讓問責(zé)與容錯形成合力

本刊記者

在容錯機制建設(shè)中，我們需要明確問責(zé)與容錯的主體性關(guān)系，進一步加強容錯機制法制化建設(shè)，營造關(guān)于容錯的文化氛圍，促進容錯機制從“新制”向“善制”轉(zhuǎn)變。

值得指出的是，一個有效的問責(zé)體系不僅要有及時查處、消滅錯誤的工具，還需具備足夠的制度韌性。這種“韌性”集中體現(xiàn)為科學(xué)合理的容錯機制?！叭朔鞘ベt，孰能無過”，良好的問責(zé)體系乃至治理系統(tǒng)，是需要在一定程度上容許某些錯誤存在。讓問責(zé)與容錯形成合力，更能激發(fā)干部干事的擔(dān)當(dāng)精神，主動作為。

容錯的治理實踐

問責(zé)與容錯并不矛盾。近年來，地方各級政府積極響應(yīng)中央政策，探索構(gòu)建容錯機制，為勇于干事創(chuàng)業(yè)的黨政干部營造了寬松的政治環(huán)境，甚至在一定程度上，地方政府關(guān)于容錯的治理實踐已領(lǐng)先于中央。

經(jīng)過不斷摸索與實踐，不少地方已經(jīng)形成較為成熟的問責(zé)-容錯機制，并在近兩年，容錯機制呈現(xiàn)出井噴式發(fā)展?fàn)顟B(tài)。在廣西、貴州，當(dāng)?shù)卣浞滞诰蛉蒎e機制的鼓勵效能，將其與脫貧攻堅工作有機結(jié)合，在辦理犯錯案件時注重前因后果及當(dāng)事人的行為態(tài)度，既堅持“容錯”，做到寬嚴(yán)相濟、正向激勵，又堅持“糾錯”，做到立行立改、堵塞漏洞，為那些雖有犯錯、但主觀上是正直無私的一線扶貧干部們撐腰鼓勁。

當(dāng)然，在現(xiàn)階段，更多地方政府會針對此前機制運行中所存問題，在中央政策與相關(guān)精神的指導(dǎo)下，積極制定符合新時期治理需要的容錯糾錯實施辦法。比如，在2020年6月下旬，北京市委辦公廳印發(fā)《關(guān)于激勵干部擔(dān)當(dāng)作為實施容錯糾錯工作辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），以此作為當(dāng)?shù)貭I造鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造、干事?lián)?dāng)作為的良好氛圍的指導(dǎo)性文件。

《辦法》嚴(yán)格遵循習(xí)近平總書記提出的“三個區(qū)分開來”原則的指導(dǎo)，以主觀動機、錯誤結(jié)果的政治性質(zhì)為分類標(biāo)準(zhǔn)，將適合與不適合減責(zé)免責(zé)的錯誤行為區(qū)分開來。文件主要有三個部分：一是有關(guān)容錯的概念及總的要求，二是涉及適合與不適合容錯具體情形的集中描述，三是關(guān)于容錯糾錯的實際操作措施，例如責(zé)任落實辦法、配套制度的搭建等等。

許多文獻(xiàn)指出，在我國的容錯治理實踐中，可能會出現(xiàn)“一把手缺位”的問題。

“一把手缺位”，顧名思義，指的是在容錯機制運行中一把手擔(dān)當(dāng)力不足的問題。容錯的運轉(zhuǎn)很大程度上依賴于“一把手”的履責(zé)程度，但是，少數(shù)“一把手”可能擔(dān)心“給別人容錯了，誰來為自己負(fù)責(zé)、誰來保護自己”。這些顧慮使其缺乏相應(yīng)的勇氣和擔(dān)當(dāng)，直接導(dǎo)致容錯糾錯陷入空轉(zhuǎn)。還有某些“一把手”雖也愿意擔(dān)當(dāng)，但“由于個人對容錯政策條文的理解程度不同，特別是對一些原則性規(guī)定的尺度把握不準(zhǔn)，從而導(dǎo)致在程序啟動、核查研判、做出決定等環(huán)節(jié)難以形成一致意見，最終使容錯機制無功而返”。

如果由于容錯判定的上下級參與者對錯誤緣起、行為定性、容錯范疇等方面的意見不一致，而造成容錯“空轉(zhuǎn)”，不僅容錯處理意見可能難被認(rèn)定，更可能給主導(dǎo)容錯的初始主政者帶來巨大的心理壓力，使其在履行容錯職責(zé)時選擇裹足不前。

