機構改革后地方檔案館資源整合特點及思路探究

陳海玉 萬小玥 趙冉 彭金花

摘要：地方檔案館的資源整合應該契合當下機構改革的目標要求。文章從新定位、新理念、新視野三個維度分析了新一輪機構改革后地方檔案資源整合呈現(xiàn)的特點，提出統(tǒng)一規(guī)劃部署、明確整合重難點、設計實施步驟、構建扁平化整合模式、加強人才資源整合力度、拓展地方檔案資源整合能效六個方面的思路，以期對機構改革后地方檔案館資源整合提供借鑒。

關鍵詞：機構改革；檔案資源整合；地方檔案建設分類號：G271

Research on the Characteristics and Thoughts of Local Archives Resources Integration after Institutional Reform

Chen Haiyu， Wan Xiaoyue， Zhao Ran， Peng Jinhua

（School of History and Archives of Yunnan University， Kunming， Yunnan， 650091）

Abstract：The resource integration of local archives should conform to the current goals and requirements of institutional reform. This paper analyzes the characteristics of the integration of local archives resources after the new round of institutional reform from three dimensions of new orientation， new concept and new vision， and puts forward six ideas： unified planning and deployment， clear integration priorities and difficulties， design implementation steps， build a flat integration mode， strengthen the integration of human resources， and expand the efficiency of the integration of local archives resources， in order to provides reference for integration of local archives resources after institutional reform.

Keywords：Institutional Reform； Archives Resource Integration； Local Archives Construction

地方檔案館保存了一地歷史文化和各項工作的珍貴記錄，是黨和國家地方管理的重要信息支撐，也是我國檔案資源建設的主力軍。隨著我國機構改革的深入推進，要求各級機構推行扁平化管理，通過優(yōu)化協(xié)同高效和信息共享來提高行政效率，這對地方檔案館資源整合及共享提出了更高的要求。2018年《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》指出，要打破“信息孤島”，統(tǒng)一明確各部門信息共享的種類、標準、范圍、流程，加快推進部門政務信息聯(lián)通共用[1]。這為地方檔案館檔案資源整合共享指明了方向，也提出了檔案資源整合共享工作的具體要求。然而，在多年的檔案資源整合實踐中仍然存在“結構不夠合理、配置不夠優(yōu)化、館藏成分單一與社會需求矛盾”等問題，嚴重制約著檔案價值的實現(xiàn)與社會效能的發(fā)揮，因此需要以當下機構改革為契機重塑新思維，對檔案資源整合和信息共享工作進行結構性設計，以提升地方檔案館為黨和社會服務的綜合實力。

1機構改革與檔案資源整合共享

我國新一輪的機構改革，旨在理順職責關系，加強部門責任，科學設置機構，減少管理層次，擴大管理幅度，以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。地方檔案部門進行“局館分立”，強化了檔案館履行“收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內的檔案”的職能。這一重大的檔案工作體制機制創(chuàng)新和職能轉變，必將增強地方檔案館各項管理工作的快速反應能力，使資源整合和利用效率大大提高。

機構改革是國家治理體系的變革、重構與升級，意味著新的管理模式，具體對檔案館資源整合工作來說，也需深入思考其視角、模式和實現(xiàn)路徑。筆者認為，新一輪機構改革語境下，檔案資源整合就是在各級黨委的直接領導下，對國家機構、社會組織和個人形成的有保存價值的檔案進行整理和資源重新配置，通過對檔案資源的集中、有序化和優(yōu)化來促進資源共享，以加強檔案事業(yè)核心競爭力。

2機構改革后地方檔案館資源整合的特點

2.1地方檔案館資源整合新定位

地方檔案館在檔案資源管理建設中具有檔案的“存史”“資政”和“服務”功能，機構改革后，要以清晰的問題意識為導向，在檔案資源整合共享具體工作中緊緊圍繞為黨管檔、為國守史、為民服務的職責，進一步確立檔案館資源建設是為黨和政府各項工作服務的目標定位。宏觀層面上，明確地方檔案館的資源整合要為黨和政府工作的規(guī)劃設計、總體布局、統(tǒng)籌規(guī)劃做好強有力的信息資源保障。微觀層面上，檔案館著眼于落實國家機構改革決定提出的要求，“以問題為導向”整合資源，即把資源整合的重點聚焦于“發(fā)展所需、基層所盼、民心所向”。

