八大場景，讓信用實用而不濫用

陳月飛

6月29日，南京市人大常委會召開新聞發(fā)布會，介紹7月1日起施行的《南京市社會信用條例》。在無上位法的情況下慎重探索打磨兩年多，這部法規(guī)既設置八大應用場景讓信用務實管用，又保持謙抑防信用濫用、防失信懲戒出格失當，立法探索在全國創(chuàng)下多個“首次”。

政務誠信司法公信納入社會信用

作為國家首批社會信用建設示范城市，南京信用政策制度體系基本形成，聯(lián)合獎懲的信用監(jiān)管機制在行政審批、市場監(jiān)管、物業(yè)管理、交通管理等領域廣泛探索應用。雖有實踐積累，但南京市人大常委會預算工委主任、財經(jīng)委副主任委員馬巧生表示，除了信用主體信用記錄不夠完善，信用信息共享壁壘需打破外，最突出的問題是社會信用體系建設缺乏法律依據(jù)的弊端逐漸顯現(xiàn)，“信用體系建設迫切需要更高層級、更加完善的社會信用立法。”

除了經(jīng)濟領域守信，這部條例在國內既有立法中，首次將公權機關依法履職納入社會信用概念。南京市人大法制委主任委員姚正陸介紹，條例將社會信用界定為依法履行職責、遵守法定義務、履行約定義務三種狀態(tài)。其中，依法履行職責指向公權力領域的政務誠信和司法公信;遵守法定義務強調全社會共同守法，將其擴展為社會信用;履行約定義務特指民商事活動中合同相對方之間的履約踐諾行為，突出經(jīng)濟領域。

這一界定，為“管用”打下了基礎。記者注意到，這部條例從政府監(jiān)管服務、市場活動兩方面入手，構建八大場景應用：聯(lián)合獎懲措施應用、特定履職事項應用、容缺受理應用、政務服務減證明應用、分類監(jiān)管應用、市場信用信息一般應用、行業(yè)協(xié)會商會內部管理應用、電商平臺應用等。

“除要求政府提供精準化監(jiān)管服務，提升行政效能之外，尤為突出市場信用信息應用?！币φ懻f。這意味著規(guī)范了公共信用和市場信用的信息互通和協(xié)同應用。對于社會信用主體來說，在涉及公共資源使用、公共項目運作、公共利益保障領域自愿作出社會信用承諾，作為公共信用信息予以記錄，接受社會監(jiān)督。

防范信用檔案變?yōu)楣竦赖聶n案

信用信息面廣量大，要具備可操作性則須有清晰制度指引。條例構建公共信用信息歸集目錄清單、社會信用聯(lián)合獎懲清單、社會信用懲戒豁免行為清單。“三項清單制度構建起規(guī)則體系，對政府權力形成有力監(jiān)督和制約，有助于防止信用泛化?！币φ懕硎?。

信用泛化并非杞人憂天。有的地區(qū)信用建設僅靠文件驅動，有的地方甚至將招商、上訪等行為納入信用評價，懲戒過頭、信用濫用等苗頭已現(xiàn)。為此，南京這部條例定下關聯(lián)原則、比例原則、透明原則和責任自負原則四個原則。關聯(lián)原則將失信懲戒措施的設定與行政機關的行政管理事項相關聯(lián);比例原則將對失信行為的懲戒與社會信用主體違法違約行為的情節(jié)和社會危害程度相適應;透明原則以程序為手段將信用懲戒措施的運用嚴格管控;責任自負原則將失信責任限定于失信主體本人承擔，避免“信用連坐”?！皣乐斀缍ㄊ艖徒湫袨檫吔?，讓信用治理不出格、不失當?！币φ懕硎?。

信用懲戒是手段，引導守信是目的。南京這部條例建立輕微偶發(fā)失信行為信用懲戒豁免制度，規(guī)定初次發(fā)生且情節(jié)輕微，沒有造成社會危害后果和較大風險的失信行為免予實施懲戒?！斑@一規(guī)定為全國首次，不僅體現(xiàn)信用立法的謙抑性原則，也是優(yōu)化營商環(huán)境的標志與體現(xiàn)。”姚正陸說，條例明確南京市社會信用行政主管部門負責組織編制信用聯(lián)合懲戒豁免行為清單，將不予實施聯(lián)合懲戒的主體列入重點關注名單，通過失信警示、提醒指導約談等方式，促進其依法合規(guī)開展活動。

南京這部條例反復斟酌，框定“信用分”適用范圍，在國內首次以地方立法的形式明確：自然人信用分不得用于失信懲戒，不得以低信用分為由限制自然人享有基本公共服務和法律規(guī)定的權利，避免信用管理泛道德化，防止信用檔案變成公民道德檔案。

把無形信用轉化為有形便利

信用懲戒要取得預想效果，必須精準作用于應受懲戒的對象。比如，以往難以追責到位的組織失信，這部條例創(chuàng)新提出穿透認定方式。

所謂穿透認定，即針對嚴重失信主體是法人、非法人組織的，將失信行為記入對該行為負有責任的法定代表人、實際控制人、主要負責人和其他直接責任人信用檔案，并實施相應的聯(lián)合懲戒措施。“這有助于將原本難以追責到位的組織失信落實為個人擔責，規(guī)范市場秩序，具有重要現(xiàn)實意義?！币φ懻f。

該懲戒的精準懲戒，守信者也應予以激勵。條例力圖把無形的信用轉化為有形的便利，一方面規(guī)定只要無失信信息記錄就默認守信，享受條例列舉的一般普惠性服務管理便利措施;另一方面對具有良好信息記錄的“好市民”，提供交通出行、文旅消費、金融信貸、公共停車場收費、醫(yī)療就診等諸多優(yōu)惠便利，還鼓勵企業(yè)事業(yè)單位等在南京市民卡中加載相關便利和優(yōu)惠?！皬恼氏柔尫殴操Y源向社會共建延伸，從政府示范和社會參與兩個方面提供更好的激勵措施?！币φ懻f。

設想中的場景應用如何變?yōu)樽屓罕姼惺艿玫降默F(xiàn)實？南京市發(fā)改委副主任藍軍表示，南京將完善信用管理政策、強化數(shù)據(jù)融合使用，支持銀行等金融機構與相關官方平臺合作，依法使用公共信息信用信息開發(fā)新型信易貸、信易投、信易保等信用服務產(chǎn)品，更好服務中小微企業(yè);對普通群眾則會加快豐富“信用+醫(yī)療”“信易批”“信易行”“信易閱”等場景應用內容，鼓勵創(chuàng)新更多“信用+”場景，便利百姓生活。