針對這兩點，北京市在《辦法》中制定了專門的配套措施。一方面，責(zé)任追究部門在開展問責(zé)工作時，同步啟動容錯認(rèn)定程序，通過將問責(zé)與容錯時間的綁定，來實現(xiàn)追責(zé)主體和容錯的直接關(guān)聯(lián)，以防止部門官員干部“問責(zé)在前，容錯殿后”。另一方面，自問責(zé)開始至追責(zé)結(jié)果確定的整段過程中，責(zé)任追究方與被追究者是可以也需要參與其中：追究者需要廣泛核實事件情形、厘清前因后果，全面查明被追究方是否有合乎容錯條件的情況。而追究對象則可依照自己的想法，向相應(yīng)機關(guān)遞交書面容錯申請。通過這樣的多方參與責(zé)任判定，北京市努力杜絕容錯實踐“出工不出力”現(xiàn)象。

容錯的定位與“過載空轉(zhuǎn)”

當(dāng)我們反復(fù)閱讀容錯相關(guān)政策法規(guī)的一些條目時，不難發(fā)現(xiàn)，其中的語詞組織并非在此獨有。北京市的《辦法》規(guī)定，開展容錯糾錯工作需要遵循這樣的原則：“堅持事業(yè)為上”“堅持實事求是”“堅持依紀(jì)依法”“堅持容糾并舉”。而《辦法》集中描述的各類容錯合適與不合適情形，我們將其換到問責(zé)追責(zé)語境中亦毫無出入感。

更進一步講，容錯并不具有獨立性。

另外，容錯“空轉(zhuǎn)”的緣由除卻上文提到的“一把手缺位”，還有“文本清晰度”的問題。一些文獻(xiàn)甚至將此作為容錯“空轉(zhuǎn)”的主要癥結(jié)。在某些地方，對于哪些錯可以“容”哪些錯不能“容”，相關(guān)的政策文本雖然作了說明，但是大多采取模糊處理的方式，尚未作出清晰界定。譬如“公心”和“濟私”，“有的容錯辦法規(guī)定‘根據(jù)主觀動機，辨識是某些錯誤到底出于公心還是假公濟私，以分清是無心之過還是明知故犯’。但是，何謂‘公心’和‘濟私’，相關(guān)條文并沒有對其具體內(nèi)容和研判標(biāo)準(zhǔn)做出明確劃分，從而導(dǎo)致具體執(zhí)行部門很難做出研判。而一旦難以研判，就會使容錯機制擱淺而止、無疾而終”。

對此，這些文獻(xiàn)給出的解決方法是“明細(xì)容錯標(biāo)準(zhǔn)，清晰容錯邊界范圍”。不得不說，這樣的處理可能過于簡化和想當(dāng)然了。他們認(rèn)為，要防止“空轉(zhuǎn)”，就要有細(xì)致、明確的量化標(biāo)準(zhǔn)，對“錯”從科學(xué)、精細(xì)、精確的角度做出界定，最大限度地剔除主觀因素。標(biāo)準(zhǔn)的確定，需要采取抽象性、原則性表述加典型事例的方式，同時還需要建立專門、專業(yè)化的評估機制。

從一定程度而言，這樣的舉措無疑是行之有效，也是多地政府正在踐行的。今年8月，北京市市場監(jiān)督管理局專門印發(fā)了《北京市市場監(jiān)督管理局輕微違法行為容錯糾錯清單》（以下簡稱《清單》），以規(guī)范在市場監(jiān)管中容錯減責(zé)的監(jiān)管。不過，在《清單》中，僅“違法行為輕微，及時改正并未造成危害后果的，可以不予行政處罰”大條目就有38條之多，且市場監(jiān)管中的輕微違法行為還屬于涉事范圍較小、錯誤性質(zhì)較輕、原本追究處理從輕概率較大的范疇。

在市場、金融、工程等領(lǐng)域，成本提升的影響會因其度量化的行事基準(zhǔn)被部分抵消，相反，在基層治理這樣事務(wù)多變、行事標(biāo)準(zhǔn)本身就難以量化的領(lǐng)域，改錯成本的提升可能會造成容錯的“過載空轉(zhuǎn)”。

一方面，因為基層事務(wù)的多變性與涉及廣泛性，除卻事務(wù)劃定簡略、模糊的傾向，相應(yīng)“負(fù)面清單”的龐雜也難以避免，若處理不當(dāng)，可能會造成文牘主義和形式主義泛濫;另一方面，個別基層干部囿于清單的體量或?qū)I(yè)化改錯的成本，采取“多一事不如少一事”的態(tài)度，積極性亦隨之消退;最后，出于制作的困難，部分?jǐn)M定者罔顧地域性差異，有意無意采取同質(zhì)化處理的方式……這些都與容錯的“過載空轉(zhuǎn)”正面相關(guān)。

那么，如何防止“過載空轉(zhuǎn)”，規(guī)避容錯對基層治理的負(fù)作用，將會是一個亟待討論的議題。

在我國，建立健全容錯機制有利于全面深化改革事業(yè)，更好地發(fā)揮治理效能。在容錯機制建設(shè)中，我們需要明確問責(zé)與容錯的主體性關(guān)系，進一步加強容錯機制法制化建設(shè)，營造關(guān)于容錯的文化氛圍，促進容錯機制從“新制”向“善制”轉(zhuǎn)變。