避免上級(jí)“權(quán)力超載”、基層“責(zé)任超載”

化定興

今年是脫貧攻堅(jiān)決勝收官之年，也是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要?dú)v史交會(huì)期。脫貧攻堅(jiān)作為解決改革開(kāi)放以來(lái)主要矛盾的終點(diǎn)，也是解決新時(shí)代主要矛盾的起點(diǎn);鄉(xiāng)村振興則接續(xù)脫貧攻堅(jiān)，成為解決新時(shí)代主要矛盾的終點(diǎn)。那么當(dāng)下，脫貧攻堅(jiān)還存在些什么問(wèn)題？又該如何推動(dòng)鄉(xiāng)村振興？就相關(guān)問(wèn)題，本刊記者（以下簡(jiǎn)稱“記”）專訪了華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院教授、博士生導(dǎo)師田先紅（以下簡(jiǎn)稱“田”）。

能消滅絕對(duì)貧困已非常了不起

記：精準(zhǔn)扶貧可以說(shuō)改善了很多貧困戶的生活，據(jù)您了解，目前扶貧模式有哪些優(yōu)勢(shì)與局限？

田：精準(zhǔn)扶貧強(qiáng)調(diào)扶貧資源跟貧困戶的精準(zhǔn)對(duì)接，有利于改變之前“大水漫灌”的扶貧方式，提高扶貧資源的使用效率。在實(shí)踐中，各地摸索出了多種扶貧模式，包括產(chǎn)業(yè)扶貧、異地搬遷扶貧和扶貧車(chē)間等等。這些扶貧模式各有特點(diǎn)。產(chǎn)業(yè)扶貧可以為農(nóng)民提供創(chuàng)業(yè)、就業(yè)機(jī)會(huì)，但是產(chǎn)業(yè)扶貧具有很大的不確定性，一旦農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)波動(dòng)，產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壓力大，那么農(nóng)民就很容易虧本返貧。扶貧車(chē)間其實(shí)也屬于產(chǎn)業(yè)扶貧，只是它除了解決貧困戶就業(yè)問(wèn)題，還解決其照看小孩等后顧之憂，貧困戶可以實(shí)現(xiàn)本地化就業(yè)，家庭生活也比較完整。但是它同樣面臨較大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。一旦行業(yè)不景氣，貧困戶失業(yè)返貧就難以避免。

此外，當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)成為各級(jí)黨委政府重要的政治任務(wù)。在此過(guò)程中，也難免出現(xiàn)一些問(wèn)題。比如個(gè)別貧困戶享受資源較多，可能會(huì)引發(fā)村莊社會(huì)不平衡的問(wèn)題;個(gè)別貧困戶缺乏內(nèi)生脫貧動(dòng)力，帶來(lái)扶貧養(yǎng)懶漢的問(wèn)題，等等。我想，任何一個(gè)社會(huì)，都存在貧困問(wèn)題，只看是絕對(duì)貧困還是相對(duì)貧困。我們能夠消滅絕對(duì)貧困，已經(jīng)非常了不起了，為全球社會(huì)做出了巨大貢獻(xiàn)，。

記：據(jù)說(shuō)一些地方還有爭(zhēng)當(dāng)貧困戶的現(xiàn)象，您認(rèn)為原因是什么？

田：我們之前在農(nóng)村調(diào)研時(shí)，就發(fā)現(xiàn)了一些農(nóng)民爭(zhēng)當(dāng)貧困戶的現(xiàn)象。其最主要的原因當(dāng)然是貧困戶能夠享受一些國(guó)家優(yōu)惠政策和資源。在一些人看來(lái)， “貧困戶”這個(gè)符號(hào)本身就意味著資源。

其實(shí)，除了一些農(nóng)民爭(zhēng)當(dāng)貧困戶現(xiàn)象，我們還發(fā)現(xiàn)其他一些現(xiàn)象。比如，有的基層干部不愿意要上級(jí)分配的貧困戶指標(biāo)，因?yàn)榛鶎痈刹控?fù)責(zé)識(shí)別、確定貧困戶，一旦有的沒(méi)有被識(shí)別為貧困戶，這類人可能因?qū)Υ甯刹坎粷M而故意找茬。有的村干部為了避責(zé)，就寧愿不要上級(jí)分配的貧困戶指標(biāo)。

