績效管理視閾下的社會組織監(jiān)管研究

趙秋成 王飛 張鵬程

一、引言

社會組織是以社會力量為基礎(chǔ)，以公共利益為主要目標，以提供公共服務(wù)和從事公益活動為活動內(nèi)容的活動群體和組織形式。作為公益活動、公共服務(wù)和公共管理的重要力量，20世紀80年代以來社會組織在歐美等發(fā)達國家迅速成長和發(fā)展，管理模式和方法日臻成熟，但在我國，因公共服務(wù)和公共管理長期被視作政府“專利”，政府對公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給大包大攬，社會組織只能以政府附屬或輔助部門的形式存在，一切活動嚴格服從和聽命于政府，自我成長和發(fā)展空間十分有限。近些年來，隨著經(jīng)濟、社會和政治體制轉(zhuǎn)型，公民與社會對公共服務(wù)和公共管理的呼聲日甚，服務(wù)型、效率型政府建設(shè)要求促使政府必須改變原來的社會組織管理體制、機制和模式，社會組織在改革逐步深化中迅速成長。然而，由于市場經(jīng)濟條件下的社會組織管理實踐在我國剛剛起步，加之與我國國情相適應(yīng)的社會組織管理理論尚不成熟，社會組織監(jiān)管中仍延續(xù)著計劃體制時期的管理體制、機制和模式，因此，探討適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下的社會組織監(jiān)管機制和模式，還社會組織應(yīng)有的自主權(quán)，變從屬關(guān)系為伙伴關(guān)系，變直接干預(yù)控制為監(jiān)督指導(dǎo)，是近些年政府和學(xué)術(shù)界共同關(guān)注的課題。本文從績效管理視角探討社會組織的監(jiān)管機制和模式，旨在拓展社會組織監(jiān)管的研究視域，促進政府與社會組織關(guān)系的改進與優(yōu)化。

二、我國社會組織監(jiān)管機制及存在問題

從改革開放初期的官辦準政府組織，發(fā)展到目前的政社相對分離、自主經(jīng)營的管理模式，我國社會組織經(jīng)過了近30年時間。我國社會組織現(xiàn)行監(jiān)管機制主要由準入管理、資金使用監(jiān)管和業(yè)務(wù)監(jiān)察指導(dǎo)等三方面構(gòu)成。目前，社會組織的準入管理采用審核登記制度，即在申請成立社會組織時，首先需確定業(yè)務(wù)主管部門，并經(jīng)其審核(審核內(nèi)容包括組織成立的必要性、公益目的性、專業(yè)能力和人事管理等)同意后，才能向政府相關(guān)部門申請登記注冊(登記注冊時，政府管理部門將核查組織成員是否達到最低人數(shù)要求、有無合法資產(chǎn)和相對穩(wěn)定的經(jīng)費來源、有無固定辦公場所、組織機構(gòu)以及規(guī)范的名稱和專職人員等)。社會組織只有登記注冊，才能成為合法組織。在資金使用監(jiān)管方面，因社會組織的運營資金有的來自政府財政撥款(如消費者協(xié)會等)，有的靠慈善捐贈和捐助(如慈善基金會等)，有的來自會員會費和活動費(如行業(yè)性、專業(yè)性、學(xué)術(shù)性、旨趣性的社會團體等)，也有的來自提供公益服務(wù)而獲取的服務(wù)費(如民辦非營利組織)，其資金來源的非商業(yè)性和弱交換性，決定了其資金使用必須充分考慮資金提供者的公益和慈善愿望，因此，為避免資金的私自分配及占用、挪用，確保資金的合理使用，相關(guān)法律規(guī)定了業(yè)務(wù)主管部門對社會組織的資金使用情況的監(jiān)督檢查權(quán)。在業(yè)務(wù)監(jiān)察指導(dǎo)方面，相關(guān)法律規(guī)定了業(yè)務(wù)主管部門對社會組織的重大工作決議、業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍、經(jīng)費支出以及人事安排、業(yè)務(wù)成果等監(jiān)督權(quán)和審批權(quán)，并由此將社會組織的經(jīng)營管理納入了業(yè)務(wù)主管部門的視野及管控之下。

