分類探索撤縣設(shè)區(qū)不同路徑

行政區(qū)劃作為行政體制的空間投影，是構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家治理體系的基本載體和重要手段。作為縣級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整的一種類型，撤縣設(shè)區(qū)是指將縣（縣級(jí)市）改設(shè)為相應(yīng)城市的市轄區(qū)。撤縣設(shè)區(qū)主要發(fā)生于城鄉(xiāng)接合部，主要目的是擴(kuò)展城市的發(fā)展空間，減少協(xié)調(diào)成本，統(tǒng)籌市域發(fā)展，推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

近期，隨著抗擊新冠肺炎疫情的階段性勝利，我國(guó)的行政區(qū)劃調(diào)整工作也開始步入快車道。2020年6月至7月，國(guó)務(wù)院先后批準(zhǔn)了山東煙臺(tái)、四川成都、河北邢臺(tái)和安徽蕪湖四個(gè)城市的撤縣設(shè)區(qū)方案，短時(shí)間內(nèi)新設(shè)立了6個(gè)市轄區(qū)，引起各界的廣泛關(guān)注。

撤縣設(shè)區(qū)曾經(jīng)歷兩次高潮

實(shí)際上，包括近年來(lái)的撤縣設(shè)區(qū)熱潮在內(nèi)，改革開放以來(lái)我國(guó)先后經(jīng)歷了兩次撤縣設(shè)區(qū)高潮：從改革開放以來(lái)一直到2003年，隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)，尤其是市管縣體制的普遍推行，大量新設(shè)立的地級(jí)市通過(guò)撤縣設(shè)區(qū)的方式增設(shè)了市轄區(qū)，引發(fā)了第一次設(shè)置高潮。在這一階段，市轄區(qū)數(shù)量增加了437個(gè)。但在2004年至2012年，相關(guān)審批被收緊，市轄區(qū)數(shù)量?jī)H增加了15個(gè)。

近年來(lái)，隨著新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，部分大中城市由于中心城區(qū)人口、資源的過(guò)度聚集，規(guī)模不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象開始凸顯，產(chǎn)業(yè)和人口紛紛向周邊區(qū)域擴(kuò)展。而通過(guò)撤縣設(shè)區(qū)等形式擴(kuò)展城市的發(fā)展空間，被認(rèn)為有助于區(qū)域協(xié)同發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌規(guī)劃，促進(jìn)城市功能疏散和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。于是，從2013年開始，撤縣設(shè)區(qū)的第二次高潮出現(xiàn)，并迅速成為縣級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整的主導(dǎo)類型。

趙聚軍南開大學(xué)政府發(fā)展聯(lián)合研究中心研究員，民政部行政區(qū)劃調(diào)整論證專家

截至2020年7月，我國(guó)城市市轄區(qū)的數(shù)量已經(jīng)由1978年的488個(gè)增加到了970個(gè)，增長(zhǎng)近一倍，其中絕大多數(shù)是通過(guò)撤縣設(shè)區(qū)而來(lái)的。目前，北京、上海、天津、廣州、深圳、武漢、青島、南京、蘇州、鎮(zhèn)江、無(wú)錫、常州等大中城市的原轄縣（縣級(jí)市），已經(jīng)全部通過(guò)撤縣設(shè)區(qū)的方式改設(shè)為市轄區(qū)。與之相伴的，則是1978年以來(lái)“縣”數(shù)量的持續(xù)下降，以及縣級(jí)市數(shù)量的先揚(yáng)后抑。

值得注意的是，2013年以來(lái)的撤縣設(shè)區(qū)高潮存在一定的區(qū)域差異：東部發(fā)生頻次最高，西部次之，中部和東北最低。具體來(lái)看，2013年至2019年，東部共出現(xiàn)了50起撤縣設(shè)區(qū)案例，西部為32起，而中部和東北則分別只有20起和5起。東部地區(qū)出現(xiàn)較多的撤縣設(shè)區(qū)案例，主要源于自身較高的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和活力，尤其是較高的城鎮(zhèn)化水平。而西部地區(qū)較高的發(fā)生頻次，則在較大程度上源于重慶、成都等少數(shù)大城市較高的撤縣設(shè)區(qū)強(qiáng)度。不僅在西部地區(qū)，在全國(guó)范圍內(nèi)，從撤縣設(shè)區(qū)的強(qiáng)度來(lái)看，直轄市、副省級(jí)市和其他省會(huì)城市都要明顯高于一般的地級(jí)市。

有序推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)彰顯我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)