2.2地方檔案館資源整合新理念

（1）地方檔案資源整合的全局觀

我國條塊分割的檔案管理體制有利于檔案機構更好地履行監(jiān)督、指導職能，但也存在檔案資源“分割”和“分治”的不足，成為大數(shù)據(jù)時代檔案資源整合拓展的障礙。如直屬中央垂直管理系統(tǒng)的單位可自行保管和移交檔案，一些專業(yè)機構形成的檔案采取各專業(yè)領域自行管理的辦法，使檔案分散保存于多處。地方檔案館（室）合作機制的缺乏，導致檔案資源建設各自為政，工作進度和水平參差不齊，地方檔案館難以對地方檔案資源整合進行統(tǒng)一規(guī)劃。機構改革后，檔案資源整合視角轉變成統(tǒng)觀地方全局，既包括體制范圍內的檔案資源，也將體制外的地方特色檔案、民間檔案、家庭檔案等納入整合范圍。同時，檔案資源整合服務理念得到加強，不僅限于把已整合的資源提供給用戶，也基于用戶需求整合資源開展了相關服務。檔案館改變了以往保守的資源建設觀念，在“大檔案”觀的指導下，通過檔案部門管理職責的整合，建立了高效率組織體系以實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源整體性治理，構建了一個跨地區(qū)、跨行業(yè)的地方檔案資源有機聯(lián)系體，以服務地方多元社會發(fā)展，從各方面落實新時期機構改革的任務和要求。如在機構改革中重新整合組建的遼寧省檔案館實現(xiàn)人、財、物的高度集中，且拓展檔案服務功能，檔案館既具有檔案保管的功能，也兼有地方志編撰、黨史研究等原整合機構的功能。

（2）地方檔案資源整合的法制觀

機構改革提出全面依法治國，依法履行職責，在法治下推進改革，進一步強化了我國檔案工作“依法治檔”的基本要求。自1995年《上海市檔案條例》公布實施以來，我國地方檔案法規(guī)建設碩果累累，地方法規(guī)體系已經建立，但總體上法規(guī)內容不完善、執(zhí)法普法問責力度不強、修訂不及時等問題較普遍。而且過去由于“局館合一”的管理體制，地方檔案館習慣依賴行政手段開展各項檔案管理工作，“重立法，輕實施”現(xiàn)象普遍，檔案人員檔案法律意識不強，執(zhí)法水平不高，普法力度不夠，這些問題很大程度影響了“依法治檔”思想的貫徹落實。“局館分立”管理體制實施后，地方檔案館更加注重健全法規(guī)建設，為地方檔案事業(yè)可持續(xù)發(fā)展保駕護航。立法方面，檔案館根據(jù)新時期檔案工作面臨的實際問題，助力修訂完善現(xiàn)行檔案法律法規(guī)，盡可能地填補法律法規(guī)上存在的漏洞，并且將檔案的資源整合和共享服務等納入法制的框架中，以提高立法質量[2]。例如蘭州市檔案館按照全市機構改革檔案處置工作部署，分別制定《蘭州市檔案館涉改部門和單位檔案接收保管實施方案》《蘭州市檔案館涉改部門和單位實物檔案接收保管方案》，明確了收集范圍和移交時間等。執(zhí)法方面，檔案館全面推進“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的工作機制，構建執(zhí)法目標管理制度，構建檔案人員執(zhí)法考核評價體系，加大執(zhí)法監(jiān)督和違法懲處力度，從根本上落實依法管理舉措，讓地方檔案館在規(guī)范化標準指引下有序開展檔案資源整合工作。普法方面，檔案館利用各類平臺積極主動開展宣傳教育活動，不斷提高社會各界的檔案法律意識和法制觀念，推進地方檔案資源整合進程和檔案資源服務利用功能的發(fā)揮。

