū)域協(xié)同發(fā)展成為國(guó)家、區(qū)域以及城市治理的重點(diǎn)政策議題。繼2014年中央提出京津冀協(xié)同發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略之后，長(zhǎng)三角和粵港澳大灣區(qū)也相繼成為我國(guó)國(guó)家級(jí)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施區(qū)域。隨著產(chǎn)業(yè)鏈的區(qū)域擴(kuò)散和企業(yè)區(qū)域性運(yùn)作等產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的不斷深化，區(qū)域間發(fā)展關(guān)聯(lián)和相互依存的程度日益加深，因此，通過(guò)區(qū)域間的合作促進(jìn)生產(chǎn)要素和人才的自由流動(dòng)，優(yōu)化資源配置，降低市場(chǎng)運(yùn)行成本，對(duì)于提升區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力的影響作用日益凸顯。三個(gè)區(qū)域發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略的推出，反映出區(qū)域發(fā)展的重點(diǎn)也將從前期的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)互補(bǔ)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的協(xié)作，轉(zhuǎn)向包括公共服務(wù)、環(huán)境治理等在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理的全面協(xié)作。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略自2014年推出以來(lái)，隨著交通基礎(chǔ)設(shè)施、雄安新城建設(shè)、產(chǎn)業(yè)功能轉(zhuǎn)移等一系列政策的實(shí)施，各種政策效果已經(jīng)初步顯現(xiàn)，各項(xiàng)政策對(duì)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的影響和作用機(jī)制有待評(píng)估和分析。尤其是京津冀地區(qū)的政治中心區(qū)位有別于長(zhǎng)三角和粵港澳大灣區(qū)，且區(qū)域內(nèi)的發(fā)展不均衡特征較為突出。本文以京津冀地區(qū)為研究對(duì)象，梳理總結(jié)近年來(lái)區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策的類型和特征，分析不同城市政策實(shí)施效果的差異及其成因，探討城市間差異化因素對(duì)政策效果的作用機(jī)制，探索在內(nèi)部差異較為突出的地區(qū)推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的有效路徑，以期為今后區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策的制定和實(shí)施提供參考和依據(jù)。

1 文獻(xiàn)綜述

區(qū)域協(xié)同發(fā)展的相關(guān)研究主要集中在區(qū)域協(xié)同發(fā)展水平評(píng)估、區(qū)域政策體系和實(shí)施路徑、政策效果評(píng)價(jià)等領(lǐng)域的研究。首先，在區(qū)域協(xié)同發(fā)展水平評(píng)價(jià)方面，以對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展均等化程度評(píng)估以及影響因素研究為主。已有研究發(fā)現(xiàn)，京津冀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平極為不均衡[1]，尤其是公共服務(wù)水平的巨大落差不僅阻礙了區(qū)域內(nèi)要素資源自由流動(dòng)，也加大了區(qū)域協(xié)同發(fā)展難度，而財(cái)政收支規(guī)模差距是造成京津冀三地公共服務(wù)差異的重要原因[2]，這一地區(qū)間差距到2017年為止仍在繼續(xù)擴(kuò)大[3]。

其次，在區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策和實(shí)施路徑的研究方面，大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為區(qū)域性產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域性市場(chǎng)建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展與基本公共服務(wù)等領(lǐng)域的區(qū)域間協(xié)同是當(dāng)前區(qū)域發(fā)展政策體系的重要內(nèi)容，而公共服務(wù)是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要保障[4]。尤其是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等因素的高速增長(zhǎng)，正在取代產(chǎn)業(yè)分工、市場(chǎng)融合等因素，成為推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的主要?jiǎng)恿5]。而京津冀地區(qū)在國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施的背景下，在人口流動(dòng)、環(huán)境治理、治安管理、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、食品安全等領(lǐng)域開始出現(xiàn)了跨行政邊界的社會(huì)協(xié)同管理的新局面[6]。但是，也有學(xué)者認(rèn)為，在區(qū)域內(nèi)發(fā)展水平差異較大的情況下，各地對(duì)公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求具有差異性，公共服務(wù)的政策目標(biāo)定位各有側(cè)重，一味地推進(jìn)公共服務(wù)均等化，并不具有實(shí)際可行性[7]。

