淺談公共建筑PPP項目前期模式設計、談判要點及注意事項

摘? 要：PPP項目是一種新型的公共工程建設和開發(fā)合作模式，其主要針對的合作對象是公共部門和私營部門，該模式的研究和發(fā)展旨在提高城市公共工程的建設效率和質(zhì)量?；诖耍疚膶PP項目前期模式設計和前期談判要點及注意事項進行了細致分析。

關(guān)鍵詞：PPP項目;前期模式設計;前期談判要點;注意事項

中圖分類號：F283? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：2096-6903（2020）10-0000-00

1 PPP項目含義及其應用優(yōu)勢

1.1 PPP項目含義

PPP項目指的是公共部門聯(lián)合私營部門共同建設城市公共工程，通過這種模式，公共部門可以將建設過程中的融資問題、建設風險、收益效率轉(zhuǎn)移到私營部門中。PPP項目的具體應用方式可以分為BOT、BOOT、DBFO三種，該模式應用的核心理念是實現(xiàn)投資資金的最大化應用，并在公共工程建設中同時發(fā)揮公共部門和私營部門的作用，進而實現(xiàn)公共財產(chǎn)價值的最大化。目前PPP項目主要用于國內(nèi)基礎設施建設領域：如公共道路、鐵路運輸、城市軌道、土地資源整治、環(huán)境保護以及海綿城市建設等多項領域。該模式可以依照政企雙方需求隨時轉(zhuǎn)變，其相同特質(zhì)表現(xiàn)在伙伴關(guān)系、利益共享和風險分擔等三個方面。

1.2 PPP項目應用優(yōu)勢

在PPP模式下，公共財產(chǎn)的投入較小，而私營企業(yè)的盈利目的會讓建設部門在確保工程質(zhì)量的前提下，最大限度的發(fā)揮投資資金和資源的應用率，進而將杠桿作用發(fā)揮到極致，在緩解政府建設資金緊缺局面的同時，還能加快城市化建設。相對于傳統(tǒng)的公共工程建設模式而言，其具有較高的內(nèi)部協(xié)調(diào)能力，能夠進一步推動公共工程的協(xié)調(diào)建設和發(fā)展，進而提高工程質(zhì)量。同時，捆綁式建設和經(jīng)營能夠充分發(fā)揮私營部門的能動性，推動建設部門通過合理設計和節(jié)約建筑資源等方式控制工程成本，進而降低工程的失敗率[1]。

2 PPP項目前期模式設計

2.1 明確設計需求

需求分析是項目設計的重要前提，是確定投資方式的影響因素[2]。設計團隊需要考慮項目的量化需求，并將其當做考察項目績效的主要依據(jù)。在具體的工作過程中，要組建專業(yè)團隊，團隊成員要有強烈的風險意識，商人頭腦，資金及時間價值觀。地方政府或項目業(yè)主的信譽、近年來的政府財政（一般性）預算收支、基金收支和債務情況;地方政府或項目業(yè)主已實施和正在實施的基礎設施投資項目情況;地方政府關(guān)于征地、拆遷、安置、稅收及招商引資等方面的政策;項目的合法合規(guī)情況，包括項目的立項批文、環(huán)評、水土保持批復、用地批復、建設許可等; 當?shù)赝惢A設施項目的概（預）算水平、建造成本和招投標降造幅度等情況;項目的工可、初步設計和施工圖設計進展情況及工可投資估算、概（預）算水平分析;地方政府的需求及想法。

2.2 項目選擇

就項目選擇工作來講，其主要從五方面進行入手：（1）經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，稅收結(jié)構(gòu)穩(wěn)步增長，PPP項目每年可獲取少于公共預算10%的資金補貼;（2）已納入庫中的PPP項目，因有關(guān)部門需對其補貼總投資金額10%的資金，而針對我國試點城市，有關(guān)部門需在三年內(nèi)持續(xù)提供補貼。在這其中，直轄市每年需補貼5億元，省會城市每年4億元，其它城市每年3億元;（3）各大城市初次涉及的PPP項目，因其具備示范性，所以財政部門可對其提供保障;（4）可選擇土地資源與房地產(chǎn)行業(yè)、市場環(huán)境較為良好的城市，因其財政補貼具有保障性;（5）具有良好經(jīng)濟基礎的三線城市或國家百強縣城。