通常來(lái)看，城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，必然導(dǎo)致城市，尤其是大中城市在空間和人口規(guī)模上的繼續(xù)擴(kuò)張。中國(guó)改革開放以來(lái)城市發(fā)展的實(shí)踐也證明：不宜將城市規(guī)模作為制定城市發(fā)展戰(zhàn)略的主要依據(jù)，長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)大城市規(guī)模擴(kuò)展的嚴(yán)格控制，已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新時(shí)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。尤其是近年來(lái)天津、武漢、西安、成都等特大城市紛紛加入“搶人”大潮，同時(shí)對(duì)比部分中小城市面臨的人口和經(jīng)濟(jì)收縮，一定程度上可以被視為我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)：城鎮(zhèn)化進(jìn)程已經(jīng)開始步入大都市區(qū)化的階段，區(qū)域中心城市和城市群無(wú)疑已成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿υ?。在這種情況下，大中城市通過(guò)撤縣設(shè)區(qū)等途徑擴(kuò)展發(fā)展空間，也就成為一種必然的調(diào)整。

從另一個(gè)層面來(lái)看，適時(shí)的行政區(qū)劃調(diào)整也是提升城市，尤其是大都市區(qū)治理效能的必要保障。大都市區(qū)的產(chǎn)生和成長(zhǎng)是現(xiàn)代社會(huì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一個(gè)重要特征，也是全球性的普遍態(tài)勢(shì)。就西方國(guó)家的普遍情況而言，長(zhǎng)期以來(lái)大都市區(qū)在行政區(qū)劃設(shè)置方面存在的主要癥結(jié)之一，就是地方政區(qū)數(shù)量繁多、種類龐雜所導(dǎo)致的地方政府“巴爾干化”（又稱“零碎化”“分散化”），并由此引發(fā)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展困境、公共服務(wù)和施政效益低下等問(wèn)題。相比西方國(guó)家，由于行政區(qū)劃手段得到了有效和適時(shí)的運(yùn)用，我國(guó)的中心城市和城市群能夠始終堅(jiān)持單中心廣域市制。在有序的行政區(qū)劃調(diào)整下，各類城市，尤其是大中城市的轄域普遍比較廣闊，發(fā)展空間比較充足，從而避免了政區(qū)結(jié)構(gòu)體系的零碎化趨勢(shì)，消除了大都市區(qū)有效治理的一個(gè)潛在體制性弊病。

當(dāng)然，也應(yīng)該看到，雖然說(shuō)必要的行政區(qū)劃調(diào)整有助于解決城市發(fā)展空間不足、統(tǒng)一的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃難以實(shí)施等問(wèn)題，但過(guò)猶不及，城市空間和人口的過(guò)度聚集也有可能誘發(fā)“大城市病”。總體來(lái)看，我國(guó)自上而下的行政區(qū)劃體制具有一定的制度優(yōu)勢(shì)。在政府職能轉(zhuǎn)變不到位的情況下，考慮到行政區(qū)劃的相對(duì)穩(wěn)定性，為了更好地提升中心城市和城市群的承載力，優(yōu)化資源配置，更好地發(fā)揮其輻射作用，適時(shí)推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)，也是改革的題中之義。

圖1? 2013年以來(lái)的縣級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整情況

圖2? 1978年以來(lái)的縣級(jí)政區(qū)變化情況

圖3? 2013年以來(lái)撤縣設(shè)區(qū)的區(qū)域分布差異

應(yīng)以優(yōu)化城市空間規(guī)模為基本目標(biāo)

整體而言，改革開放以來(lái)，我國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整的制度紅利得到了充分釋放，提升了要素的流動(dòng)效率，為城鎮(zhèn)化，特別是大中城市的快速發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部條件。同時(shí)也應(yīng)看到，雖然撤縣設(shè)區(qū)能夠在短期內(nèi)迅速擴(kuò)大城區(qū)的人口規(guī)模與面積，但也存在一些普遍的問(wèn)題。

第一，城鄉(xiāng)邊界模糊加劇了土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的問(wèn)題，造成了比較突出的“假性城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。特別是那些新設(shè)置于中小城市且遠(yuǎn)離中心城區(qū)的市轄區(qū)，由于地理位置偏僻、人口集聚不足，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平更是與中心城區(qū)存在巨大鴻溝，與市轄區(qū)的建制性質(zhì)名不副實(shí)。

第二，根深蒂固的“官本位”意識(shí)依然對(duì)撤縣設(shè)區(qū)有較大的制約，以致城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府管理的現(xiàn)實(shí)需要等基礎(chǔ)性因素，在一些情況下依然要讓位于行政級(jí)別因素。

第三，撤縣設(shè)區(qū)在部分地區(qū)加劇了市縣矛盾。對(duì)上級(jí)市而言，撤縣設(shè)區(qū)大大增加了城市發(fā)展空間，不僅可以短期內(nèi)迅速提升主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，也為域內(nèi)公務(wù)員的交流晉升提供了更順暢的渠道和更寬廣的平臺(tái)，因此多持積極態(tài)度。但對(duì)縣（縣級(jí)市）而言，則是誘導(dǎo)性因素與約束性因素并存。在此情境下，現(xiàn)實(shí)中因撤縣設(shè)區(qū)引發(fā)的市、縣博弈案例雖不多見(jiàn)，但也會(huì)不定期地出現(xiàn)。