顯然，當(dāng)前區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策的主要意圖不僅在于打破區(qū)域間的行政壁壘，優(yōu)化促進(jìn)資源的優(yōu)化配置，降低交易成本，構(gòu)建統(tǒng)一的區(qū)域市場(chǎng)體系，更在于提高區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，提升區(qū)域整體的核心競(jìng)爭(zhēng)力。但是對(duì)于其政策效果也面臨著諸多挑戰(zhàn)與爭(zhēng)論。首先，權(quán)利責(zé)任的不明確與成本收益的不均衡使得地方政府在貫徹落實(shí)區(qū)域政策的積極性方面存在明顯差異，政策執(zhí)行的有效性往往會(huì)大打折扣[8]。其次，區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策種類繁多、區(qū)域政策泛化，造成原本應(yīng)該具有針對(duì)性的區(qū)域政策變得“普惠化”，區(qū)域合作與協(xié)同發(fā)展動(dòng)力不足[9]。第三，長(zhǎng)期形成的差異化發(fā)展格局下，相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的“特權(quán)慣性”容易對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)形成資源的虹吸效應(yīng)，從而消減區(qū)域發(fā)展政策的正向擴(kuò)散效應(yīng)，最終落入“馬太效應(yīng)”的惡性循環(huán)中[10]。在區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策評(píng)價(jià)研究方面，較多已有研究以產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中的各類資源配置效率作為衡量政策效果的重要標(biāo)準(zhǔn)。已有研究發(fā)現(xiàn)不同省級(jí)單位影響公共文化服務(wù)供給效率的因素不同;政府規(guī)模越大效率越低，財(cái)政分權(quán)程度越高效率越高，公共文化服務(wù)財(cái)政支出比重越大效率越低，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)供給效率的影響非常微弱[11]。關(guān)于區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策對(duì)資源供給效率的影響研究中，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶一體化發(fā)展政策有利于提升區(qū)域高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的研發(fā)效率，但這一影響具有區(qū)位異質(zhì)性的特征[12]。此外，還有研究通過(guò)對(duì)長(zhǎng)三角26個(gè)城市的研究發(fā)現(xiàn)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化能顯著提高地區(qū)資源（勞動(dòng)力和資本）的配置效率，而與區(qū)域中心城市與上海的距離越遠(yuǎn)則改善效果越低[13-14]。但是，關(guān)于區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策對(duì)公共服務(wù)供給效率的影響效果的研究尚不多見。

大量已有研究表明，京津冀等我國(guó)三大城市群地區(qū)內(nèi)部的不均衡發(fā)展，尤其是公共服務(wù)非均等化是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的主要問(wèn)題和障礙，這一問(wèn)題的形成與政策制度的歷史性因素有著密切關(guān)系，也反映了不同地區(qū)治理能力的差距。在現(xiàn)階段的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，“產(chǎn)業(yè)追著人才走、人才追著公共服務(wù)走”的要素關(guān)聯(lián)性特征日益突出，因此，公共服務(wù)一體化已經(jīng)成為區(qū)域協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)條件和核心問(wèn)題。在我國(guó)區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實(shí)背景下，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)區(qū)域一體化的目標(biāo)，其重點(diǎn)在于區(qū)域公共服務(wù)的相對(duì)均等化以及公共服務(wù)資源的共建共享、互聯(lián)互通，核心路徑不僅在于建立公共服務(wù)資源均衡配置長(zhǎng)效機(jī)制，更在于有效提高各城市的治理能力，提高公共服務(wù)等的資源配置效率。2014年以來(lái)京津冀協(xié)同發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略的推進(jìn)是否有效提高了該地區(qū)的公共服務(wù)供給效率、政策效果在不同城市間是否存在差異等等問(wèn)題仍有待驗(yàn)證，尤其是針對(duì)內(nèi)部差距顯著的區(qū)域應(yīng)如何建立有效的區(qū)域協(xié)同發(fā)展路徑，仍有待探究。

