北海市法治政府建設(shè)研究

李明輝?馮日陽?吳雨蒙

摘要：《北海市法治政府建設(shè)具體實(shí)施方案（2016-2020年）》制定與實(shí)施以來，北海市法治政府建設(shè)取得了明顯成效，但是距離法治政府的目標(biāo)還存在一定的差距，存在法制意識(shí)和依法行政能力不足，執(zhí)法體制改革不適應(yīng)，人才資源匱乏等問題。針對(duì)存在的問題，可以借鑒在法治政府建設(shè)上處于領(lǐng)先地位的深圳市與青島市的先進(jìn)理念與方法，總結(jié)出一套適合北海市實(shí)施的法治政府建設(shè)方法。

關(guān)鍵詞：北海市;法治政府

一、北海市法治政府建設(shè)現(xiàn)狀

2017年3月，北海市為深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，確保到2020年基本建成法治政府的目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》（中發(fā)〔2015〕36號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）和《廣西壯族自治區(qū)法治政府建設(shè)實(shí)施方案（2016—2020年）》（桂發(fā)〔2016〕24號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《自治區(qū)實(shí)施方案》），結(jié)合實(shí)際，制定了《北海市法治政府建設(shè)具體實(shí)施方案（2016-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》）。《實(shí)施方案》包含了貫徹落實(shí)《綱要》和《自治區(qū)實(shí)施方案》的總體要求、主要任務(wù)和具體措施、組織保障以及落實(shí)機(jī)制、實(shí)施步驟四個(gè)部分，是把《自治區(qū)實(shí)施方案》中比較抽象的一些概念，譬如目標(biāo)、任務(wù)、措施等進(jìn)行更為系統(tǒng)的梳理和規(guī)定，更加具體以便落實(shí)實(shí)施，但法治政府的建設(shè)絕不能只是出臺(tái)各項(xiàng)方案和文件，更重要的是要共同努力?！秾?shí)施方案》也是北海市政府在今后五年進(jìn)行法治政府的一個(gè)構(gòu)圖，通過各級(jí)行政機(jī)關(guān)的以身作則去大力推動(dòng)北海市法治政府建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)基本建成法治政府的目標(biāo)。

到2020年，《實(shí)施方案》已經(jīng)施行3年，北海市在法治政府建設(shè)上取得明顯成效：在普法工作上，北海市市長(zhǎng)、市委書記對(duì)于法治政府建設(shè)十分重視，在憲法宣傳日親自進(jìn)行宣傳工作。除了《實(shí)施方案》，北海市政府還規(guī)定了黨政法治建設(shè)第一責(zé)任人，出臺(tái)了七五普法規(guī)劃。同時(shí)，市縣鄉(xiāng)三級(jí)已經(jīng)形成法律顧問架構(gòu)，“多證合一”工作開展十分順利，營(yíng)業(yè)執(zhí)照一般可以在一天內(nèi)審核完成。在政務(wù)公開方面，政府工作除依法不公開外均在政府網(wǎng)站公示。規(guī)范性文件審查方面，明確規(guī)定了審核主體，以及各方的審核責(zé)任。對(duì)于規(guī)范性文件下級(jí)政府無法審核的，直接交由上級(jí)政府審核。在行政執(zhí)法監(jiān)督方面，行政復(fù)議發(fā)揮監(jiān)督作用巨大，不僅糾正錯(cuò)誤率倍增，也在同時(shí)提高著行政機(jī)關(guān)的公信力。同時(shí)在全市進(jìn)行法治政府建設(shè)過程中，各級(jí)行政機(jī)關(guān)的效率和服務(wù)水平等相較于以往也都有所提高，不僅按照《實(shí)施方案》穩(wěn)扎穩(wěn)打的前進(jìn)，而且也在積極具體的實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)問題，為了持續(xù)推進(jìn)北海市法治政府建設(shè)，必須要對(duì)存在的問題進(jìn)行思考分析。

二、北海市法治政府建設(shè)存在的問題

（一）法治素養(yǎng)和法治能力有待提高

在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部還沒有形成良好的法治氛圍，表現(xiàn)為部分領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的法治意識(shí)缺失，法治能力不足，對(duì)法治政府建設(shè)認(rèn)識(shí)不足，直接導(dǎo)致法治政府建設(shè)工作推進(jìn)困難，意識(shí)不夠，行動(dòng)自然跟不上，這將是蝴蝶效應(yīng)式的問題，亟待解決。主要表現(xiàn)在基本法治理念并沒有完全樹立起來，比如有的干部的法治意識(shí)不強(qiáng)，“憲法法律至上、法律面前人人平等、權(quán)力由法律規(guī)定、權(quán)力必須依法行使”這些最基本的都不知道。要想從根源上解決這個(gè)問題，必須要真正的將法治意識(shí)在這些干部的心里培養(yǎng)起來，要避免形同虛設(shè)的法治培訓(xùn)，將此內(nèi)容列為考核行列。就部分工作人員而言，存在在執(zhí)行行政行為過程中權(quán)力濫用，存在不依法不合法現(xiàn)象，不符合“合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)一致”等依法行政基本要求?！缎姓幜P法》中第3條第二款中就有規(guī)定“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。工作人員對(duì)于普法這一方面也大有忽視，這也是我們?nèi)駞⑴c法治建設(shè)的關(guān)鍵一步。所以如果法治意識(shí)薄弱的工作人員不積極自覺的進(jìn)行法治學(xué)習(xí)提高法治意識(shí)和法治能力，將導(dǎo)致法治政府工作推進(jìn)困難。