2.3 項目前期測算分析

項目前期測算分析主要從六個方面進行闡述。（1）充分掌握總投資金額、資金成本、有關(guān)利潤、運輸數(shù)量、運輸價格、人員運營成本、收入來源等重要資料;（2）明確財務數(shù)據(jù)：多項資金稅后收益率占比;（3）構(gòu)建測算模型，對現(xiàn)有資金進行分析;（4）充分利用測算模型，令工程降造率、運營期、資金成本滿足主要指標底線，并初步掌握地方政府每年需補貼的資金額度;（5）如果地方政府暫時不具備充足資金提供補貼，即可依照等價理念，配備足夠優(yōu)質(zhì)的土地資源;但在此之前，需對土地資源市場開展調(diào)研活動。（6）政府在申報可實施的PPP項目時，需經(jīng)過物有所值和財政能力測算。

2.4 投資范圍

任何項目在通常情況下都可合理劃分為三大板塊（暫以公共建筑為例，下同）：（1）項目立項、報請批準，初步設計、監(jiān)督管理與檢測，征地和拆遷等一系列前期工作。這部分工作不僅需要地方政府予以支持，也是其有效掌控項目總投資、對工程質(zhì)量、安全性等方面實施監(jiān)控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。（2）施工基礎設備的采購與安裝。（3）其余設備的采購與安裝，以及運營項目的基礎費用。

上述內(nèi)容PPP項目皆可完美涵蓋。此外，有些城市的項目投資費用并不包括征地拆遷、立項以及報請批準等，而是由地方政府實施前期工作，并在項目正式開展運營時再將該系列工作無償租于項目負責公司使用，以此確保項目公司的特許經(jīng)營權(quán)具備合法性與完整性。

2.5 投資模式

投資體系具備多樣化，不同的投資模式具有不同的應用優(yōu)勢。（1）全投資PPP模式主要指政府與企業(yè)共同建立PPP項目負責公司，并使其全權(quán)負責該項目的資金投入、建設以及運營活動。而在達到特許經(jīng)營期后，需將其交還給政府，回收投資則需通過運營活動的收入與地方政府每年提供的補貼實現(xiàn)。（2）部分投資模式與全投資模式具有大程度相似性，但不同的是，政府與企業(yè)共同創(chuàng)建的PPP公司只有負責部分項目資金投入、建設以及運營活動的權(quán)利。（3）雙PPP投資模式主要指政府與企業(yè)共同成立兩個PPP項目負責公司。并將PPP項目分成兩大部分，令兩個PPP公司分別負責項目的資金投入、建設以及運營活動。第一個PPP公司回收投資的手段是將資產(chǎn)租借給第二個PPP公司，而第二個公司則通過運營活動的收入與政府每年提供的資金補貼回收投資。此外，兩個PPP項目公司的特許運營期具有差異性。（4）股權(quán)投資模式具有延長回購時間的特點，但需少于10年。（5）其它投資模式即是多方協(xié)作投資模式。

2.6 項目獲取方式

項目獲取方式具體有公開式招標、邀請招標、談判、地方政府采購等;此外，除項目投資人需與項目負責公司簽訂EPC合同外，項目負責公司也需與地方政府簽訂特許經(jīng)營合同。并且，投資人招標活動應與EPC招標活動同一時間開展。

2.7 項目公司的組建

項目公司注冊資金：符合國家有關(guān)規(guī)定即可。出資占比：在確定該比例時，可參照多方各自承擔的項目總投資比例。地方政府是否參與分紅都被有關(guān)規(guī)定允許。董事會、監(jiān)理事：參照相關(guān)法規(guī)確定，但雙方權(quán)責應充分明確，需經(jīng)過股東會議確定。此外，通常政府會要求自身對重要項目的不合理規(guī)劃具有一票否決權(quán)，該點是政企雙方極易產(chǎn)生分歧的環(huán)節(jié)。