2 京津冀協(xié)同發(fā)展政策分析

根據(jù)運(yùn)籌學(xué)的協(xié)同理論[15]和戰(zhàn)略學(xué)的戰(zhàn)略協(xié)同理論[16]，政府間的協(xié)同主要以資源協(xié)同、服務(wù)協(xié)同和管理協(xié)同為主要形式。資源協(xié)同是指包括人、財(cái)、物等有形資源的政府間協(xié)同，服務(wù)協(xié)同是指以公共服務(wù)水平共同提升為目的和內(nèi)容的政府間協(xié)同，管理協(xié)同是指各類公共事務(wù)管理中主體、職能、流程等的政府間協(xié)同。政府間的資源協(xié)同、服務(wù)協(xié)同和管理協(xié)同等協(xié)同行為，往往是以政府間合作制定相關(guān)政策、并推動(dòng)其實(shí)施為基礎(chǔ)和前提而得以開展的。

2014年中央提出京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略以來(lái)，中央以及京津冀地區(qū)各級(jí)政府已經(jīng)制定和實(shí)施了一系列多樣化的區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策。以戰(zhàn)略協(xié)同理論和運(yùn)籌協(xié)同理論作為理論基礎(chǔ)，可以將近年來(lái)京津冀地區(qū)的各種區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策，按照資源協(xié)同、服務(wù)協(xié)同和管理協(xié)同的三種類型進(jìn)行梳理總結(jié)（見表1）。首先，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、雄安新區(qū)建設(shè)、人口和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等資源協(xié)同政策的啟動(dòng)和實(shí)施相對(duì)較早，2016年后對(duì)口扶貧政策陸續(xù)得到加強(qiáng);資源協(xié)同型政策主要以政府高強(qiáng)度的開發(fā)投資和政策推進(jìn)為主，公共財(cái)政投入力度和政策實(shí)施力度較大。其次，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域的協(xié)同政策在配合“非首都功能遷移”的目標(biāo)下，較早時(shí)期就開始在與北京鄰近的城市得以實(shí)施。部分北京市屬高校、醫(yī)院等公共服務(wù)設(shè)施陸續(xù)以開辦分校、分院的形式向鄰近地區(qū)逐步遷移，但進(jìn)程較為緩慢，公共服務(wù)功能疏解的政策實(shí)施存在一定的難度。近年來(lái)，公共服務(wù)均等化的京津冀政府間合作進(jìn)一步得到加強(qiáng)。第三，到目前為止的管理協(xié)同型政策主要局限于環(huán)境治理領(lǐng)域，政策內(nèi)容相對(duì)較為單一薄弱。京津冀三地環(huán)保部門的合作治理起步較早，近年來(lái)合作內(nèi)容也在環(huán)境治理的不同領(lǐng)域得到不斷拓展。醫(yī)保異地結(jié)算政策在2019年剛剛推出，正在得以快速推進(jìn)實(shí)施。

根據(jù)以上相關(guān)政策的梳理和分析，近年來(lái)的京津冀協(xié)同發(fā)展政策整體上以資源協(xié)同型政策為主，政策力度和推進(jìn)速度較為顯著;服務(wù)協(xié)同型政策的推進(jìn)已經(jīng)開始，但政策力度相對(duì)較弱;管理協(xié)同型政策內(nèi)容較為單一和局限。

3 研究方法與技術(shù)路線

3.1 分析方法與樣本選擇

雙重差分法（Difference-in-difference， DID）利用自然試驗(yàn)作為識(shí)別策略，解決政策評(píng)估過(guò)程中出現(xiàn)的內(nèi)生性問(wèn)題。由于政策試點(diǎn)城市選擇具有一定的指向性，在現(xiàn)有的實(shí)踐中很難出現(xiàn)滿足完全隨機(jī)性的政策實(shí)驗(yàn)，因此DID分析的前提條件也可以弱化為實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組的被解釋變量在政策干預(yù)前具有相同的變化趨勢(shì)。該假設(shè)在平行趨勢(shì)檢驗(yàn)部分得到驗(yàn)證。本文借鑒已有相關(guān)研究成果