（二）執(zhí)法體制改革有待完善

2019年3月28日北海市委市政府發(fā)布了《北海市機(jī)構(gòu)改革方案》，組建綜合行政執(zhí)法局。將住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、自然資源、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)境、工業(yè)和信息化、旅游文體廣電、商務(wù)、人力資源和社會(huì)保障等領(lǐng)域的行政執(zhí)法職責(zé)整合，組建市綜合行政執(zhí)法局，作為市政府工作部門。旨在推動(dòng)城市管理等其他跨部門跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法。但是具體實(shí)踐中很多問題接二暴露，首先是綜合執(zhí)法權(quán)力授權(quán)的合法性問題，《行政處罰法》第16條中“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！奔粗挥袊?guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府才有權(quán)決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。其中限定了決定主體，故市縣人民政府將其他政府部門的權(quán)責(zé)劃轉(zhuǎn)到綜合執(zhí)法局職權(quán)范圍內(nèi)的行為即違法，這就是“法無規(guī)定不可為”，且與法治政府的根本內(nèi)涵是相違背的。其次就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法難的問題，《實(shí)施方案》中提出北海市完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源、村鎮(zhèn)規(guī)劃、環(huán)保、安監(jiān)“四所合一”機(jī)構(gòu)改革。并在2018年3月發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)北海市深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所合一”改革實(shí)施方案的通知》，為切實(shí)解決改革中存在的問題，完善相關(guān)配套政策措施，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中卻存在很多困難，由于體制的限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法力量不足，縣級(jí)執(zhí)法部門的數(shù)量雖多，但是執(zhí)法能力有限，管轄范圍過大，難以涉及每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。有些執(zhí)法部門為保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)中相關(guān)領(lǐng)域的執(zhí)法工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了派出機(jī)構(gòu)。但還是不足，縣級(jí)執(zhí)法部門很難對(duì)每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都進(jìn)行全面監(jiān)管。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏穩(wěn)定的執(zhí)法機(jī)制以及專業(yè)的執(zhí)法隊(duì)伍，因?yàn)槿狈?zhí)法權(quán)所以對(duì)于違法行為大都只能采用警告、制止、勸阻等方式，無法采取有效措施進(jìn)行懲治，到最后只能報(bào)告給有執(zhí)法權(quán)的單位處理，效率低下，行政執(zhí)法人員的執(zhí)法能力也沒能跟上時(shí)代的發(fā)展，在辦理行政執(zhí)法案件過程中始終按照舊思維老方法，沒有做到依法處理，導(dǎo)致了大量的群體性事件以及上訪，同時(shí)也存在權(quán)責(zé)不一致的問題，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有限的權(quán)力，在某些方面卻要承擔(dān)無限的責(zé)任，所謂“有權(quán)必有責(zé)”，無權(quán)何來責(zé)。這并不符合權(quán)責(zé)一致中行政權(quán)力和法律責(zé)任相統(tǒng)一的基本要求。例如有些任務(wù)由上級(jí)政府下達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，只一味進(jìn)行任務(wù)傳達(dá)，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身可能存在缺乏完成該項(xiàng)任務(wù)的權(quán)力，這就是實(shí)踐中存在的不完善，容易導(dǎo)致形式主義但實(shí)踐效果差，影響綜合執(zhí)法的效果，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的穩(wěn)定，也是具體實(shí)踐中的一大漏洞。

（三）人才資源匱乏問題亟待解決

在行政復(fù)議和行政訴訟部門和規(guī)范性文件審查部門中存在招聘人才困難的情況，行政復(fù)議和行政訴訟部門人才資源不足的主要原因在于：首先，與其他經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，北海市行政復(fù)議和行政訴訟部門工作待遇不夠好。其次，部分職位依法規(guī)定對(duì)人才要求較高，滿足條件的應(yīng)聘人員較少。而且，北海市經(jīng)過體制改革后，一級(jí)政府只保留一個(gè)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致案件多，人員少的情況出現(xiàn)。規(guī)范性文件審查部門人才資源不足的主要原因是規(guī)范性文件審查工作的特點(diǎn)是工作量大，需要審查員耐心，對(duì)于法律法規(guī)非常熟悉。且北海市司法局對(duì)規(guī)范性文件的審查作出了嚴(yán)格規(guī)定，審查人員對(duì)經(jīng)手的文件承擔(dān)直接的責(zé)任。所以規(guī)范性文件審查對(duì)審查人員能力要求高，任務(wù)重，相關(guān)人才欠缺嚴(yán)重。

由于以上原因，導(dǎo)致北海市政府部門引進(jìn)人才較難，部分部門只能依靠短期實(shí)習(xí)生維持運(yùn)行，雖然短期實(shí)習(xí)生成本低，但其流動(dòng)率高，不夠穩(wěn)定，各部門仍需招收穩(wěn)定人才以滿足部門需要。