鄉(xiāng)村治理的核心是實(shí)現(xiàn)有效治理

記：目前，無(wú)論官方還是學(xué)界，對(duì)鄉(xiāng)村治理都非常重視，比如2019年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》。據(jù)您調(diào)查研究，鄉(xiāng)村治理的核心問(wèn)題是什么？

田：我認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理的核心問(wèn)題是如何實(shí)現(xiàn)有效治理。黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略二十字方針中，就包含了“有效治理”。國(guó)家、政府做的各項(xiàng)工作，無(wú)論是政策改革也好，公共服務(wù)也好，制度建設(shè)也好，最終都是要回應(yīng)農(nóng)民的訴求，解決農(nóng)村的實(shí)際問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的善治。

我們總的感覺(jué)是，這些年來(lái)，鄉(xiāng)村基層治理越來(lái)越規(guī)范化，各項(xiàng)制度建設(shè)越來(lái)越健全。上級(jí)也強(qiáng)化了對(duì)鄉(xiāng)村基層干部的監(jiān)督，監(jiān)督下鄉(xiāng)也越來(lái)越普遍。我們發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理中，上級(jí)越來(lái)越注重過(guò)程管理，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出結(jié)果管理弱化而過(guò)程管理強(qiáng)化的趨勢(shì)。我之前寫(xiě)了一篇論文專門(mén)論述縣鄉(xiāng)基層從結(jié)果管理到過(guò)程管理演變的機(jī)制及其影響。多年前，我們強(qiáng)調(diào)的是結(jié)果管理，一些地方的上級(jí)要求鄉(xiāng)村基層干部完成任務(wù)越多、越快越好，至于基層干部怎么樣完成的，那些地方有的上級(jí)不會(huì)管那么多，只要沒(méi)有明顯違法違規(guī)或者導(dǎo)致重大不穩(wěn)定事件就行。但是近年來(lái)，上級(jí)越來(lái)越注重過(guò)程管理，要求鄉(xiāng)村干部的行政行為越來(lái)越規(guī)范，要完全符合法律、制度程序的規(guī)定，不能有任何偏差，否則就會(huì)被問(wèn)責(zé)。

從鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的角度來(lái)看，這當(dāng)然是好事。它有利于規(guī)范干部行為，降低貪污腐敗發(fā)生率，還可以逐漸在鄉(xiāng)村社會(huì)建立起現(xiàn)代公共規(guī)則。但是，過(guò)分強(qiáng)調(diào)過(guò)程管理，也可能會(huì)大大壓縮基層干部的自主行政空間，減少他們的自由裁量權(quán)。而在鄉(xiāng)村社會(huì)，很多治理事務(wù)都有很強(qiáng)的非規(guī)則性，如果機(jī)械地完全按照上級(jí)政策安排和法律制度規(guī)范，不僅無(wú)法跟鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)際相結(jié)合而達(dá)不到預(yù)期治理效果，更可能會(huì)帶來(lái)新的矛盾與問(wèn)題。

此外，有的地方自上而下的各種督查、檢查越來(lái)越多，看似是對(duì)鄉(xiāng)村基層干部提出了各類要求以推動(dòng)基層工作落實(shí);但實(shí)際上，有時(shí)鄉(xiāng)村基層干部為了應(yīng)付上級(jí)的督檢反倒耗費(fèi)了大量的精力與時(shí)間。相應(yīng)地，基層干部就只能用更少的時(shí)間、精力來(lái)真正做一些應(yīng)該做的事情。

另外，如果上級(jí)通過(guò)屬地管理原則，把各種各樣的治理責(zé)任層層下移，有時(shí)會(huì)導(dǎo)致基層干部簽訂過(guò)多的責(zé)任狀。前段時(shí)間一些媒體曾報(bào)道了這方面的問(wèn)題。我們?cè)诨鶎由鐣?huì)調(diào)研時(shí)，一些基層干部也反映了他們工作壓力大的問(wèn)題：他們承擔(dān)了太多的責(zé)任，卻又沒(méi)有足夠的權(quán)力、資源來(lái)完成這些事務(wù)，這樣就可能會(huì)產(chǎn)生出形式主義，應(yīng)付上級(jí)。

