地方立法視域中營商環(huán)境及構(gòu)成要素比較研究

薛智勝，劉 芳

（天津工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，天津 300387）

近年來，我國營商環(huán)境不斷改善，按照世界銀行發(fā)布《全球營商環(huán)境報(bào)告》，我國2018年排名比2017年上升32名，位列第46名，2019年排名再上升15位，位列全球第31名，究其原因與我國法治環(huán)境改善有極大的關(guān)系，圍繞優(yōu)化營商環(huán)境，從中央到地方展開相關(guān)立法，特別是在上位法沒有出臺情況下，一些地方先行制定本地優(yōu)化營商環(huán)境條例，目前，各地方共定制了11部地方性法規(guī)、上百部規(guī)范性文件，形成地方優(yōu)化營商環(huán)境立法競爭態(tài)勢。其中這11部地方性法規(guī)具體包括：《河北省優(yōu)化營商環(huán)境條例》（2017年12月1日），《遼陽市優(yōu)化營商環(huán)境條例》（2018年2月1日），《陜西省優(yōu)化營商環(huán)境條例》（2018年3月31日），《阜新市優(yōu)化營商環(huán)境條例》（2018年12月13日），《黑龍江省優(yōu)化營商環(huán)境條例》（2019年1月18日），《吉林省優(yōu)化營商環(huán)境條例》（2019年5月30日），《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于大力推進(jìn)法治化營商環(huán)境建設(shè)的決定》（2019年7月25日），《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》（2019年7月30日），《天津市優(yōu)化營商環(huán)境條例》（2019年7月31日），《北京市優(yōu)化營商環(huán)境條例》（2020年3月27日），《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》（2020年4月10日）等等（《遼陽市優(yōu)化營商環(huán)境條例》其依據(jù)《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》制定，并且其結(jié)構(gòu)以總括式呈現(xiàn)，故本文暫不將其納入分析）。對比國務(wù)院新出臺的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，比較各地營商環(huán)境地方法規(guī)，分析地方立法視野中營商環(huán)境含義及其構(gòu)成要素，對于客觀評價各地營商環(huán)境指標(biāo)及其水平，探尋地方優(yōu)化營商環(huán)境法治化的規(guī)律，促進(jìn)天津市優(yōu)化營商環(huán)境的進(jìn)一步優(yōu)化，具有重要的意義。

一、營商環(huán)境的界定

（一）營商環(huán)境概念的學(xué)理界定

對于營商環(huán)境到底是什么，學(xué)術(shù)界并沒有一個準(zhǔn)確的定論。當(dāng)前，主要有兩種觀點(diǎn)：一種是以外在全要素為中心概括營商環(huán)境的概念。例如，韓業(yè)斌認(rèn)為營商環(huán)境是指企業(yè)從開辦到退出整個經(jīng)營過程中所觸及的外在制度和環(huán)境的總和[1]。毛馨苑等人認(rèn)為營商環(huán)境是指伴隨企業(yè)創(chuàng)辦、經(jīng)營、終止整個過程中的周邊境況及條件的總和[2]。一種是以法治要素為核心概括營商環(huán)境的概念，例如張志銘、王美舒認(rèn)為營商環(huán)境是指伴隨本國企業(yè)在當(dāng)?shù)厣a(chǎn)經(jīng)營過程中所處的立法環(huán)境、司法環(huán)境與執(zhí)法環(huán)境，具體包括企業(yè)設(shè)立、生產(chǎn)經(jīng)營和退出的全過程中所需遵守的法律規(guī)范具體內(nèi)容、行政機(jī)關(guān)效率、司法效率[3]。他們對營商環(huán)境的定義中所提及的法律規(guī)范的具體內(nèi)容、行政機(jī)關(guān)效率、司法效率屬于法治要素。王軼認(rèn)為營商環(huán)境就是一個有利于人們?nèi)?chuàng)造、去生產(chǎn)、去經(jīng)營的環(huán)境，而一個有利于人們?nèi)?chuàng)造、去生產(chǎn)、去經(jīng)營的環(huán)境必然是好的營商環(huán)境[4]，而打造好的營商環(huán)境，需要立法、執(zhí)法和司法等法治要素支撐。上述這些論述，闡釋了法治化是營商環(huán)境的本質(zhì)屬性。