（四）法治政府建設(shè)情況存在虛報(bào)瞞報(bào)等情況

《實(shí)施方案》中明確規(guī)定：縣（區(qū)）級(jí)以上政府每年第一季度要向同級(jí)黨委、人大常委會(huì)和上一級(jí)政府報(bào)告上一年度法治政府建設(shè)情況，政府部門每年第一季度要向本級(jí)政府和上一級(jí)政府有關(guān)部門報(bào)告上一年度法治政府建設(shè)情況，報(bào)告要通過報(bào)刊、政府網(wǎng)站等向社會(huì)公開。但是在實(shí)際操作中，還沒有完全建立起規(guī)范長(zhǎng)效的主動(dòng)公開機(jī)制。有些政府部門存在選擇性公開的情況，以與事實(shí)不符的信息應(yīng)付法治政府建設(shè)情況公開的要求，而對(duì)于實(shí)際存在的問題卻故意隱瞞，一方面部門利益思維難以根除，給政務(wù)信息在部門之間的公開造成阻礙。另一方面，一些政府部門責(zé)任人過于看重面子工程，擔(dān)心所在部門在法治政府建設(shè)上存在瑕疵而影響自己的政績(jī)，于是采用虛報(bào)瞞報(bào)的方式，影響北海市法治政府的建設(shè)進(jìn)程，各政府部門在法治政府建設(shè)情況信息公開方面的透明度有待加強(qiáng)。

（五）行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制有待加強(qiáng)

法治政府建設(shè)離不開行政執(zhí)法監(jiān)督，政府作為權(quán)力的主體，非常容易憑借主觀來辦事，這就需要制定有效的約束制度，廣西已于2010年8月施行了《廣西壯族自治區(qū)行政執(zhí)法監(jiān)督辦法》，并于2017年11月發(fā)布了《廣西行政權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督管理辦法》，但是在實(shí)際施行中，暴露出很多問題，在行政監(jiān)督中，由于體制原因?qū)е略谛姓?zhí)法監(jiān)督中出現(xiàn)裁判、隊(duì)員是一家，“手心”監(jiān)督“手背”，執(zhí)法手段過于單一，責(zé)任制不健全，缺乏強(qiáng)制性，形式主義嚴(yán)重以及監(jiān)督主體不作為等問題，從而使得許多行政失職瀆職、違法違規(guī)的行為不能得到問責(zé)，行政監(jiān)督工作難以取得實(shí)效。同時(shí)社會(huì)監(jiān)督、民主監(jiān)督的力度不夠，存在監(jiān)督乏力以及渠道有限的問題，嚴(yán)重阻礙了法治政府的建設(shè)。

三、其他城市法治政府建設(shè)的方法

現(xiàn)階段我國(guó)法治政府建設(shè)是由小到大，先從部分地區(qū)試點(diǎn)，根據(jù)其現(xiàn)有方法理論的指導(dǎo)在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并不斷的進(jìn)行完善，待方案成熟且在考慮地域不同人文差異的前提下再向其他地方推行，乃至全國(guó)，即從局部出發(fā)再到整體覆蓋的邏輯順序。所以北海市在建設(shè)法治政府的實(shí)踐方面應(yīng)當(dāng)緊跟我國(guó)法治政府建設(shè)的主旋律，借鑒其他城市的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)北海市目前在法治政府建設(shè)中存在的問題，筆者認(rèn)為可以借鑒在法治政府建設(shè)中處于領(lǐng)先地位的深圳市和青島市。

（一）深圳市

改革開放以來，深圳作為領(lǐng)軍城市，不僅經(jīng)濟(jì)建設(shè)迅猛且高度重視法治政府建設(shè)。在全國(guó)率先提出建設(shè)“法治中國(guó)示范城市”的戰(zhàn)略目標(biāo)，并在法治政府建設(shè)中領(lǐng)跑全國(guó)，取得非凡成就。

1、構(gòu)建法治政府建設(shè)指標(biāo)體系，為法治政府建設(shè)樹立風(fēng)向標(biāo)

深圳市在法治政府建設(shè)中，根據(jù)中央政府指示且在相關(guān)理論的指導(dǎo)下， 經(jīng)過反復(fù)的論證與實(shí)踐，構(gòu)建了一套相對(duì)科學(xué)的指標(biāo)體系， 并根據(jù)指標(biāo)體系對(duì)本地政府的工作進(jìn)行了評(píng)估，使得法治政府的建設(shè)工作更加清晰、直觀和明朗。

2、加強(qiáng)培訓(xùn)與學(xué)習(xí)，全面提高政府工作人員法治思維和依法行政能力。

深圳市樹立重視法治素養(yǎng)和法治能力的用人導(dǎo)向。強(qiáng)化了法治建設(shè)第一責(zé)任人的職責(zé)，建立領(lǐng)導(dǎo)干部講法考核制度，并結(jié)合年度考核、專項(xiàng)考核綜合考量干部的法治素養(yǎng)和法治能力。通過調(diào)研了解干部的法治思維和開展工作的成效，同時(shí)注重考察干部的法治素養(yǎng)，以及在遵守法律法規(guī)、切實(shí)依法辦事等方面的表現(xiàn)，并計(jì)入個(gè)人考察檔案。同時(shí)，積極開展憲法等專題學(xué)法和其他法治培訓(xùn)活動(dòng)。加強(qiáng)政府工作人員法治能力考查測(cè)試。將法治工作納入各級(jí)黨校教學(xué)計(jì)劃和培訓(xùn)規(guī)劃，在市委黨校重點(diǎn)班次和任職培訓(xùn)班中實(shí)現(xiàn)對(duì)憲法和習(xí)近平總書記關(guān)于全面依法治國(guó)的重要論述的課程全覆蓋。