所以，在當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中，如何切實(shí)加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督和廉政建設(shè)，根治小微權(quán)力腐敗，同時(shí)又賦予鄉(xiāng)村干部一定的權(quán)力、資源，充分信任他們，讓他們能夠基本達(dá)到權(quán)責(zé)匹配的狀態(tài)，具有干事創(chuàng)業(yè)的動(dòng)力和活力，這仍然是一個(gè)需要認(rèn)真思考的問(wèn)題。

鄉(xiāng)村很多事是高度復(fù)雜的

記：在您的多次鄉(xiāng)村調(diào)研中，感受最深的是什么？

田：在近15年來(lái)的田野調(diào)查中，我感受最深的就是中國(guó)農(nóng)村區(qū)域差異極大。華南、華北、華中、西南、東北、西北等區(qū)域的文化和社會(huì)架構(gòu)都有很大差異，沿海與內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平、治理樣態(tài)等方面也有著很大不同。巨大的區(qū)域差異為我們開(kāi)展田野調(diào)查研究提供了豐富的資源和認(rèn)識(shí)空間的同時(shí)也帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。如何認(rèn)識(shí)和理解中國(guó)，并在此基礎(chǔ)上提煉出具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力和話語(yǔ)權(quán)的學(xué)術(shù)概念，是擺在中國(guó)社會(huì)科學(xué)研究者面前的重要任務(wù)。從費(fèi)孝通等老一輩學(xué)者至今，無(wú)數(shù)學(xué)人都在為此而努力。

記：您認(rèn)為，就基本結(jié)構(gòu)而言，目前鄉(xiāng)村社會(huì)還是否是費(fèi)孝通先生所言的鄉(xiāng)土社會(huì)？

田：費(fèi)老在《鄉(xiāng)土中國(guó)》一書(shū)中曾論述了中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的諸多特質(zhì)，比如無(wú)訟、熟悉親密、差序格局、長(zhǎng)老統(tǒng)治、禮治秩序等等。費(fèi)老對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)特質(zhì)的概括、提煉是相當(dāng)恰切的。不過(guò)，在經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的現(xiàn)代化建設(shè)之后，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村社會(huì)已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。市場(chǎng)化、人口流動(dòng)等都給鄉(xiāng)村社會(huì)的結(jié)構(gòu)帶來(lái)了一定的沖擊。

當(dāng)然，因?yàn)椴煌貐^(qū)的文化傳統(tǒng)、社會(huì)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性存在差異，遭受現(xiàn)代化、人口流動(dòng)的沖擊程度也不一樣，不同區(qū)域的農(nóng)村在社會(huì)傳統(tǒng)和結(jié)構(gòu)方面的樣態(tài)也存在較大的區(qū)域差異。所以，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題其實(shí)不太好下一個(gè)絕對(duì)的判斷。而且，現(xiàn)代性與傳統(tǒng)之間是否必然是一種線性替代關(guān)系，學(xué)界也還存有爭(zhēng)議。

記：目前有的地方的鄉(xiāng)村依然在一定程度上缺乏支撐現(xiàn)代公共規(guī)則的社會(huì)基礎(chǔ)，有的時(shí)候依靠的可能還是個(gè)人關(guān)系和干部權(quán)威，這是為什么？

田：這說(shuō)明鄉(xiāng)村基層社會(huì)仍然具有一定的傳統(tǒng)性。在鄉(xiāng)村有一些事情是非規(guī)則化的，沒(méi)有辦法通過(guò)現(xiàn)代公共規(guī)則來(lái)全部解決。有的問(wèn)題，如果僅靠現(xiàn)代公共規(guī)則，比如法律，法院判決之后，那么糾紛雖然停息了，但是當(dāng)事人可能并不心服口服。

在農(nóng)村，人情、面子、關(guān)系還很重要，說(shuō)明村莊社會(huì)仍然具有一定的價(jià)值生產(chǎn)能力，對(duì)村民的行為仍然具有一定的約束力。隨著村民文化水平、法律規(guī)則意識(shí)的提高，現(xiàn)代公共規(guī)則也可能逐漸地在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中占據(jù)越來(lái)越重要的地位。比如，現(xiàn)在農(nóng)民遇到糾紛時(shí)，比以前更多地求助于法律，甚至主動(dòng)迎法下鄉(xiāng)。

形式主義有深刻的結(jié)構(gòu)性根源

記：目前國(guó)家正在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在您看來(lái)，鄉(xiāng)村要振興的當(dāng)務(wù)之急是什么？