（二）營商環(huán)境概念的立法界定

在《天津市優(yōu)化營商環(huán)境條例》中，營商環(huán)境是指市場主體在準(zhǔn)入、生產(chǎn)經(jīng)營、退出等過程中涉及的政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境、法治環(huán)境、人文環(huán)境等有關(guān)外部因素和條件的總和?！逗颖笔?yōu)化營商環(huán)境條例》所說營商環(huán)境，是指市場主體在準(zhǔn)入、生產(chǎn)經(jīng)營、退出過程中涉及的有關(guān)外部因素和條件，主要包括政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境和法治環(huán)境?！逗邶埥?yōu)化營商環(huán)境條例》所稱營商環(huán)境，是指市場主體在準(zhǔn)入、生產(chǎn)經(jīng)營、退出等過程中涉及的有關(guān)外部因素和條件，主要包括政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境和法治環(huán)境。在國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（征求意見稿）中，對營商環(huán)境概念作了定義，它是指任何從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的個人、組織在市場準(zhǔn)入、生產(chǎn)經(jīng)營、退出市場等這一動態(tài)過程中涉及到的有關(guān)外部因素和條件。在出臺正式定稿中將營商環(huán)境界定為是指企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟(jì)活動中所涉及的體制機(jī)制性因素和條件。

筆者認(rèn)為營商環(huán)境是一個系統(tǒng)，是指市場主體在進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營所涉及的一系列外部因素及其結(jié)構(gòu)所構(gòu)成的有機(jī)總體，這些構(gòu)成要素部分相互作用、相互聯(lián)系，構(gòu)成一個地區(qū)或一個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場環(huán)境。本文基于系統(tǒng)理念分析營商環(huán)境及地方立法構(gòu)成要素。

二、地方營商環(huán)境結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)分析

系統(tǒng)分析方法是按照客觀事物本身的系統(tǒng)性，把研究對象放在系統(tǒng)的形式中加以考察的一種方法。最早由美國蘭德公司提出，其認(rèn)為系統(tǒng)分析是一種研究方略，可以在不確定的情況下確定問題的本質(zhì)，明確咨詢目標(biāo)，找出可行性方案并建立模型，通過一定的標(biāo)準(zhǔn)對這些方案進(jìn)行比較分析，得出科學(xué)的結(jié)論[5]?；谝陨显?，筆者在構(gòu)建營商環(huán)境構(gòu)成要素體系時認(rèn)為：首先，需要明確營商環(huán)境的概念，通過對概念的分析來更好的了解營商環(huán)境構(gòu)成要素，進(jìn)而劃分構(gòu)成要素。然后，明確政務(wù)營商環(huán)境的服務(wù)主體和服務(wù)對象，即政府和企業(yè)，了解政府與企業(yè)的關(guān)系，要明確合理、適當(dāng)?shù)恼深A(yù)不僅不會對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起阻礙作用，反而會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生促進(jìn)作用。再次，明確市場營商環(huán)境的目的是保障市場主體平等，為營造一種公平競爭的營商環(huán)境而對政府行為給予一定的限制。然后，明確營商法治環(huán)境是法治化視角下的營商環(huán)境，是國家為依法保護(hù)企業(yè)家合法權(quán)益，在立法、行政、司法等方面給予的限制與保障。最后，明確人文營商環(huán)境的重要性，加強(qiáng)對人文環(huán)境的建設(shè)[6]。綜上所述，筆者認(rèn)為營商環(huán)境本身是一個系統(tǒng)，它包括政務(wù)營商環(huán)境、市場營商環(huán)境、法治營商環(huán)境以及人文營商環(huán)境四個構(gòu)成要素，其中市場營商環(huán)境是基礎(chǔ)，政務(wù)營商環(huán)境是市場營商環(huán)境以及人文營商環(huán)境發(fā)展的前提，法治營商環(huán)境是政務(wù)營商環(huán)境、市場營商環(huán)境和人文營商環(huán)境的重要保障，人文營商環(huán)境為政務(wù)營商環(huán)境和市場營商環(huán)境提供有力的支撐。四個構(gòu)成要素相互作用、相互聯(lián)系，構(gòu)成一個整體的營商環(huán)境。而地方有關(guān)營商環(huán)境立法作為上層建筑應(yīng)客觀反映營商環(huán)境的本質(zhì)內(nèi)容和構(gòu)成要素，才能發(fā)揮其應(yīng)有的功能和作用。

一般而言，比較法的方法論的基本原則屬于功能性原則，由此產(chǎn)生所有其他方法學(xué)的規(guī)則—選擇應(yīng)該比較的法律、探討的范圍和比較體系的構(gòu)成等[7]。通過對各地方營商環(huán)境地方性法規(guī)立法構(gòu)成要素及其結(jié)構(gòu)的分析，結(jié)合各地營商環(huán)境法規(guī)設(shè)置的章節(jié)結(jié)構(gòu)，本文從地方立法營商環(huán)境中選取政務(wù)營商環(huán)境、市場營商環(huán)境、法治營商環(huán)境、人文營商環(huán)境作為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)進(jìn)行分析，選取了包括4個一級指標(biāo)、11個二級指標(biāo)對地方營商環(huán)境立法的構(gòu)成要素進(jìn)行比較分析，詳見表1。