從我國社會組織監(jiān)管體制和機制來看，目前存在如下突出問題：

1.過高的準入門檻使一些社會組織難以獲得合法身份。現(xiàn)行社團組織《登記管理條例》規(guī)定，全國性社會組織的注冊資金為10萬元以上，地方性社會組織的注冊資金為3萬元以上，并對成員人數(shù)提出了低限要求，而實際執(zhí)行中，省市級社會組織的注冊資金通常在10萬元以上，國家級社會組織的注冊資金則高達50萬元以上；最低人數(shù)要求是個人會員50人以上或單位會員30人以上。較高的資金和人數(shù)限制，使一些組織因達不到標準難以登記注冊，成為游離于政府監(jiān)管視野外的“不合法”社會組織。據(jù)估計，目前我國未登記注冊的社會組織的數(shù)量約10倍于已登記注冊的社會組織。

2.雙重而僵化的監(jiān)管制度抑制了社會組織的成長壯大。我國現(xiàn)行社會組織管理制度是針對改革開放后社會組織數(shù)量劇增且呈無序化發(fā)展而制定的，但經(jīng)過近些年的發(fā)展，我國社會組織的自身素質(zhì)及其所處環(huán)境發(fā)生了巨大變化，“業(yè)務(wù)主管部門審核、審批+民政部門登記注冊”的雙重管理特征，在突出社會組織發(fā)展的計劃性、規(guī)范性的同時，也制約了社會組織的發(fā)展壯大，掩蓋了社會組織“法治+自治”的本來面貌，使一些社會組織因找不到對口的業(yè)務(wù)主管部門或無法獲得業(yè)務(wù)主管部門審批而難以登記注冊。

3.“準入難，監(jiān)管松”的管理制度不利于社會組織健康發(fā)展。雖然我國《社會團體登記條例》明確規(guī)定了業(yè)務(wù)主管部門和登記管理部門的職責(zé)，但實踐中日常指導(dǎo)往往應(yīng)付了事，年審制度則簡化成了例行公事的“蓋章程序”。近乎苛刻的審核登記制度直接加大了社會組織的準入難度，而松散的指導(dǎo)監(jiān)督則為社會組織的非法或不規(guī)范運營提供了可能，并由此造成了社會組織的低耐受性?！耙痪o就死，一松就亂”是目前我國社會組織發(fā)展中亟待解決的問題。

4.政府監(jiān)管的“越位”、“錯位”和“缺位”直接影響了社會組織的健康、有序和可持續(xù)發(fā)展。政府監(jiān)管“越位”主要指政府部門直接插手及干預(yù)、控制社會組織的內(nèi)部事務(wù)和管理活動，或者直接從事本應(yīng)由社會組織承擔(dān)的社會事務(wù)、公共服務(wù)和公共管理活動的現(xiàn)象。如政府直接規(guī)定居民生活用水、用電等的價格，直接管控一些行業(yè)的準入資格，以及政府或其直屬事業(yè)單位主辦各種展銷會等。上述問題的存在，一方面與政府對自身角色認定不清、定位不準，進而導(dǎo)致“政事不分”、“政社不分”有關(guān)，是計劃經(jīng)濟體制痼疾延存的結(jié)果和體現(xiàn)；另一方面則與政府部門出于私利、不肯或不愿放棄對某些具有直接或間接經(jīng)濟利益的事務(wù)和活動的經(jīng)營管理權(quán)有關(guān)。政府監(jiān)管“越位”不僅直接影響了社會組織的獨立性及其按市場規(guī)律正?；\作，干擾了社會組織內(nèi)部事務(wù)及其管理的規(guī)范化、有序性，而且擠占了大量公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給的市場份額，在弱化社會組織作用、影響政府公共管理效率和效能的同時，也極大地限制了社會組織的成長和發(fā)展。政府監(jiān)管“錯位”則指政府在社會組織監(jiān)管中存在的部門職責(zé)界定不清、劃分不明、相互滲透和交叉現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為社會組織的“多頭管理”、多方約束和限制，從而導(dǎo)致社會組織多方受限、無所適從以及日常運行的高成本，嚴重束縛了社會組織的“手腳”和自由活動范圍。政府監(jiān)管“缺位”則指本應(yīng)由政府部門提供的基本環(huán)境條件、法律規(guī)范以及指導(dǎo)和服務(wù)，政府卻未能提供或只能部分提供的現(xiàn)象。監(jiān)管“缺位”主要表現(xiàn)為：一是市場經(jīng)濟條件下與社會組織健康成長和發(fā)展密切關(guān)聯(lián)的法律法規(guī)體系建設(shè)跟不上社會需要，導(dǎo)致一些社會組織在運營和發(fā)展中無法可依、無章可循，社會組織運營管理處于無序甚至散亂狀態(tài)；二是社會組織在遇到運營和發(fā)展困難及問題時，政府不能提供及時、有效的指導(dǎo)和服務(wù)支持，使一些社會組織孤立無援，導(dǎo)致社會組織運營的低效率。另外，政府監(jiān)管的“錯位”和“缺位”往往還導(dǎo)致社會組織應(yīng)具有的權(quán)利和享受的待遇得不到有效保障。例如，在社會組織免稅資格認證和免稅