2.3地方檔案館資源整合新視野

（1）檔案治理下的多元主體整合

檔案治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分[3]，也是檔案機構改革的著力點。它強調多元主體的協(xié)同合作，以實現(xiàn)對檔案事務的多元共治。機構改革后地方檔案館的業(yè)務職能和公共服務職能強化，公眾對檔案資源利用的需求量、多樣化和個性化日趨凸顯，檔案館資源建設進程加快，僅靠“一己之力”難以應對，檔案館逐步加強引導社會組織、民眾力量廣泛參與，并將其納入檔案治理主體范疇，通過建立多向度互動網(wǎng)絡，以豐富館藏資源，拓寬地方檔案館資源整合途徑，為地方社會發(fā)展和民眾生活服務。例如廣東省佛山市順德區(qū)圖書館、博物館和檔案館在資源整合、宣傳推廣等方面開展了數(shù)字文化資源的三館共享訪問項目，有利于精簡機構，提供工作效率。

（2）檔案館管理要素整合

地方檔案館自身管理涉及檔案實體、檔案管理、檔案人員、信息技術及標準、檔案法律法規(guī)等要素。余厚洪認為，“檔案資源整合包括檔案實體及其管理的整合；檔案信息及其數(shù)據(jù)的整合；檔案信息技術及其標準的整合；檔案信息系統(tǒng)及其運行的整合；檔案信息人才及其服務的整合”[4]。這些要素相互作用制約，直接影響了檔案館管理方式的差異和管理效率的高低。機構改革后，檔案館對其中的管理資源進行優(yōu)化配置，通過精簡部門、崗位、人員、職責、工作流程、統(tǒng)一規(guī)范相關技術標準和法規(guī)制度、提升檔案人員整體素質和信息化水平，整合優(yōu)化力量和資源，發(fā)揮綜合效益，提升地方檔案館資源整合質量和共享水平。浙江省檔案館抓住機構改革契機，對內部工作機制進行改革與完善，如在檔案收集工作中按年度確定召開檔案接收工作專班會議，確定應接收進館的檔案類別。截至2019年8月，浙江省檔案館已接收進館65家單位檔案，有350758卷、192898件、照片底片2207張、實物187件。[5]

（3）檔案館資源縱向整合與橫向整合

新一輪國家機構改革，強調優(yōu)化協(xié)同高效的管理原則，明確要加強相關機構配合聯(lián)動，破除體制機制弊端，使管理工作運行更加高效。一方面，地方檔案館加強了對地方行政區(qū)內綜合檔案館資源的整合，打破地域界限，利用大數(shù)據(jù)、智慧管理技術逐步形成省—市—縣“三級一體”資源共建共享體系，真正實現(xiàn)地方檔案館信息資源的融合和深度開發(fā)利用。另一方面，地方檔案館也加強了與相近部門的信息資源橫向整合。檔案館與當?shù)貓D書館、史志辦、高校和研究機構等，在資源管理方式、管理技術、文獻資源收藏、用戶群體、信息服務利用途徑等方面有著較大相似性和交集之處，應該創(chuàng)造機會，搭建平臺，聯(lián)合協(xié)作，通過優(yōu)化人力、物力、財力來削減行政開支，發(fā)揮資源的最大社會效益。

