論漁業(yè)法之未取得或違反船網(wǎng)工具指標(biāo)造船違法行為的法律責(zé)任

曲芮 裴兆斌 郭云峰

摘要：船舶是漁業(yè)生產(chǎn)、水上運(yùn)輸?shù)闹匾ぞ?，我?guó)對(duì)漁業(yè)船舶借助船網(wǎng)工具控制指標(biāo)管理模式達(dá)到對(duì)漁船數(shù)量和功率數(shù)控制的“雙控”管理，但實(shí)踐中礙于很多因素還存在未取得或違反船網(wǎng)工具指標(biāo)造船的現(xiàn)象，這一行為對(duì)水域交通安全、漁業(yè)生產(chǎn)安全、漁業(yè)資源保護(hù)3個(gè)方面都存在安全隱患。文章主要梳理現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)這一行為的規(guī)定并簡(jiǎn)要分析其法律責(zé)任，建議在處罰幅度中增加處罰下限。

關(guān)鍵詞：船網(wǎng)工具指標(biāo);非法造船;法律責(zé)任;漁業(yè)船舶;捕撈許可

中圖分類號(hào)：D912.4;P7???文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A???文章編號(hào)：1005-9857（2020）03-0012-04

On the Legal Liability of the Illegal Act of Shipbuilding without Obtaining or Violating the Fishing Vessel and Net Devices Quota ??in the Fishery Law

QU Rui1，PEI Zhaobin1，GUO Yunfeng2

（1.School of Marine Law and Humanities，Dalian Ocean University，Dalian 116023，China;2.Fishery and Fishery Administration of the Ministry of Agriculture and Rural Affairs，Beijing 100020，China）

Abstract： Vessel is an important tool of fishery production and water transportation.In China，fishery vessel′s management adopts a control quota system for the vessel and net devices，to achieve the number and power number of fishing vessels control of the “double control” management.However，in practice，the phenomenon of building vessels without obtaining or violating Fishing Vessel and Net Devices Quota still exists，which will cause hazard to the water traffic safety，fishery production safety and fishery resources protection.This paper mainly combed the provisions of the existing laws and regulations about this behavior and briefly analyzed its legal liability，and suggested to add the lower limit of punishment in the penalty range.

Key words：Fishing Vessel and Net Devices Quota，Illegal shipbuilding，Legal responsibility，F(xiàn)ishing vessel，F(xiàn)ishing license

我國(guó)通過(guò)將漁船捕撈能力和漁獲物捕撈量控制在合理范圍內(nèi)來(lái)實(shí)現(xiàn)捕撈量低于漁業(yè)資源增長(zhǎng)量原則，漁船捕撈能力的管控依賴于對(duì)漁船漁具的管控，漁船船數(shù)、漁具和功率數(shù)的控制又有賴于船網(wǎng)工具控制指標(biāo)[1]。根據(jù)《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》第五十五條的規(guī)定，船網(wǎng)工具控制指標(biāo)是指漁船的數(shù)量及其主機(jī)功率數(shù)值、網(wǎng)具或其他漁具數(shù)量的最高限額。目前我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)尚未對(duì)未取得或違反船網(wǎng)工具指標(biāo)造船這一行為及其法律責(zé)任做出具體規(guī)定。

1?問題的提出

探討未取得或違反船網(wǎng)工具指標(biāo)造船行為的法律責(zé)任，首先需要梳理現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)這一行為的具體規(guī)定。