2.8 制定評估方案

對于確定應用PPP模式的公共工程，設計團隊要給予明確的參考標準，并計算項目的投資總值和經(jīng)濟效益，進而為PPP項目提供合理的評估方案。并探究其可行性，具體的工作過程中，項目的可行性主要由權(quán)威機構(gòu)進行分析并提供報告，商業(yè)預測是可行性分析的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，能夠讓政府在和私營部門展開深入合作前了解合作關(guān)系的適用性，為公共部門判斷私營部門是否能夠承擔公共工程建設責任提供參考信息。PPP項目涉及到了私人資本的流入和應用，因此，可行性研究還包括風險的量化和收益的評估，確定工程建設和經(jīng)營的凈利潤才能形成有效的可行性探究結(jié)果，進而降低公共工程的招標難度[3]。

2.9 確定決策規(guī)劃

確定決策規(guī)劃是PPP項目前期模式設計中的最后一項環(huán)節(jié)，在分析完方案和項目的可行性后，建設部門便可以形成確定性文件，并規(guī)劃績效審核方式、項目建設模式、項目運營模式、風險管理方式等，這也是PPP項目應用過程中最關(guān)鍵的一項工作，這直接關(guān)系到了公共工程的建設質(zhì)量和效率。

市場調(diào)研分析，確定方向，明確項目總投資。此外，PPP項目在前期運作中需注意：（1）明確地方政府控制概算環(huán)節(jié);（2）參與到概算編制、原則以及評審中;（3）應爭取為施工圖設計環(huán)節(jié)、降造、調(diào)差、變更設計、政府性調(diào)動以及保證金額等多方面提供最優(yōu)質(zhì)的運行條件。

3 PPP項目前期談判要點

3.1 設立招商小組并發(fā)布招商文件

PPP項目的招商主體一般由建設項目所在行業(yè)的主管部門和政府投資方組成，在PPP模式中，招商主體可以將招商工作全權(quán)委托給資產(chǎn)管理企業(yè)或資產(chǎn)運營企業(yè)，并成立專門的招商小組。為了提高招商工作的完成效率和質(zhì)量，招商小組可以聘請財務顧問或技術(shù)顧問，為投資企業(yè)提供咨詢服務，進而確保招商工作的高效展開。

招商工作還包括與合作對象的淺層溝通以及向?qū)I(yè)金融機構(gòu)咨詢等，并在此基礎上確定PPP項目的招商文件，招商文件的發(fā)布形式較多，常見的有合同和協(xié)議書，其中規(guī)定了工程款項的結(jié)算時間和方式、項目企業(yè)的建設形式、招商工作的負責范圍等。將擬定好的招商文件送至審核部門審核，經(jīng)過批準后便可以發(fā)布到招投標市場中。

3.2 談判和簽約

在談判過程中，專家團隊和顧問團隊需要結(jié)合項目的建設特點和市場形勢，對比分析建設方案的成本效益、技術(shù)創(chuàng)新程度、管理經(jīng)驗豐富程度，并以推薦的形式給出建設方和投資方意見。但是PPP項目在我國的發(fā)展時間較短，相關(guān)部門積累的經(jīng)驗不足以進行細致分析和判斷。另外，審核部門需要充分考慮建設周期這一關(guān)鍵性因素，提高對建設團隊技術(shù)創(chuàng)新力度和施工技術(shù)的重視程度。

招商主體在工程項目確定前需要和中標企業(yè)簽訂合約，并授予中標企業(yè)該項目的開發(fā)和建設權(quán)，將公共工程項目建設的投資、設計、建設、運營、管理權(quán)利和風險轉(zhuǎn)移到建設企業(yè)上[4]。如果有外資參與PPP項目，國有企業(yè)還需要簽訂和外資企業(yè)的協(xié)議或合同。