3、構(gòu)建“1+8+X”行政執(zhí)法體系，提升執(zhí)法嚴(yán)格規(guī)范公正文明水平。

深圳市未解決綜合執(zhí)法管理難的問題，構(gòu)建了“1+8+X”行政執(zhí)法體系?！?”為城管綜合執(zhí)法，承擔(dān)市容市貌等15類執(zhí)法權(quán)，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法內(nèi)容法定化;“8”為大部門內(nèi)綜合執(zhí)法，勞動(dòng)、文體旅游、衛(wèi)生等8個(gè)大部門內(nèi)部形成專業(yè)性綜合執(zhí)法隊(duì)伍;“X”為各區(qū)基層執(zhí)法創(chuàng)新點(diǎn)，如大鵬新區(qū)整合生態(tài)環(huán)保、農(nóng)林水務(wù)、規(guī)劃土地、海洋漁業(yè)等執(zhí)法資源，設(shè)立生態(tài)資源環(huán)境綜合執(zhí)法局，強(qiáng)化自然生態(tài)資源執(zhí)法統(tǒng)籌。

4、聘任行政執(zhí)法監(jiān)督員，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。

眾所周知，行政執(zhí)法層級(jí)監(jiān)督工作不可避免的有一些封閉性，阻礙了人民群眾行使政府行政執(zhí)法的知情權(quán)，使得難以建立良好的信任關(guān)系。由此，深圳市司法局在2017年聘任了60名深圳市政府特邀行政執(zhí)法監(jiān)督員。深圳市政府特邀行政執(zhí)法監(jiān)督員作為社會(huì)公眾的一員，通過其有效參與行政執(zhí)法監(jiān)督工作，不僅能聆聽到社會(huì)各界關(guān)于行政執(zhí)法的聲音和建議，還能有效向社會(huì)反映政府執(zhí)法的困境和難題，成為助推行政執(zhí)法水平提升的新生力量。

（二）青島市

2019年，青島市以法治中國(guó)建設(shè)城市的領(lǐng)頭軍—深圳作為目標(biāo)，旨在打造營(yíng)商環(huán)境的國(guó)際一流化，統(tǒng)籌各級(jí)各部門鋪網(wǎng)式大力展開法治政府建設(shè)，多方位進(jìn)行法治建設(shè)，努力使青島市盡快進(jìn)入全國(guó)法治政府建設(shè)示范城市行列。

1、注重以實(shí)踐培育高素質(zhì)法治專門隊(duì)伍

青島市樹立了以法治素養(yǎng)和法治能力為重點(diǎn)的人才觀。積極培養(yǎng)政府工作人員“一切按規(guī)矩辦，有規(guī)矩必須辦”的理念。在此基礎(chǔ)上建立了完善的監(jiān)督制度，以及法治能力考查測(cè)試制度。同時(shí)引發(fā)《青島市領(lǐng)導(dǎo)干部任職法律考試辦法（試行）》，明確市直屬機(jī)關(guān)和事業(yè)單位副處級(jí)以上職務(wù)人員、區(qū)（市）機(jī)關(guān)和事業(yè)單位副科級(jí)以上職務(wù)人員為考試對(duì)象。。以“誰執(zhí)法誰普法”作為手段來推進(jìn)全市的普法工作，同時(shí)要求行政執(zhí)法人員以個(gè)案為單位，以案釋法。不僅大大提高普法的全面性、行政行為的合法性，而且使執(zhí)法人員在工作的同時(shí)，其法治素養(yǎng)和法治能力也不斷提高，這不僅是合法行政原則的體現(xiàn)，更是法治建設(shè)的一大推進(jìn)。機(jī)構(gòu)改革后部分單位職能有所變化，責(zé)任歸屬模糊不清，青島市針對(duì)此類情況率先在全省完成《國(guó)家機(jī)關(guān)及人民團(tuán)體普法責(zé)任清單》修訂工作，落實(shí)普法責(zé)任到具體，推行實(shí)施普法責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)將普法責(zé)任清單精準(zhǔn)化、體系化，旨在建立一個(gè)嚴(yán)密的普法責(zé)任網(wǎng)，有權(quán)必有責(zé)，全面貫徹法治建設(shè)。

