關于存量基礎設施項目采取PPP 模式的探析

王麗麗

濮陽市政府投資項目建設管理辦公室（457000）

0 前言

PPP 模式是政府和社會資本合作的簡稱，是指政府和社會資本為提供公共服務產品和服務，在基礎設施和公共服務領域建立的一種長期合伙關系。2014 年12 月，國家發(fā)改委印發(fā)了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，并隨文下發(fā)了《政府和社會資本合作項目通用合同指南》。隨后，財政部下發(fā)了一系列相關政策及發(fā)布了三批PPP 示范項目名單。PPP 項目如雨后春筍般出現(xiàn)，涉及交通、軌交等基礎設施及教育、醫(yī)療等公用設施。

近年來，各地政府因長期投資建設，在基礎設施領域形成了大量優(yōu)質存量資產。但受人力物力缺乏、觀念轉變等影響，很多資產處于低效利用甚至閑置狀態(tài)。 2017 年7 月，國家發(fā)改委下發(fā)國家《關于加快運用PPP 模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》，要求積極推廣PPP 模式，加大存量資產盤活力度。

1 “四校一館”存量資產PPP 項目實踐

在國家發(fā)改委、財政廳關于PPP 項目的系列政策指導下，濮陽市政府創(chuàng)新思想，轉變思路，將“四校一館”項目采取PPP 模式，是通過PPP 項目模式盤活存量資產的典型成功案例。

1.1 項目概況

濮陽市“四校一館”PPP 公共服務項目包括市第一高級中學、市雜技藝術學校、濮陽技師學院、市醫(yī)專和市圖書館新館5 個子項目，均是市政府重點工程項目，建設完成并已投入使用。 為化解政府債務，將這5 個存量資產以子項目的形式包裝成“四校一館”PPP 公共服務項目，并于2018 年2 月成功入選PPP 項目庫。將“四校一館”PPP 項目轉交給社會資本方，對于該項目后期運營和維護，引入專業(yè)運營機構。

1.2 項目運營模式

該項目屬于已竣工存量資產，社會資本方只涉及后期運營維護，結合項目實際情況，采取TOT（轉讓、運營、移交）模式運作。 按照這一思路，將5 個子項目整體打包，由市政府授權的實施機構，負責本項目準備、采購、監(jiān)管及移交工作。 通過單一來源方式選擇優(yōu)質社會資本，將項目移交給社會資本方成立的專業(yè)項目公司運營和維護， 政府購買服務，項目合作期為30 年，期滿后，社會資本方將全部設施無償移交給地方政府[1]。

1.3 回報機制

本項目采用“政府付費”的付費機制，即政府向社會資本方支付項目可用性服務費（投資及合理回報）及為維持項目可用性所需的運營維護服務費（符合績效要求的公共服務）。

1.4 考核機制

為加強對本項目運營階段的監(jiān)督管理，促進社會資本主導的項目公司為社會高效優(yōu)質提供服務，便于政府對項目運營維護作出客觀評價，本項目很好地踐行了績效運營考核機制。 本項目采用“基于可用性的績效合同”方式開展PPP 運作，首先成立了PPP 項目績效考核小組，制訂并出臺了《濮陽市“四校一館”公共服務PPP 項目績效考核實施方案》《濮陽市“四校一館”公共服務PPP 項目績效考核實施細則》。 然后根據項目實際情況采用常規(guī)考核和臨時考核相結合，每半年常規(guī)考核一次，其中穿插自行組織的臨時考核。 運營績效考核最終以考核小組的考核報告為依據， 結合實施方案和實施細則，為政府付費提供參考。 一方面激發(fā)了社會資本的創(chuàng)造力，另一方面也增強了市場經濟活力。

1.5 確立合理退出機制

為使本項目在合作期滿后保證高質量移交政府，在PPP 項目合同中確立了科學合理的退出機制。期滿12 個月以前組成移交委員會， 具體負責和辦理移交工作，按照合同約定的移交范圍、移交內容和移交標準，組織移交驗收及資產交割等工作，同時根據實施細則進行移交期績效考核，必要時需進行最后恢復性大修和性能測試等，并在合同及實施細則中明確了違約責任。

1.6 資產再融資

本項目移交社會資本方后， 項目公司積極探索，大膽創(chuàng)新，靈活運用PPP 項目盤活資產，在運營期滿前， 將本項目以固定資產進行抵押進行再融資，減輕了項目公司的融資負擔，還融通了資金。