收入界定等問題上，因相關(guān)政策法規(guī)的制定權(quán)和執(zhí)行權(quán)分屬不同部門，雖然這些部門在政策法規(guī)制定時有溝通和協(xié)調(diào)，但在實際執(zhí)行時，稅務(wù)部門往往從增加稅源、擴大稅基等角度考慮，對社會組織尤其是民辦非企業(yè)的免稅資格不予認定，導(dǎo)致民辦非營利企業(yè)難以享受到稅收優(yōu)惠。社會組織監(jiān)管的政府“越位”、“錯位”和“缺位”是市場經(jīng)濟條件和新公共管理框架下亟待破解的難題。

要使政府和社會組織的合作伙伴關(guān)系落到實處，首先，政府部門要改變對社會組織在公共管理和公共服務(wù)中所處地位和應(yīng)擔(dān)責(zé)任的傳統(tǒng)認識，通過實質(zhì)性的政事、政社改革，為社會組織徹底“松綁”，還社會組織以獨立的法人資格和充分的經(jīng)營管理自主權(quán)。其次，通過立法來清晰界定政府和社會組織的責(zé)任與任務(wù)，同時，政府要為社會組織提供必要的法律、政策和業(yè)務(wù)經(jīng)營規(guī)范等的指導(dǎo)，輔助社會組織明確發(fā)展目標和方向，指導(dǎo)他們準確定位業(yè)務(wù)范圍和服務(wù)宗旨，不斷提升服務(wù)能力和水平。再次，盡快建立起政府

三、政府與社會組織平等協(xié)作關(guān)系的重構(gòu)

政府與社會組織的關(guān)系是政府和社會組織角色定位和責(zé)任分工的基礎(chǔ)。從新公共管理角度看，作為公共服務(wù)和公共管理的兩個平行主體，政府與社會組織間是平等的伙伴關(guān)系，這種伙伴關(guān)系主要體現(xiàn)在相互協(xié)作方面。政府在社會組織發(fā)展中應(yīng)扮演指導(dǎo)者、輔助者和監(jiān)督者角色(如圖1所示)，而非“家長”、“領(lǐng)導(dǎo)者”和“控制者”角色，政府不應(yīng)將社會組織視作自己的附庸及延伸經(jīng)濟和行政“觸角”、獲取額外經(jīng)濟利益、為部分政府人員提供職務(wù)和轉(zhuǎn)移安置的處所；否則，政府必然會出現(xiàn)“越位”和“錯位”問題。過分強化社會組織的準入限制和業(yè)務(wù)控制，不注重給社會組織“松綁”，只能使社會組織陷于進入無門、發(fā)展無望的境地。與社會組織之間地位平等的監(jiān)督、服務(wù)及交流的雙向互動機制，形成政府與社會組織和其他公民間相互制衡、互利共贏、協(xié)作發(fā)展的關(guān)系。最后，政府應(yīng)逐步下放對一些本可由社會組織承擔(dān)的社會事務(wù)、公共服務(wù)和公共管理職能，同時運用績效考評和管理手段，強化對社會組織的間接、柔性管理，引導(dǎo)社會組織健康成長和良性發(fā)展。