2、以雙聯(lián)系、雙指導(dǎo)，健全行政執(zhí)法體制機(jī)制

青島市從體制隊(duì)伍內(nèi)部抓起，對(duì)于行政執(zhí)法隊(duì)伍內(nèi)設(shè)的綜合管理機(jī)構(gòu)大力削減。劃分執(zhí)法權(quán)限具體化，落實(shí)推進(jìn)一支隊(duì)伍負(fù)責(zé)一個(gè)領(lǐng)域，因?yàn)橹挥袌?zhí)法隊(duì)伍明確，才會(huì)規(guī)避行政推諉，實(shí)現(xiàn)責(zé)任落實(shí)具體，做到嚴(yán)謹(jǐn)執(zhí)法。在健全行政執(zhí)法體制要從完善區(qū)（市）綜合行政執(zhí)法協(xié)作配合工作機(jī)制的方面，為了避免行政執(zhí)法部門與同級(jí)業(yè)務(wù)主管部門的銜接空隙導(dǎo)致的執(zhí)法漏洞，建立了無縫銜接的監(jiān)管機(jī)制，緊密加強(qiáng)行政執(zhí)法部門與同級(jí)業(yè)務(wù)主管部門的執(zhí)法銜接，業(yè)務(wù)分配具體，落實(shí)到人頭，責(zé)任明確。不用層級(jí)要?jiǎng)澐致鋵?shí)各自不同的監(jiān)管職責(zé)、執(zhí)法領(lǐng)域和執(zhí)法重點(diǎn)，全方位貫徹法治建設(shè)，要雙聯(lián)系、雙指導(dǎo)，直接共同接受上一級(jí)的指導(dǎo)。即區(qū)（市）綜合行政執(zhí)法部門與同級(jí)業(yè)務(wù)主管部門共同接受市級(jí)的指導(dǎo)協(xié)調(diào)，分工協(xié)作。落實(shí)《2019年度行政執(zhí)法監(jiān)督工作計(jì)劃》，加強(qiáng)對(duì)民生等重點(diǎn)領(lǐng)域的執(zhí)法監(jiān)督，對(duì)于出現(xiàn)的問題及時(shí)指正并全程監(jiān)督改正，做到積極履行法定職責(zé)。同時(shí)加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建自身的建設(shè)。嚴(yán)控管入，嚴(yán)格實(shí)施行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍本身的“精”、“強(qiáng)”。開展行政執(zhí)法人員公共法律知識(shí)線上的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，以“法制教育網(wǎng)”為平臺(tái)，要迅速、有效的大幅度提高其法律素養(yǎng)和法治能力，要在短期大量的學(xué)習(xí)中培養(yǎng)其作為一名行政執(zhí)法人員的法律思維和法律邏輯。對(duì)于輔助人員也不可松懈，要同步嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法輔助人員管理。各個(gè)方面深化執(zhí)法體制，健全執(zhí)法體制，梳理人員配置，提高隊(duì)伍人員素養(yǎng)，責(zé)任具體明確，。

3、強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督

青島市明確行政權(quán)力制約的重點(diǎn)就是加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約，所以為防止權(quán)力濫用，對(duì)政府采購(gòu)部門實(shí)行分事授權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗等措施，提高采購(gòu)?fù)该鞫鹊耐瑫r(shí)，強(qiáng)調(diào)從內(nèi)部流程進(jìn)行控制，防止權(quán)力濫用。并且建立黨政群機(jī)關(guān)履約情況的專項(xiàng)清理工作機(jī)制，清單式解決“舊案”，建立誠(chéng)信政府、陽光政府。完善“部門聯(lián)動(dòng)、市場(chǎng)主導(dǎo)、社會(huì)監(jiān)督、依法懲處”的信用體系總體框架和聯(lián)合懲戒制度。健全社會(huì)監(jiān)督體系，借助各大市民意見平臺(tái)，積極查看，推動(dòng)市民與政府良性互動(dòng)保障合理合法訴求按照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果，其中1萬名市民代表現(xiàn)場(chǎng)聽取38個(gè)市政府部門述職報(bào)告并進(jìn)行評(píng)議就是最好的“為人民服務(wù)”的宗旨體現(xiàn)。

4、全面推進(jìn)政務(wù)公開。

青島市本著堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外的原則，優(yōu)化完善政務(wù)公開平臺(tái)，積極公開基本目錄，對(duì)青島的政務(wù)網(wǎng)政務(wù)公開欄目的設(shè)置進(jìn)行了全面升級(jí)，更加清晰、明確，確保信息的時(shí)效性和準(zhǔn)確性，以市民的意見和反饋?zhàn)霾粩喔倪M(jìn)，在全國(guó)政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估中位居第一，效果顯著。印發(fā)全市政務(wù)公開工作要點(diǎn)，明確對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域信息進(jìn)行專項(xiàng)部署，落實(shí)重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開的責(zé)任部門和保障方式，要在保證政務(wù)公開的同時(shí)，保持秩序。對(duì)于不予全面公開的政務(wù)信息，健全完善依條件可申請(qǐng)公開辦理制度，推進(jìn)利益表達(dá)機(jī)制，及時(shí)修訂依申請(qǐng)公開告知書模板14套，提高了政府信息公開的可行性和標(biāo)準(zhǔn)性。加強(qiáng)對(duì)公共企事業(yè)單位履行信息公開主體義務(wù)的監(jiān)督，要求其對(duì)各自網(wǎng)站信息公開事項(xiàng)進(jìn)行全面梳理，做到應(yīng)公開盡公開。為推進(jìn)政務(wù)公開化，首創(chuàng)開發(fā)建設(shè)青島政策通平臺(tái)，累計(jì)發(fā)布信息7500余條。通過“青島市政府新聞辦公室”平臺(tái)組織新聞發(fā)布會(huì)104場(chǎng)，其中與民生有關(guān)的占73%，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)和便民服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。

四、推進(jìn)北海市法治政府建設(shè)的對(duì)策建議

通過借鑒在法治政府建設(shè)方面具有先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的深圳市以及青島市，針對(duì)北海市在法治政府建設(shè)中存在的問題，結(jié)合實(shí)際情況，筆者提出以下對(duì)策與建議：