鑒于上述問(wèn)題，黨的十八大以來(lái)，行政區(qū)劃工作開始顯示出統(tǒng)籌兼顧發(fā)展與治理的雙重導(dǎo)向：優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置不再僅僅服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，亦已成為完善城市空間治理體系的主要政策工具。黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》提出“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力”，以黨的重要文件的形式，明確了行政區(qū)劃在提高城市綜合承載力、優(yōu)化城市資源配置能力方面的基礎(chǔ)性地位。

期待有效發(fā)揮撤縣設(shè)區(qū)等行政區(qū)劃手段在提升城市空間治理中的作用，必然會(huì)涉及城鎮(zhèn)地區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整的一個(gè)核心問(wèn)題，即城市發(fā)展的最優(yōu)空間規(guī)模?？臻g規(guī)模對(duì)中心城市發(fā)展的影響并不是簡(jiǎn)單的正相關(guān)，而是呈現(xiàn)出N型的變化曲線：當(dāng)城市的空間規(guī)模較小時(shí)，適度的空間擴(kuò)張可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)要素的聚集，從而發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益;然而，城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大又容易誘發(fā)交通通勤成本過(guò)高、生產(chǎn)生活成本上升等一系列“城市病”，導(dǎo)致集聚經(jīng)濟(jì)在城市的空間規(guī)模達(dá)到一定程度后出現(xiàn)邊際遞減;隨著城市空間和人口規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)張并在所處區(qū)域處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)和中心地位時(shí)，就會(huì)形成區(qū)域性的城市結(jié)構(gòu)，進(jìn)而由中心城市的單邊發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域性整體提升，最終擺脫由集聚經(jīng)濟(jì)邊際遞減帶來(lái)的“效率瓶頸”。也就是說(shuō)，撤縣設(shè)區(qū)對(duì)城市承載能力和資源配置能力的影響，一定程度上取決于城市規(guī)模是否已經(jīng)達(dá)到最優(yōu)。

從實(shí)踐層面來(lái)看，隨著近年來(lái)撤縣設(shè)區(qū)的大規(guī)模展開，許多城市不同程度地出現(xiàn)了“大城市病”。這在一定程度上與部分城市正處于集聚經(jīng)濟(jì)邊際遞減帶來(lái)的“效率瓶頸期”有關(guān)。因此，進(jìn)一步適度地撤縣設(shè)區(qū)有可能助推其突破發(fā)展瓶頸，更好地發(fā)揮對(duì)周邊區(qū)域的輻射帶動(dòng)作用。這表明，在近年來(lái)的撤縣設(shè)區(qū)實(shí)踐中，直轄市、副省級(jí)市和其他省會(huì)城市調(diào)整的規(guī)模和強(qiáng)度均明顯高于一般的地級(jí)市，是存在其合理性的。鑒于此，有必要根據(jù)城市的類型和等級(jí)對(duì)撤縣設(shè)區(qū)的政策目標(biāo)和具體路徑進(jìn)行分類探討：由于撤縣設(shè)區(qū)的主要政策目標(biāo)是通過(guò)擴(kuò)展城市空間的方式促進(jìn)城市和區(qū)域發(fā)展，因此應(yīng)著重考慮城市發(fā)展的最優(yōu)規(guī)模、城市在區(qū)域發(fā)展中的定位等因素。

具體來(lái)看，一方面，應(yīng)繼續(xù)推動(dòng)中心城市撤縣設(shè)區(qū)。從城市規(guī)模對(duì)城市發(fā)展影響的N型曲線來(lái)看，區(qū)域中心城市繼續(xù)通過(guò)撤縣設(shè)區(qū)的途徑擴(kuò)展城市的發(fā)展空間，在一定程度上有助于強(qiáng)化中心市區(qū)與撤并縣市之間的聯(lián)系，促進(jìn)城市功能的擴(kuò)展和基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌規(guī)劃，提升城市的承載力和資源配置能力，最終推動(dòng)市域的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)然，通過(guò)撤縣設(shè)區(qū)等形式擴(kuò)展城市發(fā)展空間，只是必要條件，而非充分條件，還有賴于合理的城市規(guī)劃、科學(xué)的區(qū)域合作與協(xié)調(diào)機(jī)制等其他政策的配合。

另一方面，適度限制中小城市撤縣設(shè)區(qū)。不同于中心城市在區(qū)域發(fā)展中的龍頭地位，作為中小城市的一般地級(jí)市由于其城鎮(zhèn)化水平、區(qū)域輻射水平、發(fā)展前景等均無(wú)法與中心城市相提并論。因此在今后的調(diào)整中，應(yīng)以城市發(fā)展的合理空間規(guī)模為核心指標(biāo)，綜合考察經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)聯(lián)度等因素，嚴(yán)格審核中小城市的撤縣設(shè)區(qū)行為。