3機構改革后地方檔案館資源整合思路探究

3.1統(tǒng)一規(guī)劃部署

“改革后檔案行政職能劃入到黨委辦公廳的有21個省份，改革方案中規(guī)定省委辦公廳加掛檔案局牌子的有19個”，總體來看，“檔案機構改革基本實現(xiàn)了‘局館分離，檔案館成為黨委或黨委辦公廳系統(tǒng)的事業(yè)機構”[6]。因此，改革后的檔案資源整合一改以往管理模式，集中由黨委和黨委辦公廳統(tǒng)一規(guī)劃，掃清了資源整合過程中的阻力，極大地推動了地方檔案館將涉改機構、部門的檔案管理和處置工作納入資源整合的總體部署。地方檔案館根據(jù)當?shù)攸h委和黨委辦公廳出臺的涉改機構和部門的檔案保護文件，提出資源整合具體要求，組織專門力量為涉改機構提供支持與服務，特別在相關檔案的收集、整理、保管和交接工作上，加大執(zhí)法力度，強化監(jiān)督檢查，確保檔案實體及信息的完整、齊全、安全，使檔案管理和移交工作與機構改革工作同步。如牡丹江市黨委在機構改革中制發(fā)《關于市直單位機構改革檔案管理的工作方案》，以指導檔案館對全市檔案開展有序管理工作[7]。其工作方案提出檔案館要構建與各涉改部門之間的溝通渠道，協(xié)調檔案資源的配置，將檔案工作納入職工的績效考核，為檔案工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調布局提供了有力保障。

3.2明確整合重難點

地方機構改革完成后，地方檔案館面臨頭緒多任務重問題，既要在短期內理順新的職能權責關系，又要及時高效地處理好檔案實體的歸屬集中與檔案信息的分類優(yōu)化。因此資源整合需要明確重難點，才能使相關工作有條不紊地推進。筆者認為，目前的重點工作一是要樹立目標，對資源整合進行全盤規(guī)劃，明晰當前資源收集組織的主要任務和未來資源整合框架。二是完善檔案資源整合的法律法規(guī)，夯實行政執(zhí)法依據(jù)基礎。三是建立與涉改部門的溝通協(xié)調機制，以獲取廣泛支持并合力開展工作。四是將人力資源整合納入機構改革后資源整合重點。根據(jù)機構職能變化，機構內相關部門重組，工作任務及功能也有相應變化，相應地對人力資源需要重新調整、配備和優(yōu)化。此外，機構改革后地方檔案資源整合工作也存在不少難點，主要體現(xiàn)在：一方面，專業(yè)人才力量不足，資源整合力度有限。例如哈爾濱市檔案局是由哈爾濱市委辦公廳的四名工作人員組成，檔案館沒有人員轉入，檔案局全部為新人，不熟悉檔案業(yè)務流程，為整合工作的有序開展帶來很大挑戰(zhàn)。檔案工作人員是檔案資源整合工作的主體力量，人員素質及人員數(shù)量的問題使檔案資源整合工作整體推進受限。另一方面，地方檔案資源整合基礎薄弱，缺乏整合經驗和相關的原則規(guī)定。地方檔案館普遍存在歸檔工作不規(guī)范，收集進館的檔案不齊全甚至遺失的現(xiàn)象，管理水平的局限將對后續(xù)檔案資源整合工作的順利開展帶來阻力。

3.3設計整合實施步驟

地方檔案館資源整合亟須對當前整合的重點檔案、主要檔案設計可行性實施方案。方案實施步驟要“充分考慮檔案形成部門的工作需要和合理利益，創(chuàng)新檔案資源整合機制，探索形式多樣的檔案資源整合模式”[8]。具體來說，首先，要跟蹤調查摸底，及時掌握涉改機構、部門情況，加快落實涉改機構的檔案資源從分散到集中、從無序到有序的整合，確保其歸檔及時完整、整理高效規(guī)范。以昆明市晉寧區(qū)為例，自2019年1月開展機構改革工作以來，著力加強檔案的集中收集與整理工作，檔案資源建設工作初見成效。截至2019年7月，晉寧區(qū)檔案館已收集23家區(qū)級單位檔案，326盒會計檔案、5873卷文書檔案，成效顯著[9]。其次，要及時將新組建機構檔案納入資源整合體系。地方檔案館要有前瞻性，對新組建機構檔案資源建設實施前端控制，形成規(guī)范的工作機制，要協(xié)同新建機構積極主動開展工作，使檔案管理從機構組建之初就走上正軌。此外，要契合國家規(guī)劃明確整合內容。新一輪的機構改革在生態(tài)文明建設、信用體系建設、民生工作等方面進行了重點規(guī)劃，這要求檔案資源整合工作內容要緊扣主題，為相關規(guī)劃工作提供有力的信息支撐和資源保障。最后，要加強人員整體素質。可采取定期業(yè)務培訓的方式，同時，借助網(wǎng)絡媒介，通過QQ群、微信群、微博等方式為工作人員提供業(yè)務經驗交流的信息平臺。對于檔案整合工作中人員數(shù)量不足的問題，可從檔案館抽調優(yōu)秀骨干到局掛職學習或是從館借調人員配合檔案管理工作。