三、地方營商環(huán)境的構(gòu)成要素比較分析

（一）政務(wù)營商環(huán)境比較

政務(wù)營商環(huán)境主要是指為了擴(kuò)大企業(yè)權(quán)利，給予企業(yè)最大的自由度而限制政府的行政權(quán)力，提高政府行政效率，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)。同時，從各個地方的營商環(huán)境條例相關(guān)內(nèi)容來看，皆力圖構(gòu)建一個以政府服務(wù)為中心的政務(wù)營商環(huán)境體系。而根據(jù)對各個省、市有關(guān)營商環(huán)境地方性法規(guī)的分析，筆者把政務(wù)環(huán)境的構(gòu)成要素具體分為公共政策供給、服務(wù)職能供給和基礎(chǔ)設(shè)施供給三部分，具體內(nèi)容詳見表2。

表1 營商環(huán)境構(gòu)成要素體系

1.政務(wù)營商環(huán)境中有關(guān)于公共政策供給的規(guī)定

政務(wù)營商環(huán)境中公共政策供給是指政府為保障企業(yè)便利進(jìn)入我國市場而給予的政策支持。在各個地方立法中政務(wù)環(huán)境這一章均有對公共政策供給的規(guī)定。各地方法規(guī)對于公共政策供給部分主要規(guī)定了市場準(zhǔn)入實(shí)施負(fù)面清單制度、政務(wù)服務(wù)目錄清單制度、內(nèi)部工作制度以及行政許可告知承諾制。但除此之外，各省市依據(jù)本地實(shí)際又各有不同。如《河北省優(yōu)化營商環(huán)境條例》第19條規(guī)定要完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策，而《陜西省優(yōu)化營商環(huán)境條例》第29條則規(guī)定實(shí)施在招商引資方面建立公平競爭機(jī)制。但總體來說，都是對政務(wù)營商環(huán)境中的公共政策這一方面的具體展開。

2.政務(wù)營商環(huán)境中有關(guān)于服務(wù)職能供給的規(guī)定

政務(wù)營商環(huán)境中的服務(wù)職能供給是指政府對于企業(yè)的各種有組織的活動提供的各種服務(wù)支持。各地有關(guān)政務(wù)環(huán)境的地方立法中，對服務(wù)職能供給這一動態(tài)過程做了大量的規(guī)定。政務(wù)環(huán)境中的服務(wù)職能供給主要包括在政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦、開辦企業(yè)流程、稅務(wù)、人才、信息公開、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)以及產(chǎn)權(quán)登記方面的規(guī)定。除此之外，《天津市優(yōu)化營商條例》、《河北省優(yōu)化營商環(huán)境條例》、《黑龍江省優(yōu)化營商環(huán)境條例》還對涉企行政事業(yè)性收費(fèi)以及保證金方面做出規(guī)定和要求；《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》依據(jù)《優(yōu)化營商環(huán)境條例》相關(guān)內(nèi)容對電子證照共享服務(wù)系統(tǒng)作具體規(guī)定。

3.政務(wù)營商環(huán)境中有關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施供給的規(guī)定

除《阜新市優(yōu)化營商環(huán)境條例》、《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于大力推進(jìn)法治化營商環(huán)境建設(shè)的決定》在政務(wù)環(huán)境這一章節(jié)的條文中沒有對基礎(chǔ)設(shè)施供給的規(guī)定外，其余5個省份3個地級市均有涉及，皆有規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施和公共資源供給的內(nèi)容。但《黑龍江省優(yōu)化營商環(huán)境條例》中具體規(guī)定了健全建設(shè)用地區(qū)域評估、土地供應(yīng)評估、口岸跨境貿(mào)易等方面；《北京市優(yōu)化營商環(huán)境條例》與《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》在上述內(nèi)容的基礎(chǔ)上新增公用企事業(yè)單位相關(guān)規(guī)定。

總之，在政務(wù)營商環(huán)境中，結(jié)合各個地方立法規(guī)定，筆者發(fā)現(xiàn)這些法條用不同語言方式但相似的內(nèi)容皆規(guī)定了包括公共政策供給、服務(wù)職能供給和基礎(chǔ)設(shè)施供給等構(gòu)成要素。

（二）市場營商環(huán)境比較

市場營商環(huán)境是指影響市場主體運(yùn)行的外部因素的總和，其目的是打造一個公平競爭的營商環(huán)境。市場環(huán)境從運(yùn)行過程的動態(tài)角度可劃分為市場準(zhǔn)入、市場經(jīng)營和市場退出三個環(huán)節(jié)，故各個省市的有關(guān)營商環(huán)境立法主要從上述三個方面進(jìn)行規(guī)定，具體內(nèi)容詳見表3。