田：我認(rèn)為，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的當(dāng)務(wù)之急是要優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，其中最主要的是賦予縣、鄉(xiāng)、村一定的自主權(quán)，使其能夠在屬地范圍內(nèi)更好地進(jìn)行鄉(xiāng)村振興的統(tǒng)籌規(guī)劃。

記：2019年是基層減負(fù)年，整治形式主義取得了一些成效。今年，中共中央辦公廳發(fā)出《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問(wèn)題 為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》，措施很?chē)?yán)厲，可見(jiàn)中央對(duì)形式主義有著清醒的認(rèn)識(shí)。您認(rèn)為，形式主義屢禁不止，其主要原因是什么？

田：當(dāng)前，形式主義問(wèn)題已經(jīng)成為基層治理中的一大痼疾。表面上看，它跟干部作風(fēng)、素質(zhì)有關(guān)，但實(shí)際上有其深刻的結(jié)構(gòu)性根源。我認(rèn)為，基層形式主義跟我在前面提到的過(guò)程管理的強(qiáng)化在某種程度上而言密切相關(guān)。上級(jí)越來(lái)越強(qiáng)調(diào)基層行政規(guī)范化，一些地方凡事都要存檔備查，一旦發(fā)現(xiàn)不規(guī)范的地方，就要向基層干部問(wèn)責(zé)。久而久之，一些基層干部便沉溺于這種應(yīng)付式的文牘工作，而不是真正想辦法去解決基層中的實(shí)際問(wèn)題。而且，有的地方上級(jí)通過(guò)屬地管理制度給基層交付大量的治理事務(wù)，特別是一些條線部門(mén)把自身的許多業(yè)務(wù)工作也轉(zhuǎn)化為基層的中心工作任務(wù)，使得其基層部門(mén)承擔(dān)的責(zé)任過(guò)于重大。

此外，有的地方各行政部門(mén)缺乏協(xié)同整合、給基層干部分派重復(fù)性任務(wù)也是造成基層形式主義的一大原因。比如在有的地方不同部門(mén)都要向基層干部采集不同工作的當(dāng)?shù)財(cái)?shù)據(jù)信息。雖然數(shù)據(jù)信息內(nèi)容大同小異，但有些行政部門(mén)就會(huì)要求基層干部重復(fù)填報(bào)關(guān)于數(shù)據(jù)信息的各類表格。這樣，基層干部就可能把大量的時(shí)間精力耗在了報(bào)表填寫(xiě)上面。面對(duì)自上而下的各類重復(fù)性的治理事務(wù)，原本人少、權(quán)小的基層干部有時(shí)就只能采取形式主義辦法予以應(yīng)付。形式主義從一定程度上而言也是基層干部試圖避免重復(fù)性責(zé)任的表現(xiàn)。

記：形式主義不僅是個(gè)人作風(fēng)問(wèn)題，除了嚴(yán)肅工作作風(fēng)，您認(rèn)為要杜絕形式主義，還應(yīng)從哪些方面入手？

田：緩解基層的形式主義問(wèn)題，治本之策可能還是需要調(diào)整上下級(jí)之間的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，避免出現(xiàn)上級(jí)“權(quán)力超載”而基層“責(zé)任超載”的局面，應(yīng)使基層權(quán)責(zé)盡可能地相對(duì)均衡。同時(shí)，要減輕基層的治理事務(wù)壓力，真正給基層松綁解壓，賦予其一定的自主行政空間。此外，還要加強(qiáng)地方政府各部門(mén)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，避免“政出多門(mén)”而頻繁打擾基層。

個(gè)人簡(jiǎn)介》》

田先紅，現(xiàn)為華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院/政治科學(xué)高等研究院教授、博士生導(dǎo)師。國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目首席專家。主要從事基層治理、農(nóng)村政治學(xué)、“三農(nóng)”問(wèn)題、信訪問(wèn)題研究。迄今為止以獨(dú)著或第一作者在《政治學(xué)研究》《管理世界》等權(quán)威、核心刊物上發(fā)表論文數(shù)十篇，出版著作3部。獨(dú)著《治理基層中國(guó)》曾被評(píng)為社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年度“十大好書(shū)”和“優(yōu)秀原創(chuàng)學(xué)術(shù)著作”。