3.3 分配風險

PPP項目涉及到的建設風險具有多樣性，如技術(shù)風險、管理風險、財政風險、政策風險、項目失敗風險以及不可抗拒風險等，在分配風險時應當遵循“最優(yōu)承擔”原則，進而推動PPP項目實現(xiàn)最大價值。以上風險中的大多數(shù)風險由承包企業(yè)承擔，政府則負責分擔部分責任，一些特殊風險需要在合作合同或協(xié)議中明確指出，如土地權(quán)屬、服務產(chǎn)品規(guī)格錯誤、政府要求等。

法規(guī)風險和不可抗拒風險應當由公共部門和私營部門共同承擔，但是公共部分承擔得到此類風險一般較多。如果條件允許的話，還可以在PPP項目中引入商業(yè)保險，以此來實現(xiàn)對不確定風險的轉(zhuǎn)移，避免不可抗拒風險給公共工程承包方帶來過多的經(jīng)濟損失。

3.4 多級監(jiān)管

項目公司在獲得項目建設權(quán)后，應當設置多層監(jiān)管模式，以此來確保公共工程的質(zhì)量和施工效率，常見的多級監(jiān)管體系一般包括行政部門（負責對工程質(zhì)量和施工進度的不定期檢查）、協(xié)調(diào)委員會（負責結(jié)合工程要求進行定期抽查）、公司內(nèi)部檢查團隊（負責對項目建設情況和服務質(zhì)量進行長期的監(jiān)督管理）。

4 PPP項目談判注意事項

4.1 明確PPP項目的法律依據(jù)

PPP項目及其建設模式實際上是鼓勵社會性非公有資產(chǎn)逐漸進入到社會基礎設施建設中，進而提供公共性社會服務，為城市建設貢獻力量并提供資金和資源上的支持。早在2005年，我國就已經(jīng)出臺了關(guān)于非公有資產(chǎn)進入基礎設施建設的法律規(guī)定，簡稱為“非公36條”，該法律條文明確指出允許政府放寬非公有制經(jīng)濟市場的準入條件。在2010年，我國頒布了“新36條”，旨在進一步拓寬非公有資產(chǎn)的投資和建設范圍，并爭取引導民間資產(chǎn)進入到公共設施建設中。

4.2 明確PPP項目的適用范圍

PPP項目的實施和應用實際上是社會資本在得到政府授權(quán)后，自主建設和經(jīng)營公共工程，并通過獲取工程款和對外收取服務費用等方式獲得利潤，特許期滿后，公共工程建設及經(jīng)營仍然交由政府機構(gòu)，基于此原則，大多數(shù)公共工程都可以通過PPP模式來建設并經(jīng)營。公共工程中存在一些經(jīng)濟基礎型設施，如公路、橋梁、電信、鐵路等，這種公共工程一般會對外收取一定的服務費用，用于增加承包企業(yè)或政府的經(jīng)濟收益;一些社會基礎型公共設施，如醫(yī)院、學校、政府辦公樓等，可以通過消費者付費的方式來獲取收益。

5 結(jié)語

總之，PPP項目的實施和應用彌補了傳統(tǒng)公共工程建設模式的缺陷，為公共工程的質(zhì)量和施工效率提供了更加牢固的保障，有利于提高社會建設資源分配和應用的合理程度，因此，各級政府可以結(jié)合公共工程的具體要求和當?shù)厮綘I企業(yè)的發(fā)展效力，適當應用PPP模式，從而為城市建設注入新鮮力量。

參考文獻

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[2] 陳曉浩.淺論基礎設施類PPP項目投資前期要點[J].中國高新區(qū)，2019（13）：269-270.

[3] 董睿楠，唐丹彤.論綜合開發(fā)型PPP模式[J].江西財經(jīng)大學學報，2019（6）：26-35.

[4] 陳仙.公共交通領域PPP項目合同談判實踐及思考[J].中國水運（上半月），2020（4）：106-108.

收稿日期：2020-09-03

作者簡介：呂爽（1986—），女，滿族，遼寧錦州人，本科，講師，研究方向：工程管理。