（一）建立健全吸引人才留住人才政策

“21世紀(jì)，人才是第一位的戰(zhàn)略資源”，北海市想要大刀闊斧的進(jìn)行法治政府建設(shè)，就必須吸引人才，留住人才，人才是建設(shè)之本。而北海市政府部門引進(jìn)人才困難也影射出我國(guó)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)吸引人才能力羸弱的問題。我國(guó)版圖寬闊，本身就存在區(qū)域發(fā)展不平衡的情況，隨著社會(huì)進(jìn)步人員流動(dòng)激增，有的地區(qū)因?yàn)榈乩砗蜌v史因素經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，自然無法吸引人才。所以對(duì)于這些地區(qū)要去建立相關(guān)吸引人才政策，從環(huán)境、住房、收入和社保等社會(huì)服務(wù)方面入手，吸引更多法律人才就業(yè)，才能提高人才群體能力，更好的進(jìn)行法治政府建設(shè)。北海市是國(guó)家“一帶一路”倡議中連接?xùn)|盟國(guó)家的重要節(jié)點(diǎn)城市，擁有廣闊的發(fā)展前景，可以以此作為口號(hào)，吸引相關(guān)法律人才就業(yè)與發(fā)展。同時(shí)，還可以與廣西省內(nèi)大學(xué)開展合作，給予省內(nèi)法學(xué)專業(yè)畢業(yè)生就業(yè)，轉(zhuǎn)正以及住房的優(yōu)惠，鼓勵(lì)其到北海市相關(guān)政府部門發(fā)展，為法治政府建設(shè)添磚加瓦。

（二）提高法治意識(shí)和依法行政能力

北海市法治政府的建設(shè)，首當(dāng)其中就是要從行政機(jī)關(guān)人員本身下手，行政機(jī)關(guān)人員中的干部和工作人員是所有的政策、方案和綱要的具體實(shí)施者，所以如果在執(zhí)行的最開始就出現(xiàn)問題那將直接導(dǎo)致整體建設(shè)無法推進(jìn)，所以提高法治意識(shí)和依法行政能力是北海市法治政府建設(shè)進(jìn)行下去必須要去夯實(shí)的基礎(chǔ)?！秾?shí)施方案》中以領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”為重點(diǎn)，不無道理，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部是行使行政權(quán)力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識(shí)直接影響到行政權(quán)力行使的方向，而且會(huì)影響整支隊(duì)伍的法治氛圍，所以只有領(lǐng)導(dǎo)干部懂得用法治思維與手段來處理問題，北海市的法治環(huán)境才會(huì)有所改善。想要提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識(shí)，最重要的就是要切實(shí)的加強(qiáng)教育培訓(xùn)，必須要進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的法治教育，而不是形式培訓(xùn)。在這里就要充分發(fā)揮黨政學(xué)校的作用，根據(jù)不同程度的人員，設(shè)立對(duì)應(yīng)適當(dāng)?shù)恼n程，要進(jìn)行體系化，系統(tǒng)化的課程教學(xué)，還要加入考核測(cè)試，在鞏固的同時(shí)也能真正的起到督促和查漏補(bǔ)缺的作用?？啥ㄆ谘?qǐng)國(guó)內(nèi)知名法學(xué)專家進(jìn)行專題講座，課程中加入案例教學(xué)，讓領(lǐng)導(dǎo)干部將法律知識(shí)與具體案件聯(lián)系起來，培養(yǎng)思維慣性，讓他們?cè)谌粘９ぷ髦袑W(xué)會(huì)用法律方式解決問題。同時(shí)還要培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)法律的自主性與積極性，使他們?cè)诜彪s的工作中依然能夠抽出時(shí)間學(xué)習(xí)法律知識(shí)。而想要加強(qiáng)其依法行政能力，就要求領(lǐng)導(dǎo)干部在行使行政權(quán)力時(shí)，確保自己行為的合法性，要知道“法無授權(quán)不可為”，這同時(shí)也要依靠法治意識(shí)作為基礎(chǔ)，有了深厚的法治意識(shí)，還要保證公平公正且程序合法。比如《行政許可法》第4條，“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)按照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序?！币婪ㄐ姓粌H僅是前提和基礎(chǔ)，實(shí)質(zhì)是貫穿行政行為全程。這一方面可以借鑒青島市“依法行政和人性化執(zhí)法”相結(jié)合的原則，告知當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)，認(rèn)真落實(shí)全過程記錄，同時(shí)做好執(zhí)法相對(duì)人的普法宣傳教育及思想工作，使其能夠知法、遵法，以取得良好的執(zhí)法效果。