[17]，為控制對(duì)所有城市普遍產(chǎn)生影響的一些因素，如宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)或者全國(guó)存在公共服務(wù)供給效率普遍上升的趨勢(shì)，采用控制不可觀測(cè)的個(gè)體固定效應(yīng)與時(shí)間固定效應(yīng)模型進(jìn)行DID分析，雙重差分模型見公式（1）。解釋變量為政策虛擬變量、時(shí)間虛擬變量以及兩者的交互項(xiàng)。

Effectivenessit=α+βpolicyi×year2014t+ρΣXIT+

μi+it+εit????????? （1）

將中央首次提出京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的2014年確定為起始年份，選取京津冀地區(qū)13個(gè)地級(jí)以上城市作為實(shí)驗(yàn)組，對(duì)2014年政策實(shí)施前后2011—2016年共6年的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。控制組的選擇標(biāo)準(zhǔn)是除了政策實(shí)施變量外，其余變量的變化趨勢(shì)需保持一致。因此為了滿足地理區(qū)位條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的相似性要求，本文選擇了鄰近的河南省、山東省以及山西省一共45個(gè)地級(jí)城市作為對(duì)照組。為了削弱因?yàn)闃颖具x擇導(dǎo)致的內(nèi)生性問(wèn)題和比較分析偏差，本文采用匹配的方法（PSM法）進(jìn)行穩(wěn)健性分析，確保對(duì)政策效果的準(zhǔn)確識(shí)別。借鑒Rosenbaum等[18]的研究成果，采用核匹配的方式，對(duì)眾多協(xié)變量進(jìn)行降維，將眾多指標(biāo)合并成一個(gè)指標(biāo)進(jìn)行樣本匹配。

3.2 變量的選擇和計(jì)算

為衡量京津冀協(xié)同發(fā)展政策的實(shí)施效果，選取公共服務(wù)投入產(chǎn)出的供給效率作為被解釋變量，以此表征和綜合測(cè)度區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策影響下各城市的公共服務(wù)資源配置效率與城市治理能力的提升程度。在借鑒其他相關(guān)研究成果[19-20]的基礎(chǔ)上，遵循科學(xué)性、可獲得性與可操作性的原則，從教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施這三個(gè)對(duì)人才流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)要素流動(dòng)最具影響力的三個(gè)領(lǐng)域，分別選取投入和產(chǎn)出兩個(gè)維度的代表性指標(biāo)構(gòu)建公共服務(wù)供給效率測(cè)算的指標(biāo)體系。投入指標(biāo)選取人均城市建設(shè)財(cái)政支出和公共服務(wù)從業(yè)人員數(shù)這兩項(xiàng)指標(biāo)，反映對(duì)這三個(gè)領(lǐng)域的財(cái)力和人力的整體性投入水平。產(chǎn)出指標(biāo)則采用每千人教師數(shù)、每千人醫(yī)師執(zhí)業(yè)人數(shù)以及人均城市道路面積、居民人均用水量、人均用電量和建成區(qū)綠化率等6項(xiàng)產(chǎn)出指標(biāo)。數(shù)據(jù)來(lái)源為《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。