1.市場營商環(huán)境中有關(guān)于市場準(zhǔn)入的規(guī)定

市場準(zhǔn)入是指有關(guān)國家和政府準(zhǔn)許自然人或者組織進(jìn)入相關(guān)市場，從事商品生產(chǎn)經(jīng)營活動的基本條件。市場準(zhǔn)入門檻的高低，是衡量市場環(huán)境優(yōu)劣的重要的指標(biāo)之一。對市場準(zhǔn)入立法規(guī)定可選擇正面規(guī)定準(zhǔn)入條件和負(fù)面清單兩種模式，從各個省市優(yōu)化營商環(huán)境立法來看，各個省市在涉及市場準(zhǔn)入方面都規(guī)定了市場主體平等和實(shí)行負(fù)面清單制度，但具體內(nèi)容各個地方卻各具特色。如《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》規(guī)定了開辦企業(yè)實(shí)施證照分離制度和項(xiàng)目管家制度；《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例則規(guī)定了有關(guān)實(shí)行外商投資的試驗(yàn)性政策措施。

2.市場營商環(huán)境中有關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)定

市場營商環(huán)境中的生產(chǎn)經(jīng)營是在市場主體在生產(chǎn)和擴(kuò)大再生產(chǎn)的過程所應(yīng)具備的基本條件。從各個地方有關(guān)營商環(huán)境的地方性法規(guī)來看，對規(guī)范市場主體、規(guī)范政府行為、公共設(shè)施、中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、商會以及人才培養(yǎng)等方面作出具體規(guī)定。其中規(guī)范政府行為主要包括政策信息的公開、發(fā)布，社會信用信息共享平臺的建設(shè)、監(jiān)管責(zé)任的落實(shí)等。如《天津市優(yōu)化營商環(huán)境條例》和《吉林省優(yōu)化營商環(huán)境條例》等對中介服務(wù)這方面給予規(guī)定，《陜西省優(yōu)化營商環(huán)境條例》對履行合同事項(xiàng)給予規(guī)范。

表3 市場營商環(huán)境比較表

3.市場營商環(huán)境中有關(guān)于市場退出的規(guī)定

各地方優(yōu)化營商環(huán)境的法規(guī)對于市場退出的規(guī)定主要集中在企業(yè)注銷或退出與中介機(jī)構(gòu)退出這兩個方面，如《阜新市優(yōu)化營商環(huán)境條例》有規(guī)定規(guī)定，第23條第1款：“社會組織不得強(qiáng)迫市場主體加入或者限制其退出。法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。第24條第1款：“中介服務(wù)行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)建立中介服務(wù)機(jī)構(gòu)懲戒和淘汰機(jī)制?！钡稄V東省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于大力推進(jìn)法治化營商環(huán)境建設(shè)的決定》與《天津市優(yōu)化營商環(huán)境條例》在市場退出方面未予規(guī)定，這是因?yàn)槭袌鲋黧w退出制度主要由《公司法》等法律規(guī)定的，地方立法只能遵循上位法的前提下細(xì)化相關(guān)規(guī)定。

綜上所述，地方立法的基本路徑是從規(guī)范市場主體、政府行為以及市場主體與政府的關(guān)系入手，優(yōu)化市場準(zhǔn)入、生產(chǎn)經(jīng)營和市場退出三個運(yùn)行環(huán)節(jié)，為營造公平競爭的市場環(huán)境打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）法治營商環(huán)境比較

法治營商環(huán)境是是指充分利用國家賦予地方立法權(quán)限，將優(yōu)化營商環(huán)境主要要素法治化，從廣義上法治營商環(huán)境可劃分為制度供給環(huán)境、依法行政環(huán)境、司法規(guī)范環(huán)境[8]，從而依法保護(hù)企業(yè)家合法權(quán)益，營造一種促進(jìn)企業(yè)家公平競爭誠信經(jīng)營的環(huán)境。具體內(nèi)容比較詳見表4。

表4 法治營商環(huán)境比較表

1.法治營商環(huán)境中有關(guān)于制度供給環(huán)境的規(guī)定

制度供給指為了提供良好的法治營商環(huán)境，中央和地方能夠及時制定的相應(yīng)適合市場需求和體現(xiàn)法治精神的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，減少市場壁壘，保護(hù)市場主體權(quán)益，提高市場主體的可預(yù)期性。從各地方優(yōu)化營商環(huán)境地方性法規(guī)來看，各個地方的法規(guī)均有對規(guī)范地方性法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件的要求，但具體內(nèi)容規(guī)定的側(cè)重點(diǎn)不相同，有對市場主體地位進(jìn)行規(guī)范，有對市場主體的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行規(guī)定，有的對政府執(zhí)法進(jìn)行規(guī)范……但總體來說都是為了通過制定制度，保證市場主體地位平等，保障企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，營造公平競爭的營商環(huán)境。