（三）完善綜合執(zhí)法體制改革制度

首先針對(duì)綜合執(zhí)法的權(quán)力授權(quán)的合法性問題，歷史上每一項(xiàng)重大的改革措施出臺(tái)都會(huì)出現(xiàn)不同的意見與分歧，在城市管理的綜合執(zhí)法上也是如此，其中主要的爭(zhēng)議焦點(diǎn)就是《行政處罰法》第16條是否可以作為綜合執(zhí)法制度的法律依據(jù)，筆者認(rèn)為，答案是肯定的，首先《行政處罰法》第15條規(guī)定，行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。而第16條是對(duì)15條的一種補(bǔ)充，同時(shí)第17條和第18條更是對(duì)第16條的一種支撐，根據(jù)《行政處罰法》第17、18條的規(guī)定，法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰。這也就是說擁有立法權(quán)限的部分地方人大及其常委會(huì)可以規(guī)定某一行政機(jī)關(guān)直接多個(gè)特定領(lǐng)域的行政處罰權(quán)。由此得出，《行政處罰法》第16條可以作為綜合執(zhí)法制度的法律依據(jù)。并且綜合執(zhí)法部門的權(quán)利來自于多個(gè)職能部門，如果每一個(gè)具體職權(quán)都要有規(guī)范性文件作為依據(jù)，不太現(xiàn)實(shí)。而且爭(zhēng)論綜合執(zhí)法制度是否合法并不能改變其繼續(xù)存在的現(xiàn)狀，就使得這個(gè)問題意義不大，不如分析和解決綜合執(zhí)法制度適用中存在的問題，為以后出臺(tái)的改革措施提供相關(guān)建議。北海市為了提高城市管理綜合執(zhí)法和服務(wù)水平，加強(qiáng)了城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，以逐步實(shí)現(xiàn)城市管理綜合執(zhí)法的執(zhí)法權(quán)、執(zhí)法力量、執(zhí)法手段“三集中”，但是沒有進(jìn)行細(xì)化對(duì)接，也沒有建立起健全有序的協(xié)調(diào)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)理清改革前后的監(jiān)管責(zé)任清單，在有執(zhí)法需要時(shí)，將執(zhí)法力量協(xié)調(diào)起來有序處理。在這一方面，深圳市做的很好，構(gòu)建了符合當(dāng)?shù)厍闆r的“1+8+X”行政執(zhí)法體系，對(duì)執(zhí)法權(quán)限作了詳細(xì)的劃分，且對(duì)職能的劃轉(zhuǎn)非常徹底，避免了職責(zé)交叉，形成專業(yè)性綜合執(zhí)法隊(duì)伍外，還設(shè)立了基層執(zhí)法創(chuàng)新點(diǎn)，行政執(zhí)法行為和依法執(zhí)法水平有了明顯的規(guī)范和提升。北海市可以借鑒深圳市相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，形成符本地實(shí)際情況的執(zhí)法體系，首先應(yīng)將綜合執(zhí)法部門的所有職權(quán)列舉出來，再進(jìn)行劃轉(zhuǎn)與切分，一方面可以使得各部門了解自己的職能范圍，各司其職，防止交叉執(zhí)法，提高執(zhí)法效率，其次是嚴(yán)格限定綜合執(zhí)法部門的權(quán)力范圍，防止權(quán)力濫用，通過這種體系設(shè)立模式達(dá)到行政執(zhí)法縣鄉(xiāng)兩級(jí)全覆蓋，可以加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法的力量。而對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有執(zhí)法權(quán)的問題，筆者認(rèn)為可以采用委托執(zhí)法的方式，即由上級(jí)職能部門把自己的部分行政執(zhí)法權(quán)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使，其法律依據(jù)是《行政處罰法》第十八條的規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰。行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰。委托行政機(jī)關(guān)對(duì)受委托的組織實(shí)施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。受委托組織在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政處罰;不得再委托其他任何組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰?！钡谑艞l：“受委托組織必須符合以下條件：（1）依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織;具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和義務(wù)的工作人員;（2）對(duì)違法行為需要進(jìn)行檢查或者技術(shù)鑒定的，應(yīng)當(dāng)有條件組織進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定?！钡歉鶕?jù)第十九條的規(guī)定，受委托組織必須是依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織，根據(jù)“舉重以明輕”的原理，事業(yè)單位可以得到委托，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自然也可以得到委托，所以說這種做法并不違反法律，且可以利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的執(zhí)法人員執(zhí)法，快速解決基層出現(xiàn)的問題，提高了效率。借此，在執(zhí)法過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法中隊(duì)不用再向主管部門報(bào)告，可以直接查處，真正解決了權(quán)責(zé)交叉，重復(fù)執(zhí)法等問題。同時(shí)制定且貫徹落實(shí)行政執(zhí)法全過程公示，執(zhí)法過程記錄制度，以及執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度，不斷豐富鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法手段，通過合理運(yùn)用各類法律手段，徹底消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法盲區(qū)，有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法中存在的問題。其次，利用好“北海E眼”平臺(tái)，現(xiàn)階段“北海E眼”平臺(tái)對(duì)違章停車等行為處理的非常快，但是對(duì)環(huán)保、違章建筑的處理效率卻非常低，不能立即組織人手去實(shí)地核查和執(zhí)法，甚至用一些空話來敷衍了事，使得市民使用“北海E眼”的積極性有所下降，長(zhǎng)此以往，甚至?xí)霈F(xiàn)棄用的情況，北海市應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮該平臺(tái)的作用，對(duì)所有的違法違章行為切實(shí)做到“有人管，人人管”“一個(gè)平臺(tái)管到底”，構(gòu)成北海特色行政執(zhí)法體制。