四、績效管理視角下的政府與社會組織良性互動機制建設(shè)社會組織既能在一定程度上彌補政府失靈，也能在一定范圍內(nèi)彌補市場失靈，要促進社會組織成長、壯大及其規(guī)范化運作，關(guān)鍵在于構(gòu)建并形成一套政府與社會組織良性互動的有效路徑和機制。為此，政府就需要在進一步推進政事、政社分開及逐漸下放社會事務(wù)管理和公共服

鑒于此，從淡化控制、強化監(jiān)管和指導(dǎo)及促進社會組織自我管理和約束機制形成考慮，政府應(yīng)逐漸把著力點放到績效監(jiān)管上，基本思路如下：

1.改革雙重管理制度，實行申請備案制度，在放松“入口”的同時，強化過程和效果監(jiān)管。為此，首先要取消注冊登記中要求社會組織必須有具體的業(yè)務(wù)主管部門的硬性規(guī)定，實行法人申請和監(jiān)管機構(gòu)備案制度。即是說，無論申請者是否具有相應(yīng)的業(yè)務(wù)主管部門，只要有組建社會組織的意愿及詳盡、具體的組織發(fā)展規(guī)劃和獨立的法人資格，即可向社會組織管理部門提出申請，經(jīng)管理部門備案注冊后成立。其次要放開社會組織準入的資金和成員數(shù)量限制。借鑒國外成功經(jīng)驗，今后政府應(yīng)把管理重點由準入限制轉(zhuǎn)移到對組織的依法運營和績效狀況的監(jiān)管上，變直接控制為間接管理，通過捋順政府與社會組織的關(guān)系、規(guī)范社會組織的行為，引導(dǎo)其健康成長與發(fā)展。

2.加大并落實稅收優(yōu)惠政策，強化稅務(wù)監(jiān)管。我國社會組織的現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策，不僅優(yōu)務(wù)責(zé)任的同時，通過改革現(xiàn)行審核登記制度、強化指導(dǎo)和監(jiān)督、建立績效管理和激勵機制，逐步建立起政府與社會組織的合作伙伴和良性互動關(guān)系(如圖2所示)?；莘刃?，而且免稅資格和免稅收入的界定不夠明確，一方面造成部分營利組織打著“非營利”旗號逃稅漏稅；另一方面一些真正的社會組織，如民辦非企業(yè)單位和公益教育機構(gòu)等，卻難以享受到稅收優(yōu)惠。而且，社會組織免稅資格和免稅收入完全由當?shù)囟悇?wù)部門負責(zé)確認，既容易導(dǎo)致稅務(wù)部門“權(quán)利尋租”，也會因稅務(wù)部門不了解社會組織的實際經(jīng)營狀況而造成免稅資格認證和免稅收入界定不準。這就需要進一步加大稅收優(yōu)惠幅度，在對社會組織進行公益類與互益類區(qū)分的基礎(chǔ)上，通過分類和分層(同一類中應(yīng)視社會組織發(fā)展狀況和自我發(fā)展能力等進行層次劃分)管理，對不同類型和處于不同層次的社會組織實行差別稅率，并由稅務(wù)部門與社會組織管理部門共同認定社會組織的免稅資格和免稅收入，使具備免稅資格者和應(yīng)免稅項目切實得到稅收優(yōu)惠。同時，對弄虛作假、打著“非營利”旗號逃稅漏稅現(xiàn)象，一旦核實，則應(yīng)予嚴懲。輕者，免除其稅收優(yōu)惠待遇并數(shù)倍補繳稅款，降低信用等級；重者，調(diào)銷證照甚至追究其法律責(zé)任等。