4.3政策效果的城市間差異分析

由于歷史和政策等各種因素的影響，京津冀地區(qū)各城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等基礎(chǔ)條件和在區(qū)域政策中的定位都存在顯著差異，這是分析區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策效果和機(jī)制中不可忽略的因素。按照城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平進(jìn)行分類，北京、天津是京津冀地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治中心，石家莊和唐山為河北省政治中心和經(jīng)濟(jì)中心，其余城市則屬于非區(qū)域中心城市。其次，根據(jù)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（2015）的內(nèi)容，北京、天津、保定和廊坊四個(gè)城市規(guī)劃為中部核心功能城市，其中保定和廊坊臨緊鄰京津兩市，規(guī)劃功能定位于承接京津兩個(gè)大城市的人口和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移;因此，這四個(gè)城市作為區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策實(shí)施的重點(diǎn)城市，與京津冀地區(qū)其他城市相比，其政策條件存在明顯優(yōu)勢(shì)。因此，為分析區(qū)域內(nèi)部差異性特征對(duì)區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策實(shí)施效果的影響，本文根據(jù)以上兩種分類方式，將京津冀地區(qū)的城市分為五組，即區(qū)域中心城市與非區(qū)域中心城市、中部核心功能城市（包括功能承接性城市和功能轉(zhuǎn)移性城市）與非中部核心功能城市，進(jìn)行政策效果的比較和分析驗(yàn)證。

首先五組分類的實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組樣本均滿足平行趨勢(shì)假設(shè)。主回歸結(jié)果顯示（見表5），五組城市的回歸結(jié)果具有顯著差異。區(qū)域中心城市和功能承接城市的回歸系數(shù)均為負(fù)值但不顯著，而非中部核心功能城市和非區(qū)域中心城市則均為正值（0.256、0.227）且分別在1%和10%置信度下顯著，功能轉(zhuǎn)移城市則為負(fù)值（-0.268）且在10%置信度下顯著。以上結(jié)果說(shuō)明，京津冀協(xié)同發(fā)展政策的推進(jìn)對(duì)不同類型的城市產(chǎn)生了顯著不同的效果。首先，區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策的實(shí)施對(duì)非區(qū)域中心城市和非核心功能區(qū)城市的公共服務(wù)供給效率提升產(chǎn)生了顯著的積極作用。其次，功能轉(zhuǎn)移性城市、即北京天津兩市的公共服務(wù)供給效率則由于區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策的實(shí)施而受到了顯著的負(fù)面影響。此外，值得關(guān)注的是，區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策實(shí)施對(duì)功能承接性城市（保定、廊坊）和區(qū)域中心城市的公共服務(wù)供給效率具有一定程度的負(fù)面影響，但尚不顯著。

4.4 動(dòng)態(tài)效果檢驗(yàn)

由于從2010年首都功能核心區(qū)的政策定位得以明確開始，人口和產(chǎn)業(yè)等非首都功能疏解政策已開始陸續(xù)實(shí)施，在2014年之前地方政府對(duì)于京津冀協(xié)同發(fā)展政策的實(shí)施可能存在預(yù)期效益;也就是說(shuō)在政策干預(yù)時(shí)點(diǎn)之前，公共服務(wù)供給效率可能因?yàn)閷?duì)于政策的預(yù)期效應(yīng)提前顯著提升，另外京津冀協(xié)同發(fā)展政策也有可能存在滯后效應(yīng)。因此，本文借鑒相關(guān)研究中所使用的事件研究法（Event Study）[25-26]，在一個(gè)回歸方程中對(duì)政策可能存在的預(yù)期和滯后效應(yīng)進(jìn)行估計(jì)，同時(shí)參照公式（1），對(duì)雙重差分模型加入個(gè)體和時(shí)間固定效應(yīng)進(jìn)行回歸。具體公式見公式（2）：

Effectivenessit=α+Σ2016j=2011βjpolicyi×year2014t+

ρΣXit+μi+τt+εit（2）

假定虛擬變量Policy×year2014j為從2011—2016年每一年時(shí)間虛擬變量和政策虛擬變量的交互項(xiàng)，其余變量同公式（2）。期望效應(yīng)與滯后效應(yīng)見圖2。

圖2顯示每一年的置信區(qū)間都包括零，說(shuō)明其估計(jì)效應(yīng)在95%的置信水平上不能顯著為0。結(jié)果說(shuō)明：首先，在政策干預(yù)前表征政策效果policy×year的交互項(xiàng)系數(shù)（虛擬變量）都不顯著，即政策干預(yù)前實(shí)驗(yàn)組和控制組被解釋變量的變化趨勢(shì)均不存在顯著差異，證實(shí)了DID分析前的平行趨勢(shì)假定;同時(shí)結(jié)合研究背景顯示，京津冀協(xié)同發(fā)展政策尚未對(duì)區(qū)域整體公共服務(wù)供給效率具有提升作用;不僅在2014年當(dāng)年政策效果尚未顯現(xiàn)，也不存在其預(yù)期效應(yīng)和滯后效應(yīng)。