“四校一館”PPP 項目發(fā)揮了社會資本市場化運作的靈活性，有效化解了政府債務，開辟了新的資金來源，并統(tǒng)籌用于基礎設施建設。

2 存量項目實施PPP 模式的不足分析

2.1 績效考核機制有待完善

前幾年，由于我國存量項目引入PPP 模式還未大量推廣，理論上缺乏全面、系統(tǒng)的研究，實踐上也缺乏參照標準，各級政府都在摸著石頭過河。 本項目的運營維護績效考核，主要是結合項目實際使用及管理情況，由實施機構組織項目單位、使用方、建設管理方等專家組成考核組進行現(xiàn)場踏勘，根據考核實施細則逐項核實打分，進而計算考核體系。 國家尚未出臺統(tǒng)一的運營維護指標和考核體系，在具體考核中難免出現(xiàn)一些不足：①考核形式單一，主要靠打分；②指標粗糙缺乏量化或針對性；③重回報、輕考核，有些考核難免會流于形式。

2020 年3 月16 日，財政部辦公廳印發(fā)了《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》，明晰了PPP 項目績效的指標管理、監(jiān)控、評價、組織保障等內容。 各級主管部門應按績效管理相關制度要求，建立健全核心績效指標體系，明確績效標準，建立可操作性、針對性較強的績效考核體系，以更規(guī)范、高效地進行PPP 項目績效考核評價工作[2]。

2.2 債務風險防控仍需強化

在項目回報機制上，本項目采用“可用性服務費+運營維護費”模式，考慮可用性服務費資金折現(xiàn)率及項目公司合理利潤率進行測算，在30 年合作期內，政府付費逐年遞增。盡管通過PPP 模式，政府通過少量財政資金撬動大規(guī)模固定資產投資，顯現(xiàn)出短期內的積極效應，但長期來看并沒有改變政府投資的總凈現(xiàn)值，未能有效緩解政府的長期債務壓力。因此，對政府而言，亟需強化債務風險防控機制，將化解債務與PPP 模式統(tǒng)籌考慮，研究回報機制中可用性服務費和運營維護費的分配。 同時，謹防隱性債務，雖然以融資平臺為主體的舉債屬于企業(yè)債務，但當前的社會資本方多為國有企業(yè)，承擔著政府融資功能，政府必然承擔著連帶責任。

2.3 政府和社會資本方要和諧

在PPP 項目模式中，政府和社會資本方的合作關系對PPP 項目的運作成功與否起著至關重要的作用，兩者相互影響、相輔相成。從PPP 項目合同簽訂到運營維護績效考核， 直至最后社會資本退出，政府和社會資本方都一直處于博弈之中，二者會在失敗中相互損失，也會在成功中相互受益。 因此，在社會資本履約過程中，政府與社會資本方建立超額利潤調整機制，對于運營中產生的超額利潤，在政府和社會資本間進行再分配，充分調動政府和社會資本的積極性。 在績效考核中引入專業(yè)的第三方機構，利用其專業(yè)性和獨立性，不僅可代表政府監(jiān)督社會資本，還可代表社會公眾監(jiān)督政府和社會資本之間的合作關系和效率，同時還能借助行業(yè)同類項目數(shù)據對績效考核標準進行動態(tài)調整和優(yōu)化，保證動態(tài)考核的順利實現(xiàn)[3]。

2.4 純公益項目PPP 模式運作問題

目前基礎設施中可市場化融資的如高速公路、污水處理等利用社會資金和外資的規(guī)模在不斷加大，但屬于純公共產品的公益性基礎設施如城市道路、綠化等較難引入社會資金，缺乏可供市場化融資的機制。未來純公益項目采用PPP 模式的方向及PPP 模式運作是研究的重點。

3 結語

在地方政府債務壓力大、融資能力有限的情況下，針對地方存量資產引入PPP 模式突破了短期預算約束，減少了年度財政支出波動，拓寬了政府融資空間，有效化解了存量政府債務，實現(xiàn)了社會福利和企業(yè)投資回報的雙贏。盡管在PPP 項目運作過程中存在一些現(xiàn)實問題，但一定會在實踐中不斷克服問題，完善運作機制，進而得到廣泛推廣和應用。