2.法治營商環(huán)境中有關(guān)于依法行政環(huán)境的規(guī)定

法治營商環(huán)境中的依法環(huán)境主要是從規(guī)范政府行為的角度來營造良好的法治環(huán)境，要求政府簡政放權(quán)，下放政府權(quán)力、加大責(zé)任監(jiān)管、減少對交易的干涉。在上述優(yōu)化營商環(huán)境地方性法規(guī)中，都有涉及規(guī)范行政行為的內(nèi)容，但各省市依據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r不同，所規(guī)定的內(nèi)容也不盡相似。例如《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》規(guī)定了營商環(huán)境建設(shè)主管部門的職責(zé)；《北京市優(yōu)化營商環(huán)境條例》則規(guī)定了有關(guān)政府部門要以信用信息評價結(jié)果為依據(jù)，對市場主體采取分級分類監(jiān)管措施。所有這些都要求政府依法行政，為優(yōu)化營商環(huán)境，奠定法治基礎(chǔ)。

3.法治營商環(huán)境中有關(guān)于司法規(guī)范環(huán)境的規(guī)定

法治營商環(huán)境中的司法規(guī)范環(huán)境主要內(nèi)容涉及規(guī)范司法行為，其目的是運(yùn)用多種方式保護(hù)市場主體合法權(quán)益，提供優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)，及時化解商事糾紛等。從各地優(yōu)化營商環(huán)境的地方法規(guī)來看，在司法規(guī)范環(huán)境方面主要是對公安機(jī)關(guān)辦案行為、人民法院執(zhí)行行為和檢察院的監(jiān)督檢查行為進(jìn)行規(guī)范，為相關(guān)市場主體在生產(chǎn)經(jīng)營過程中提供司法保障。如《黑龍江省優(yōu)化營商環(huán)境條例》指出各級人民政府和有關(guān)部門、司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立調(diào)解、行政復(fù)議、仲裁、訴訟相銜接的糾紛解決機(jī)制，為市場主體提供多元化糾紛解決方式；各級人民政府和有關(guān)部門能夠依法直接處理或者通過調(diào)解方式化解糾紛的，應(yīng)當(dāng)及時處理，不得拒絕申請。除此之外，《黑龍江省優(yōu)化營商環(huán)境條例》和《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》也對法律服務(wù)問題予以規(guī)定。

（四）人文營商環(huán)境比較

人文營商環(huán)境就是指一個地區(qū)的營商環(huán)境中的軟環(huán)境，一般是指一定社會系統(tǒng)內(nèi)外文化變量的函數(shù)，主要包括人才、文化、生態(tài)、城市化水平和國際交流等領(lǐng)域，也是營商環(huán)境的必要組成部分。人文營商環(huán)境具體可以分為主觀要素環(huán)境和客觀要素環(huán)境，其中涉及對人才引進(jìn)、企業(yè)家教育、文明行為、誠信建設(shè)的規(guī)定可將其定性為主觀要素環(huán)境；對有關(guān)社會環(huán)境、文化環(huán)境、生態(tài)環(huán)境的內(nèi)容認(rèn)定為客觀要素環(huán)境。經(jīng)對本文涉及的10個優(yōu)化地方營商環(huán)境的地方性法規(guī)比較，發(fā)現(xiàn)僅有天津市和遼寧省在地方立法中將人文環(huán)境予以單獨(dú)一章規(guī)定，并對人才、文化、生態(tài)、城市化、國際交流等內(nèi)容給與規(guī)定，力圖營造與地方文化相契合的人文環(huán)境的小氣候。

四、比較的結(jié)論及建議

（一）地方優(yōu)化營商環(huán)境立法比較分析

通過上述對10個省市有關(guān)于營商環(huán)境的地方性法規(guī)進(jìn)行比較分析，發(fā)現(xiàn)各地營商環(huán)境立法既有共性，也各具特色，表現(xiàn)出一定的差異性，這說明營商環(huán)境地方立法既要遵循優(yōu)化營商環(huán)境一般規(guī)律，也要體現(xiàn)本地特色，力圖解決影響本地優(yōu)化營商環(huán)境的突出問題，形成優(yōu)化營商環(huán)境的“小氣候”。

1.共同性分析

各地方營商環(huán)境的地方性法規(guī)在體例、結(jié)構(gòu)以及內(nèi)容上都很相似。結(jié)構(gòu)上，都以章節(jié)的形式規(guī)定了總則、市場環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、法治環(huán)境。內(nèi)容上，在總則方面主要是對制定營商環(huán)境法規(guī)的目的、營商環(huán)境的概念、原則以及負(fù)責(zé)實(shí)施單位給予規(guī)定；在市場環(huán)境方面主要涉及規(guī)范市場主體、政府行為的內(nèi)容；在政務(wù)環(huán)境方面規(guī)定了公共政策以及完善政府服務(wù)；在法治環(huán)境方面對制定規(guī)范性文件，對規(guī)范行政環(huán)境、司法環(huán)境、社會環(huán)境的內(nèi)容進(jìn)行了原則規(guī)定。但各地優(yōu)化營商環(huán)境的地方性法規(guī)在市場主體保護(hù)和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面規(guī)定顯得有點(diǎn)空泛。例如，其對市場主體的這一內(nèi)容僅僅簡單的規(guī)定要依法保護(hù)各類市場主體，市場主體一律平等，但對于如何平等保護(hù)市場主體的方式及其具體內(nèi)容還有待進(jìn)一步細(xì)化。如果沒有相關(guān)配套制度，在執(zhí)行中難以落地，容易淪為口號。