4.5 區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策作用機(jī)制的識(shí)別

既然京津冀協(xié)同發(fā)展政策對(duì)不同類型城市公共服務(wù)供給效率的提升產(chǎn)生了不同的影響，那么區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策是通過(guò)什么路徑發(fā)揮作用的，就成為值得進(jìn)一步探討的問(wèn)題。為了識(shí)別提升公共服務(wù)供給效率的關(guān)鍵因素，探討區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策的作用機(jī)制，本文分別將原來(lái)DID模型中的五個(gè)控制變量依次作為被解釋變量，根據(jù)公式（2）進(jìn)行DID回歸，從而識(shí)別區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策對(duì)于這些控制變量的影響方式和程度，進(jìn)而結(jié)合前文的基準(zhǔn)回歸結(jié)果，探究其內(nèi)在機(jī)制。

表6中的交互項(xiàng)反映了京津冀協(xié)同發(fā)展政策對(duì)城市公共服務(wù)供給效率提升的凈效應(yīng)。結(jié)果顯示，區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策對(duì)于城市人均收入、常住人口數(shù)以及政府財(cái)政支出都具有顯著的提升作用，對(duì)于三產(chǎn)比重的提升具有顯著的負(fù)向作用;政策對(duì)于社會(huì)組織密度和公務(wù)員人數(shù)比例具有負(fù)向的影響作用，但不顯著。以上結(jié)果說(shuō)明，區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策實(shí)施對(duì)于城市人口規(guī)模、收入水平、制造業(yè)和政府財(cái)政支出的增長(zhǎng)都帶來(lái)了顯著的積極影響，這些影響主要都受到來(lái)自基建投資、新城建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、扶貧等資源協(xié)同型政策的直接作用，而管理協(xié)同型和服務(wù)協(xié)同型政策的影響則相對(duì)較弱。

作為前文的分析結(jié)果，社會(huì)組織密度與政府財(cái)政支出對(duì)城市公共服務(wù)供給效率具有顯著的提升作用，常住人口規(guī)模和公務(wù)員人數(shù)比例對(duì)于公共服務(wù)供給效率具有顯著的負(fù)面影響，而人均收入和三產(chǎn)比重的影響為正向，但不顯著。綜合前文和表6的結(jié)果，可以將京津冀協(xié)同發(fā)展政策的作用機(jī)制做出如圖3的整理，即區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策主要通過(guò)常住人口規(guī)模和政府財(cái)政支出這兩個(gè)因素，對(duì)城市公共服務(wù)供給效率的改善產(chǎn)生了顯著的作用。一方面，區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策的實(shí)施對(duì)京津兩市常住人口規(guī)模的減少和區(qū)域內(nèi)其他城市常住人口規(guī)模的增長(zhǎng)產(chǎn)生了顯著影響，導(dǎo)致了京津之外城市公共服務(wù)供給成本的明顯增加，但由于城市治理能力尚未隨著城市快速發(fā)展的步伐而得到有效提升，因此造成了這些城市公共服務(wù)供給效率的下降。另一方面，區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策的實(shí)施促進(jìn)了京津之外城市財(cái)政支出水平的增長(zhǎng)，并顯著改善了公共服務(wù)供給效率。具體而言，北京、天津兩市作為功能轉(zhuǎn)移性城市，由于產(chǎn)業(yè)和人口等的大量遷出和對(duì)周邊城市的資源輸血在短期內(nèi)造成的負(fù)面效果較為顯著。作為功能承接性城市的保定、廊坊兩市，大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)遷入、新城建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施投資等政策實(shí)施帶來(lái)的正面和負(fù)面效果兼而有之、相互消減，整體性效果反而不明顯。其他非中部核心功能城市，雖然資源轉(zhuǎn)移的力度相對(duì)于功能承接性城市和區(qū)域中心城市較低，但財(cái)政支出提高的正面效果較為明顯，而人口規(guī)模增長(zhǎng)帶來(lái)的負(fù)面效果較弱，因此整體的提升效果較為顯著。