1.1?未取得或違反船網(wǎng)工具指標(biāo)造船行為的立法現(xiàn)狀

縱觀我國(guó)目前對(duì)未取得或違反船網(wǎng)工具指標(biāo)造船行為（以下簡(jiǎn)稱非法造船行為）的立法，現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》（以下簡(jiǎn)稱《漁業(yè)法》）并未對(duì)未取得或違反船網(wǎng)工具指標(biāo)造船行為直接進(jìn)行規(guī)定，只在第二十二條規(guī)定了國(guó)家根據(jù)捕撈量低于漁業(yè)資源增長(zhǎng)量的原則，確定漁業(yè)資源的總可捕撈量，實(shí)行捕撈限額制度。2018年修訂的《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》對(duì)此也僅有關(guān)于指標(biāo)管理制度的相關(guān)規(guī)定：國(guó)家對(duì)捕撈業(yè)實(shí)行船網(wǎng)工具控制指標(biāo)管理，實(shí)行捕撈許可證制度和捕撈限額制度;國(guó)家根據(jù)漁業(yè)資源變化與環(huán)境狀況，確定船網(wǎng)工具控制指標(biāo)，控制捕撈能力總量和漁業(yè)捕撈許可證數(shù)量。漁業(yè)捕撈許可證的批準(zhǔn)發(fā)放，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正原則，數(shù)量不得超過(guò)船網(wǎng)工具控制指標(biāo)范圍。且該規(guī)定中對(duì)船網(wǎng)工具指標(biāo)相關(guān)行為的處罰只規(guī)定了第四十七條第三款：“涂改、偽造、變?cè)?、買賣、出租、出借或以其他形式轉(zhuǎn)讓的漁業(yè)船網(wǎng)工具指標(biāo)批準(zhǔn)書，為無(wú)效漁業(yè)船網(wǎng)工具指標(biāo)批準(zhǔn)書，由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)予以注銷，并核銷相應(yīng)船網(wǎng)工具指標(biāo)”?！稘O業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》雖然完善了漁業(yè)船網(wǎng)工具指標(biāo)管理制度，但并未對(duì)未取得或違反船網(wǎng)工具指標(biāo)造船的行為規(guī)定具體的處罰。

綜上，我國(guó)現(xiàn)行有效的法律對(duì)未取得或違反船網(wǎng)工具指標(biāo)造船行為的規(guī)定屬于立法空白。

1.2?《漁業(yè)法（草案）》對(duì)非法造船行為的規(guī)定

2019年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法修訂草案（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《漁業(yè)法（草案）》對(duì)這一行為的規(guī)定則更加細(xì)化，《漁業(yè)法（草案）》第二十九條第二款規(guī)定：?jiǎn)挝换騻€(gè)人依法取得船網(wǎng)工具指標(biāo)后，方可辦理漁業(yè)船舶制造、更新改造、購(gòu)置或進(jìn)口手續(xù)，并申請(qǐng)漁業(yè)船舶檢驗(yàn)、登記。禁止為未取得船網(wǎng)工具指標(biāo)的單位或個(gè)人制造、更新改造漁業(yè)船舶。在第六十條規(guī)定了對(duì)應(yīng)取得船網(wǎng)工具指標(biāo)但實(shí)際未取得船網(wǎng)工具指標(biāo)，或者未按照船網(wǎng)工具指標(biāo)批準(zhǔn)書核定的內(nèi)容，委托制造漁業(yè)船舶的，對(duì)委托人處五十萬(wàn)元以下罰款，并處沒收相關(guān)設(shè)備和部件;對(duì)提供場(chǎng)地、設(shè)施或?qū)嵤┲圃臁⒏赂脑斓脑齑髽I(yè)或個(gè)人，責(zé)令停止制造，沒收違法所得，并處一百萬(wàn)元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，并由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門吊銷其營(yíng)業(yè)執(zhí)照。草案這兩條的適時(shí)出現(xiàn)正彌補(bǔ)了對(duì)未取得或違反船網(wǎng)工具指標(biāo)造船行為規(guī)定的立法空白。

1.3?處罰未取得或違反船網(wǎng)工具指標(biāo)造船行為的必要性

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2019年3月26日發(fā)布的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步明確漁船和捕撈許可業(yè)務(wù)辦理有關(guān)事項(xiàng)的通知》中提到了關(guān)于未取得或違反船網(wǎng)工具指標(biāo)的管理問題，強(qiáng)調(diào)對(duì)未取得船網(wǎng)工具指標(biāo)或者未按照船網(wǎng)工具指標(biāo)批準(zhǔn)書核定的內(nèi)容制造、更新改造、購(gòu)置和進(jìn)口漁船的，各級(jí)漁業(yè)主管部門及漁政漁港監(jiān)督機(jī)構(gòu)不得為其辦理漁業(yè)船舶登記和捕撈許可證審批手續(xù)，并依法依規(guī)對(duì)涉案船舶和修造船廠予以處理。所以在漁業(yè)法修訂時(shí)，對(duì)未取得或違反船網(wǎng)工具指標(biāo)造船行為進(jìn)行規(guī)定，符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部這一文件的精神，也為懲治非法造船行為提供法律級(jí)別的規(guī)范。