（四）增加各部門法治政府建設(shè)工作透明度

《實(shí)施綱要》中規(guī)定了“要加強(qiáng)對(duì)法治政府建設(shè)進(jìn)展情況的督促檢查，結(jié)合法治政府建設(shè)年度重點(diǎn)工作，開展定期檢查和專項(xiàng)督查。對(duì)工作不力、問題較多的，要及時(shí)約談、責(zé)令整改、通報(bào)批評(píng)”。但是并沒有對(duì)于各部門法治政府建設(shè)情況信息公開的規(guī)定，也沒有設(shè)立法治政府建設(shè)情況真實(shí)性的考察制度，這是導(dǎo)致有些部門瞞報(bào)虛報(bào)的根本原因。眾所周知，下級(jí)政府的報(bào)告有利于上級(jí)政府及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并調(diào)整政策措施，虛報(bào)瞞報(bào)無疑會(huì)阻礙北海市法治政府的建設(shè)進(jìn)程。所以筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)細(xì)化有關(guān)法治政府建設(shè)情況公開的規(guī)定，通過實(shí)地考察了解各部門管轄區(qū)域內(nèi)法治政府建設(shè)上存在的不足，將這些作為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象，根據(jù)各部門提交的法治政府建設(shè)報(bào)告，定期到下級(jí)政府部門中進(jìn)行走訪調(diào)查，確保法治政府建設(shè)情況的真實(shí)性。同時(shí)建立信息公開第一責(zé)任人制度，對(duì)于法治政府建設(shè)工作情況存在虛報(bào)瞞報(bào)的部門責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)肅處理，只有這樣才能更好地發(fā)現(xiàn)北海市在法治政府建設(shè)中存在的問題，有的放矢。

（五）加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制

完善的地方政府行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制是地方法制建設(shè)和各方面良性發(fā)展的重要保證，也是促進(jìn)行政部門嚴(yán)格依法行政，保障人民群眾合法權(quán)益的重要措施。北海市要加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制就必須豐富行政執(zhí)法監(jiān)督手段，首先應(yīng)該將人大監(jiān)督作為主要力量，在思想上達(dá)成共識(shí)，樹立人大監(jiān)督的權(quán)威地位。不斷完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大及主席團(tuán)的建設(shè)，密切聯(lián)系當(dāng)?shù)厝罕?，收集、轉(zhuǎn)達(dá)當(dāng)?shù)厝罕姷囊庖娕c建議。其次要加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行行政執(zhí)法監(jiān)督的垂直領(lǐng)導(dǎo)，可以解決行政內(nèi)部監(jiān)督的監(jiān)督主體的地位低、權(quán)威不足等問題，也可以盡量避免人情關(guān)系的影響，具體來說，就是在監(jiān)督部門中實(shí)行從上到下的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，下級(jí)監(jiān)督部門只受上級(jí)監(jiān)督部門的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，干部只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，不受其他行政部門的約束。還要注重監(jiān)督程序，程序規(guī)范監(jiān)督工作才能規(guī)范。要把監(jiān)督工作貫穿于事前、事中、事后整個(gè)過程，抓住每個(gè)環(huán)節(jié)，同時(shí)內(nèi)部監(jiān)督要與外部監(jiān)督相結(jié)合，形成內(nèi)外互補(bǔ)的監(jiān)督環(huán)境。最后，要以人大監(jiān)督帶動(dòng)和維護(hù)其他監(jiān)督力量，重視社會(huì)監(jiān)督，群眾監(jiān)督，拓寬監(jiān)督渠道，增加監(jiān)督力度，在這一點(diǎn)上可以借鑒深圳市的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，深圳市在監(jiān)督方式上進(jìn)行了創(chuàng)新，特邀行政執(zhí)法監(jiān)督員，在首批特邀的60名行政執(zhí)法監(jiān)督員中，涵蓋律師、工商企業(yè)工作者、學(xué)者、行業(yè)協(xié)會(huì)工作者、新聞媒體工作者、醫(yī)務(wù)工作者等各個(gè)行業(yè)的人士，也不乏有人大代表、政協(xié)委員、社區(qū)基層工作者等領(lǐng)域的人士，覆蓋立體，人員具備基本的法律素養(yǎng)和監(jiān)督能力，把民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督與層級(jí)監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，形成一種嶄新又高效的監(jiān)督模式，值得各個(gè)地區(qū)借鑒。通過行政執(zhí)法監(jiān)督員有效參與行政執(zhí)法監(jiān)督工作，不僅能收到社會(huì)各界關(guān)于行政執(zhí)法的建議，還能讓社會(huì)感受到政府執(zhí)法的困境和難題。這種創(chuàng)新的行政執(zhí)法監(jiān)督方式為北海市行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)提供了一條新出路，注入了新力量，有利于北海市擺脫現(xiàn)有困境，提高行政執(zhí)法水平，加快法治政府建設(shè)。

結(jié)語：

2019年10月，北海市與自治區(qū)首府南寧市同時(shí)被自治區(qū)黨委全面依法治區(qū)辦推薦為2019年全國(guó)法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建候選地區(qū)，這表明了自治區(qū)政府高度肯定了北海市在法治政府建設(shè)中做出的努力與取得的成就，但是與在法治政府建設(shè)中的優(yōu)秀城市相比，還是有很大的差距，這就要求北海市要認(rèn)清自己的不足，借鑒其他城市的先進(jìn)理念與經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持選人用人是導(dǎo)向、法治教育是手段、監(jiān)督考核是保障。努力把北海市法治政府建設(shè)推向更高水平，為推進(jìn)北海市經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供法治保障。

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作者簡(jiǎn)介：

李明輝、馮日陽，廣西.北海市司法局? ?吳雨蒙，桂林電子科技大學(xué)法學(xué)院。

作者單位：1廣西.北海市司法局 2桂林電子科技大學(xué)法學(xué)院