由此可見，區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策的實(shí)施主要通過(guò)常住人口規(guī)模和公共財(cái)政支出兩個(gè)因素，對(duì)公共資源均衡配置具有顯著的影響，對(duì)公共服務(wù)供給效率的改善產(chǎn)生了正反兩種截然不同的效果。值得關(guān)注的是，雖然區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策對(duì)社會(huì)組織密度和公務(wù)員人數(shù)比例的影響作用尚不顯著，但都表現(xiàn)出負(fù)向的影響，反映了不合理的區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策有可能對(duì)社會(huì)力量的發(fā)展和政府效能提升產(chǎn)生一定的消極影響，進(jìn)而導(dǎo)致公共服務(wù)供給的市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)機(jī)制難以形成，公共服務(wù)供給效率難以得到有效改善。

5 結(jié) 論

前文的研究發(fā)現(xiàn)主要有三點(diǎn)。一是京津冀協(xié)同發(fā)展政策的實(shí)施對(duì)區(qū)域公共服務(wù)供給效率的提升具有正向作用，但是整體效果尚不明顯。二是不同類型城市的政策效果存在顯著差異，即區(qū)域政策對(duì)功能轉(zhuǎn)移性城市公共服務(wù)供給效率的改善具有顯著的負(fù)面影響，對(duì)非區(qū)域中心城市和非中部核心功能城市則具有顯著的積極影響，而對(duì)功能承接性城市和區(qū)域中心城市有一定的負(fù)面影響但不顯著。三是京津冀協(xié)同發(fā)展政策主要通過(guò)常住人口規(guī)模和政府財(cái)政支出這兩個(gè)因素，對(duì)不同類型城市公共服務(wù)供給效率的改善產(chǎn)生截然相反的作用效果，從而造成各類城市政策效果存在明顯差異、區(qū)域整體性政策效果不明顯的根源。

以上研究發(fā)現(xiàn)反映出，在現(xiàn)階段區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策的實(shí)施中“非首都功能疏散”導(dǎo)向下資源協(xié)同型政策的實(shí)施力度相對(duì)較強(qiáng)，而服務(wù)協(xié)同型政策與管理協(xié)同型政策的內(nèi)容和實(shí)施力度仍然不足。與此同時(shí)，區(qū)域政策作用機(jī)制以及不同城市政策效果差異的現(xiàn)狀不僅反映了京津冀區(qū)域政策導(dǎo)向顯著、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)不足的顯著特點(diǎn)，也暴露了內(nèi)部差距較大區(qū)域協(xié)同發(fā)展的主要障礙不僅在于推動(dòng)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源配置的均等化，還在于包括政府管理、市場(chǎng)和社會(huì)力量在內(nèi)的多元協(xié)同治理能力的提高。

基于以上的研究發(fā)現(xiàn)，可以得到如下的政策啟示。首先，京津冀協(xié)同發(fā)展的政策實(shí)施在切實(shí)推進(jìn)對(duì)落后地區(qū)的輸血性資源協(xié)同政策的同時(shí)，還需要加強(qiáng)管理協(xié)同和服務(wù)協(xié)同型政策的制定和落實(shí)，建立更為均衡的政策作用機(jī)制?；诨ダ糙A的原則，通過(guò)雙向掛職、人才培訓(xùn)、優(yōu)質(zhì)資源共建共享等多種形式，加強(qiáng)京津兩市與河北省各城市在公共服務(wù)供給方面的協(xié)同合作，發(fā)揮資源協(xié)同、管理協(xié)同和服務(wù)協(xié)同的政策合力，切實(shí)幫助區(qū)域內(nèi)的后發(fā)城市有效提高政府管理和公共服務(wù)的綜合效能，從而有效提高區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策的整體效果，切實(shí)推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