總體上說各個省市制定有關(guān)營商環(huán)境的地方性法規(guī)目的相同，都是為了激發(fā)市場活力，推動高質(zhì)量發(fā)展，營造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營商環(huán)境是反映優(yōu)化營商環(huán)境的共性，體現(xiàn)了優(yōu)化營商環(huán)境的一般規(guī)律。這既可以說是各地方相互借鑒學(xué)習(xí)的過程，也反映了部分地方在優(yōu)化營商環(huán)境大潮之下急于立法躁動的結(jié)果。

2.差異性分析

從結(jié)構(gòu)體例上各地優(yōu)化營商環(huán)境法規(guī)略有差異，有些地方法規(guī)對于監(jiān)督保障制度給予專門的章節(jié)規(guī)定，有些則穿插在條例規(guī)定的內(nèi)容之中；有的地方性法規(guī)將人文環(huán)境的內(nèi)容作為單獨(dú)的一章去規(guī)定，有的直接沒有涉及相關(guān)內(nèi)容，存在“重硬輕軟”現(xiàn)象。

從立法具體內(nèi)容來看，各地的優(yōu)化營商環(huán)境條例即使制定同樣的制度，也會由于各地經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展不同，在相關(guān)制度實(shí)施方式以及設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)不一樣。例如，各地優(yōu)化營商環(huán)境的地方性法規(guī)大都規(guī)定了規(guī)范行政檢查制度、行政執(zhí)法制度、行政強(qiáng)制制度和行政審批制度等，但各個地方對于相同的制度具體操作制度和程序卻不一樣。以行政檢查制度為例，《天津市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第41條第1款①提出要建立隨機(jī)檢查制度，而《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》第34條第1款②則規(guī)定開展行政檢查，應(yīng)當(dāng)遵循有關(guān)規(guī)定，按計(jì)劃實(shí)施。雖然這二者都在規(guī)范行政檢查制度，但在具體實(shí)施方式各有特色，很難用優(yōu)劣評價。

應(yīng)當(dāng)說，各地優(yōu)化營商條例之間的差異特色是地方法規(guī)的特征之一，是基于本地實(shí)際情況作出的正確的立法選擇，有利于形成制度競爭，相互促進(jìn)，形成優(yōu)化本地營商環(huán)境的小氣候，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全國營商環(huán)境的優(yōu)化。

（二）地方優(yōu)化營商環(huán)境立法存在的問題

1.法規(guī)可操作性有待提高

地方法規(guī)因落實(shí)法律、行政法規(guī)需要具有具體性、可操作性的特征。但優(yōu)化營商環(huán)境是一個系統(tǒng)過程，涉及中央和地方層面等多方面因素，其中許多內(nèi)容超越了地方立法的權(quán)限，因此在有關(guān)地方優(yōu)化營商環(huán)境立法，較為普遍的存在條款內(nèi)容抽象，語焉不詳，倡導(dǎo)性、宣示性和激勵性條款較多，相關(guān)責(zé)任不夠明確，可操作性較差；有的省市地方優(yōu)化營商環(huán)境條例在政務(wù)環(huán)境方面規(guī)定工程建設(shè)項(xiàng)目審批應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一審批流程、統(tǒng)一的審批體系，但是對于統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)沒有具體說明。除此之外，對于公用企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和中介機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)違反地方性法規(guī)中的哪些規(guī)定以及應(yīng)承擔(dān)哪些責(zé)任沒有給予具體說明。

2.地方性法規(guī)的特色性不夠突出

特色是地方法規(guī)的生命力所在。在優(yōu)化營商環(huán)境方立法方面，因各地優(yōu)化營商環(huán)境條例（《北京市優(yōu)化營商環(huán)境條例》和《上海市優(yōu)化營商環(huán)境》除外）先于國務(wù)院的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》出臺，在未明確上位法情況下，造成各地方優(yōu)化營商環(huán)境的地方立法一般性原則規(guī)定較多，而本應(yīng)強(qiáng)化地方特色性顯得不足，存在部分雷同的現(xiàn)象。如各地優(yōu)化營商環(huán)境地方性法規(guī)基本上都規(guī)定了負(fù)面清單制，但對于負(fù)面清單制度中的主體及其職責(zé)以及具體實(shí)施問題卻并沒有由于各地實(shí)際情況的不同而給予不同的規(guī)定，可能會導(dǎo)致了負(fù)面清單制度缺乏針對性。而千篇一律的規(guī)定，沒有地方特色的負(fù)面清單制度，其實(shí)施效果可能不盡人意。