3.4構建扁平化整合管理模式

以往的管理體制由于“局館合一”，地方檔案館既要實施檔案行政監(jiān)督職能也要履行檔案的保管利用職責，工作重點難以聚焦，地方檔案館力量分散，資源整合優(yōu)化力度不夠，信息化程度不高，信息碎片化、分散化問題凸顯，檔案館只能開展“點”對“點”服務，影響了用戶對檔案的借閱率與檢索率，也制約了地方檔案館在地方社會管理中功能的發(fā)揮。機構改革職能優(yōu)化后，地方檔案館推行扁平化管理，減少了中間管理層，檔案館資源整合環(huán)節(jié)減少，與用戶距離拉近，因此要建立檔案館與用戶的多途徑信息互動平臺，集中精力進行用戶分析，以確定各館資源整合的范疇、內容和標準，通過高效優(yōu)化的資源整合形成“面”狀覆蓋，以滿足用戶多元化需求。

3.5加強人才資源整合力度

首先，明晰優(yōu)化檔案工作人員的職責內容，夯實檔案職業(yè)技術職能。機構改革前，檔案專業(yè)人員既要負責行政管理工作又要負責檔案管理工作，職業(yè)空間發(fā)展有限，人才優(yōu)勢難以發(fā)揮。機構改革促進了檔案職業(yè)的整合發(fā)展，使“檔案職業(yè)及其人員在職業(yè)的界定和社會特征、職業(yè)功能、職業(yè)技能、操作規(guī)范、活動領域、知識內容、證明方式和考評指導等方面不斷完善和發(fā)展[10]，也推動各級地方檔案館根據(jù)本單位的具體情況和檔案工作人員的職責進行相應的人才管理和資源調配。其次，加大對多元化人才的整合力度。在大數(shù)據(jù)時代，地方檔案資源的整合與共享要實現(xiàn)檔案信息服務多元化，為地方各界提供優(yōu)質的檔案信息。因此要拓寬人才引進渠道，整合有關檔案管理、信息技術等方面的人才，“加強精細化管理效能，建立起長效管理機制，以權威性、主動性、實效性、時效性及拓展面向服務等作為檔案提供利用、服務社會大眾的目標?！盵11]如湖北省谷城縣檔案館抓住機構改革后單位編制增加的有利時機，積極向有關部門爭取支持，選拔、招錄了一批專業(yè)人才以充實檔案干部隊伍[12]，有效緩解了人才匱乏的困境。

3.6拓展地方檔案資源整合能效

地方檔案館在機構改革后，無論是機構重組還是新機構并入，都使改革后的機構職能得以擴展，地方檔案館不僅承擔原有的“檔案資料保管、整理”等職能，還具有被整合機構的職能如“黨史研究”“地方志編纂”“決策咨詢”“保密技術服務”等，具有了“多功能”的特點。如大連市委黨史研究室、市地方志辦公室與市檔案館就整合為新的大連市檔案館，其功能在整合過程中實現(xiàn)逐步優(yōu)化，極大提高了資源整合水平。機構改革后的地方檔案館在資源整合方面也因此有了更大空間和更多契機，此前分散于相關機構的檔案、史志等實體資源得以集中統(tǒng)一保存管理，原來多機構資源協(xié)作存在的矛盾得以化解，檔案資源的共建共享更為便捷，既有利于地方檔案資源整合的服務領域拓展，也有利于檔案館社會價值的提升。

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