3.建立和完善適合各類各級社會組織的績效管理體系及與之配套的激勵制度。績效管理是一種基于合作伙伴關(guān)系和互利共贏理念的目標管理體系，是市場經(jīng)濟體制和新公共管理模式下對社會組織實施間接管理的有效手段。在明確社會組織的目標和責(zé)任基礎(chǔ)上，通過對一定時期社會組織的責(zé)任和任務(wù)履行、目標達成、組織運營效果、管理能力和水平以及公眾形象等的考評，不僅可及時、準確地了解并發(fā)現(xiàn)社會組織運營與管理中存在的問題，而且能為社會組織提供及時、有效的績效輔導(dǎo)。同時，績效考評結(jié)果還是劃分社會組織信用等級、提供稅收優(yōu)惠以及信貸支持等激勵的必要前提。政府對社會組織實施績效管理目的在于發(fā)現(xiàn)問題、尋找差距，及時提出改進建議，引導(dǎo)和幫助社會組織健康成長。在績效管理體系建設(shè)中，一方面應(yīng)充分體現(xiàn)不同類別和層次的組織的特征，實施分類、分層管理；另一方面績效管理體系中績效考評指標的開發(fā)則應(yīng)充分體系SMART原則(“S”指考評指標要有明確的涵義，“M”指考評指標具可衡量性，“A”表示指標的考核標準應(yīng)是可達到的，“R”表示指標應(yīng)具真實、可觀察性，“T”指目標的達成應(yīng)有具體時限要求)，切實反映社會組織的實際績效。社會組織的績效目標可由政府與社會組織共同協(xié)定，績效考評則由政府委托有良好信譽和資質(zhì)的、社會組織較普遍認可的社會評價機構(gòu)實施。與此同時，還應(yīng)建立與社會組織績效管理體系相配套的激勵制度，利用信用評級及財政、稅收和信貸等工具，對運營狀況好、業(yè)績佳、民眾口碑好的社會組織，給予信用晉級和政府獎勵，引導(dǎo)社會組織優(yōu)質(zhì)和良性發(fā)展；對業(yè)績差、信用尚可的社會組織，給予必要績效輔導(dǎo)，幫助他們及時修正不足、改進績效；對那些業(yè)績差、信用不好的社會組織，給予記過、降低信用等級甚至取消注冊資格等處罰；對那些存在違規(guī)、違法行為的社會組織，應(yīng)視其情節(jié)嚴重程度，給予記大過、取消注冊資格甚至追究其法人和相關(guān)人員法律責(zé)任等處罰。

4.盡快出臺社會組織管理法，為政府監(jiān)管及社會組織組建和合法運營提供法律保障，同時強化法律監(jiān)管。從提高政府監(jiān)管水平、促進社會

組織良性和可持續(xù)發(fā)展以及明確政府和社會組織的責(zé)任角度考慮，應(yīng)盡快起草并頒布社會組織管理法，將政府的職責(zé)、監(jiān)管權(quán)限、范圍以及社會組織的申請備案、績效管理、指導(dǎo)監(jiān)督、獎勵扶持以及懲處撤銷等問題進行統(tǒng)一的司法明確和規(guī)范，解決政府監(jiān)管“越位”、“錯位”、“缺位”以及社會組織立法約束力低、法律條文相互抵觸和矛盾等問題。

5.充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息平臺，推進社會組織運營的網(wǎng)絡(luò)化、信息化及其監(jiān)管的公眾化、公開化，強化社會監(jiān)督。社會組織信息化建設(shè)具體包括三大系統(tǒng)：(1)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)平臺系統(tǒng)。建立社會組織門戶網(wǎng)站，進行權(quán)威信息發(fā)布及將社會組織工作信息公開，接受社會監(jiān)督。(2)業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)。將社會組織的辦公系統(tǒng)與政府監(jiān)管部門的辦公系統(tǒng)相連接，實現(xiàn)網(wǎng)上辦公對接，同時為社會組織的人力資源開發(fā)提供必要條件。(3)應(yīng)用服務(wù)系統(tǒng)。借此及時了解公眾意見和建議，為社會組織的業(yè)務(wù)開展提供信息支持；同時對社會組織進行宣傳介紹，開展社會組織間的合作、交流，為社會組織、企業(yè)以及公眾提供網(wǎng)上便捷服務(wù)。

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(責(zé)任編輯：韓淑麗)