3.地方性法規(guī)與行政法規(guī)部分內(nèi)容重復(fù)甚至沖突

《立法法》規(guī)定第73條第4款：“制定地方性法規(guī)，對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定。”由于《優(yōu)化營商環(huán)境條例》出臺時間晚于各地方性法規(guī)，導(dǎo)致各地方性法規(guī)與《優(yōu)化營商環(huán)境條例》出現(xiàn)大量重復(fù)的現(xiàn)象。這一方面反映了地方立法具有超前的遠(yuǎn)見，另一方面客觀上形成了與上位法重復(fù)的現(xiàn)象。例如《天津市優(yōu)化營商環(huán)境條例》中的第46條中對于知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的規(guī)定基本與《優(yōu)化營商環(huán)境條例》中相關(guān)內(nèi)容相同。另外，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第17條第1款規(guī)定國家實(shí)行統(tǒng)一的市場主體登記制度。這說明我國的市場主體登記制度由國家統(tǒng)一規(guī)定，而在《陜西省優(yōu)化營商環(huán)境條例》第39條第1款卻規(guī)定本省行政區(qū)域內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的工商登記標(biāo)準(zhǔn)和條件。我國對于地方性法規(guī)的制定規(guī)定了地方性法規(guī)只有在不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下制定，由于《優(yōu)化營商環(huán)境條例》屬于行政法規(guī)，其效力高于陜西省制定的《陜西省優(yōu)化營商環(huán)境條例》這一地方性法規(guī)。《陜西省優(yōu)化營商環(huán)境條例》實(shí)行省級統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的登記制度與《優(yōu)化營商環(huán)境條例》規(guī)定的登記制度要求實(shí)行國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)是否一致存在不確定性，因此，《陜西省優(yōu)化營商環(huán)境條例》有關(guān)登記制度的規(guī)定存在超越地方立法權(quán)限的嫌疑。

4.各地競相優(yōu)化營商環(huán)境可能會形成不正當(dāng)競爭

優(yōu)化營商環(huán)境立法本意構(gòu)建市場化法治化國際化一流營商環(huán)境，形成公平良好的市場競爭氛圍，需要站在戰(zhàn)略高度，統(tǒng)籌規(guī)劃。對于地方來說，通過制定本地優(yōu)化營商環(huán)境條例，打造服務(wù)政府理念，寄望吸引相關(guān)市場主體，吸引外地投資，借此營造本地良好營商環(huán)境的小氣候。目前部分地方推出了對市場主體輕微違法免罰清單，強(qiáng)調(diào)以審慎包容優(yōu)化當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境。但從全國整體角度看，如果各地為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，競相爭奪有限的資源，形成投資凹地，造成虹吸效應(yīng)，有可能由制度競爭演變?yōu)榈貐^(qū)不正當(dāng)競爭，這違背了優(yōu)化營商環(huán)境立法的初衷，最終也達(dá)不到優(yōu)化營商環(huán)境的目的，因?yàn)閮?yōu)良的營商環(huán)境需要從國際化視野進(jìn)行觀察，按照全國一盤棋進(jìn)行謀劃，結(jié)合產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行具體考量。

（三）完善地方優(yōu)化營商環(huán)境立法的建議

1.因地制宜貫徹落實(shí)行政法規(guī)

前述八個優(yōu)化營商環(huán)境地方法規(guī)是在沒有明確上位法的特定情形下先行制定的，但隨著國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》出臺，從一定意義上講彌補(bǔ)了上位法缺位的空白，因此，先行制定這些優(yōu)化營商環(huán)境的地方法規(guī)面臨著與《優(yōu)化營商環(huán)境條例》協(xié)調(diào)的問題。筆者建議各地立法機(jī)構(gòu)對照《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，及時修訂調(diào)整當(dāng)?shù)貎?yōu)化營商環(huán)境條例中與之不相一致、重復(fù)過多和規(guī)定不夠全面的內(nèi)容，理順中央與地方立法的關(guān)系，避免問題的累積；同時還要發(fā)揚(yáng)光大各地優(yōu)化營商環(huán)境的地方特色，保證憲法、法律和行政法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)有效實(shí)施。并且優(yōu)化營商環(huán)境的地方立法要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，有針對性地解決當(dāng)?shù)貐^(qū)域內(nèi)影響營商環(huán)境的突出問題，進(jìn)一步強(qiáng)化相關(guān)法條的規(guī)范性，盡可能減少倡導(dǎo)性條款，增強(qiáng)地方立法的針對性和可操作性，使其為優(yōu)化營商環(huán)境落到實(shí)處。