其次，區(qū)域協(xié)同發(fā)展的推進(jìn)中應(yīng)更為注重市場(chǎng)和社會(huì)力量的培育，關(guān)注區(qū)域多元協(xié)同治理能力的提高。由于地處首都所在地的特殊區(qū)位，政府對(duì)于培育市場(chǎng)和社會(huì)的參與力量較為謹(jǐn)慎，導(dǎo)致京津冀地區(qū)市場(chǎng)與社會(huì)力量的發(fā)展相對(duì)于長(zhǎng)三角和珠三角明顯薄弱[27]，難以與政府的行政權(quán)力形成三方協(xié)同互動(dòng)，共同承擔(dān)推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的職能。但是，行政力量的過(guò)于強(qiáng)大會(huì)使得市場(chǎng)的調(diào)節(jié)資源配置優(yōu)化作用難以發(fā)揮，平等互利的區(qū)域合作文化難以形成，區(qū)域間協(xié)同機(jī)制難以有效建立。因此，應(yīng)更為積極的培育市場(chǎng)和社會(huì)力量，使得社會(huì)組織成為跨域協(xié)作的重要載體，市場(chǎng)成為調(diào)節(jié)資源配置的有效機(jī)制，綜合發(fā)揮政府調(diào)控、市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量的多元協(xié)同治理作用，實(shí)現(xiàn)京津冀地區(qū)多元共享基礎(chǔ)上的協(xié)同發(fā)展。

（編輯：王愛萍）

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Did integrated development policies upgrade the effectiveness of public

service provision？ a case-study on the Beijing-Tianjin-Hebei Region

WANG Yu1，2 ZHAO Yi-hang1

（1. School of International and Public Affairs， Shanghai Jiao Tong University， Shanghai 200030， China;

2. China Institute for Urban Governance， Shanghai Jiao Tong University， Shanghai 200030， China）

Abstract Integrated regional development has become an important policy issue when urban growth in China has got into a new stage in recent years. Based on a case study of the Beijing-Tianjin-Hebei （BTH） region， this paper firstly intends to analyze the current trend of integrated regional development policies， and illustrates the policy mechanism based on an evaluation of policy impacts on the effectiveness of urban public service provision with a difference-in-differences （DID） model analysis of the panel data of 58 cities between 2011 and 2016. Finally， it tries to give some advice for integrated regional policy making. The empirical results show that： ①The impact of current regional policies on different cities is significantly different when the policy impact at the regional level is still not significant. Integrated regional policies could increase public service provision effectiveness in non-central cities significantly while its impact is negative on central cities in the BTH region. ②The policy mechanism of integrated regional development mainly depends on the mediation effects of urban population and government revenue on the effectiveness of urban public service provision. However， the growth of government revenue has a positive impact on the improvement of public service provision when urban population growth caused by regional policy implementation makes its negative impacts. ③An analysis of policy mechanism illustrates that current regional development is mainly driven by huge public investment and resource redistribution while the disadvantage of market-oriented initiatives and the lack of collaboration on public service provision between urban governments are still unresolved. This result is consistent with the policy content analysis of the integrated regional development in the BTH region. It points out that regional policy process should pay more attention to coordinated public service provision， the improvement of urban governance and the collaboration between public and private sectors.

Key word integrated development of the Beijing-Tianjin-Hebei Region; policy impact; effectiveness of public service provision; PSM-DID Method

收稿日期：2019-09-15 修回日期：2020-01-30

作者簡(jiǎn)介：王郁，博士，教授，博導(dǎo)，主要研究方向?yàn)槌鞘兄卫怼^(qū)域與城市發(fā)展。E-mail：wangyu@sjtu.edu.cn。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“基于支撐-約束協(xié)同效應(yīng)的特大城市公共服務(wù)承載力評(píng)價(jià)與提升路徑研究”（批準(zhǔn)號(hào)：14BGL161）; 上海交通大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)資助（批準(zhǔn)號(hào)：16JCCS21）。