2.建立地方立法協(xié)同機(jī)制

建立地方立法協(xié)同機(jī)制，旨在以重大中心城市為核心，輻射帶動周邊城市營商環(huán)境，形成立法城市群，進(jìn)而推動城市群的營商環(huán)境對標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)，打造國際先進(jìn)、國內(nèi)一流的法治營商環(huán)境。地方優(yōu)化營商環(huán)境立法不是形成獨(dú)樹一幟的優(yōu)勢“孤島”，而是要形成合理布局的區(qū)域優(yōu)勢，而是需要站在國際化的戰(zhàn)略高度，形成優(yōu)化營商環(huán)境的協(xié)同效應(yīng)。因此建議：一是在對標(biāo)《優(yōu)化營商環(huán)境條例》和世界銀行關(guān)于營商環(huán)境評價指標(biāo)，借鑒學(xué)習(xí)研究兄弟省市的相關(guān)立法，研究貫徹落實(shí)本地優(yōu)化營商環(huán)境條例存在的問題，對本地優(yōu)化營商環(huán)境條例進(jìn)行修改完善。二是建議基于我國經(jīng)濟(jì)區(qū)域和產(chǎn)業(yè)集群分布的特點(diǎn)，建議相鄰地區(qū)的各個省市的人大常委會的法制工作委員會針對營商環(huán)境立法問題開展立法工作論壇，建立區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制，共同解決區(qū)域優(yōu)化營商環(huán)境立法工作中的難題。如京津冀地區(qū)可借用現(xiàn)有的京津冀協(xié)作機(jī)制，針對優(yōu)化營商環(huán)境區(qū)域立法問題，召開優(yōu)化營商環(huán)境立法問題研討會，建立相應(yīng)的工作機(jī)制，形成區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制。三是建議建立優(yōu)化營商環(huán)境立法協(xié)同評估機(jī)制，采用聯(lián)合會議的形式，以一定的組織形式為依托，把立法行為的協(xié)同以組織化的形式落到實(shí)處[9]。

3.貫徹公平原則，防止制度差異產(chǎn)生不正當(dāng)競爭

地方優(yōu)化營商環(huán)境立法的目的是為了營造公平透明的市場環(huán)境，激發(fā)市場活力，推動高質(zhì)量發(fā)展。如前所述，優(yōu)化營商環(huán)境是一個系統(tǒng)工程，涉及到相關(guān)各方利益的調(diào)整，需要從國際化戰(zhàn)略高度進(jìn)行考量，需要保證立法公平，防止各地方為吸引投資而競相設(shè)置更低的有關(guān)市場準(zhǔn)入門檻的制度，甚至以鄰為壑，防止出現(xiàn)地區(qū)之間進(jìn)行惡性競爭的現(xiàn)象。事實(shí)上，這樣做，只能取得短期效應(yīng)，從長遠(yuǎn)看會惡化當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境。鑒于此，筆者建議強(qiáng)化立法監(jiān)督機(jī)關(guān)責(zé)任，強(qiáng)化地方的營商環(huán)境立法審查與評估制度，對已經(jīng)制定的地方優(yōu)化營商環(huán)境條例及時進(jìn)行立法后評估工作，形成良性制度競爭，共同推動全國營商環(huán)境的優(yōu)化。

五、結(jié) 語

綜上所述，各地率先制定優(yōu)化營商環(huán)境條例，在中國地方立法史上寫下濃重的一筆，首開優(yōu)化營商環(huán)境法治之路徑，具有重要的開拓意義。本研究報(bào)告運(yùn)用系統(tǒng)分析和比較分析方法，以10個省市優(yōu)化營商環(huán)境的地方性法規(guī)為例，從地方營商環(huán)境立法構(gòu)成要素中選取4個一級指標(biāo)和11個二級指標(biāo)進(jìn)行了比較分析，提出其中存在的問題，提出了完善建議，為進(jìn)一步促進(jìn)天津市營商環(huán)境的優(yōu)化具有一定借鑒意義。對天津而言，當(dāng)務(wù)之急是要對標(biāo)國務(wù)院制定《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，學(xué)習(xí)其他地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，及時總結(jié)實(shí)施《天津市優(yōu)化營商環(huán)境條例》中問題，進(jìn)一步優(yōu)化天津市營商環(huán)境地方立法，細(xì)化相關(guān)配套規(guī)定，在提高可操作方面上下功夫。

注 釋：

①《天津市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第41條：“各級人民政府、有關(guān)部門對生產(chǎn)經(jīng)營活動進(jìn)行行政檢查，應(yīng)當(dāng)建立隨機(jī)抽查機(jī)制，采取隨機(jī)抽取檢查對象、隨機(jī)選派檢查人員的方式，并及時公布檢查、處理結(jié)果?！?/p>

②《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》第34條：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動開展行政執(zhí)法檢查，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)規(guī)定，并編制年度行政執(zhí)法檢查計(jì)劃，經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)后方可開展。經(jīng)批準(zhǔn)的行政執(zhí)法檢查計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)向社會公開;未經(jīng)批準(zhǔn)的行政執(zhí)法檢查，不得開展。”