非法造船會(huì)對(duì)水域交通安全、漁業(yè)生產(chǎn)作業(yè)安全和漁業(yè)生態(tài)資源3個(gè)方面帶來(lái)?yè)p害，未取得或違反船網(wǎng)工具指標(biāo)所造之船由于缺乏主管部門的檢驗(yàn)，會(huì)對(duì)水域交通產(chǎn)生極大的安全隱患;同樣若非法所造船舶投入生產(chǎn)，從事非法采砂、非法捕撈等生產(chǎn)作業(yè)也會(huì)影響自身作業(yè)安全和國(guó)家對(duì)漁業(yè)資源可捕量的控制，影響漁業(yè)生態(tài)資源和環(huán)境[2]。實(shí)踐中未取得或違反船網(wǎng)工具指標(biāo)造船是“三無(wú)船舶”（無(wú)船名船號(hào)、無(wú)船舶證書、無(wú)船籍港）的來(lái)源之一，所以規(guī)定對(duì)未取得或違反船網(wǎng)工具指標(biāo)造船行為的處罰有助于從源頭上清理“三無(wú)船舶”[3]。

2?對(duì)未取得或違反船網(wǎng)工具指標(biāo)造船行為的探討

2.1?未取得或違反船網(wǎng)工具指標(biāo)造船行為的界定

為與未取得或違反船網(wǎng)工具指標(biāo)造船行為作對(duì)比，筆者依發(fā)展順序簡(jiǎn)要梳理從申請(qǐng)?jiān)齑綇氖聺O業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)大致過(guò)程，如圖1所示。

首先，根據(jù)所申請(qǐng)建造漁船長(zhǎng)度及作業(yè)區(qū)域的不同向有審批權(quán)的漁業(yè)主管部門申請(qǐng)漁業(yè)船網(wǎng)工具指標(biāo)，獲批后便可依照漁業(yè)船網(wǎng)工具指標(biāo)批準(zhǔn)書的主機(jī)功率數(shù)值、漁具規(guī)格及數(shù)量為限實(shí)施造船行為;其次，所造漁船需經(jīng)檢驗(yàn)、登記、申請(qǐng)船名船號(hào)、登記船籍港、申請(qǐng)捕撈許可證后方可從事捕撈生產(chǎn)作業(yè)。而未取得或違反船網(wǎng)工具指標(biāo)造船從初始階段便缺乏合法性，不可能申請(qǐng)登記、檢驗(yàn)和取得捕撈許可證，進(jìn)而演變成“三無(wú)船舶”[4]。

2.2?未取得或違反船網(wǎng)工具指標(biāo)造船行為的構(gòu)成及分析

非法造船行為依據(jù)是否受他人委托和有無(wú)船網(wǎng)工具指標(biāo)批準(zhǔn)書，可分為4種行為模式：①未取得船網(wǎng)工具指標(biāo)委托他人造船;②未取得船網(wǎng)工具指標(biāo)自己造船;③違反船網(wǎng)工具指標(biāo)委托他人造船;④=4＼*GB3違反船網(wǎng)工具指標(biāo)自己造船。上述4種行為模式中共存在兩個(gè)行為主體，一是委托人;二是造船行為人。

2.2.1?行為主體分析

未取得或違反船網(wǎng)工具指標(biāo)造船的行為主體依據(jù)其行為模式的不同而有所不同，對(duì)未取得船網(wǎng)工具指標(biāo)造船的人（包括委托人和造船行為人），雖沒有法律或行政法規(guī)、部門規(guī)章對(duì)這一行為直接進(jìn)行規(guī)定，但這一行為勢(shì)必會(huì)違反《中華人民共和國(guó)船舶登記條例》的船舶登記制度和《中華人民共和國(guó)漁業(yè)船舶檢驗(yàn)條例》的漁業(yè)船舶強(qiáng)制檢驗(yàn)制度。而違反船網(wǎng)工具指標(biāo)造船的人（包括委托人和造船行為人）則直接違反了船網(wǎng)工具指標(biāo)批準(zhǔn)書這一具體行政行為，屬于超越權(quán)利的界限行使權(quán)利。委托人和造船行為人依據(jù)其實(shí)施行為的不同，所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分。

2.2.2?行為客體分析

未取得或違反船網(wǎng)工具指標(biāo)造船行為侵犯的是我國(guó)的船舶管理制度，會(huì)影響我國(guó)對(duì)漁船的“雙控”（控制漁船數(shù)量和功率數(shù)）管理，侵犯漁業(yè)捕撈許可制度和船舶登記檢驗(yàn)制度，破壞漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境。未取得或違反船網(wǎng)工具指標(biāo)造船這一行為對(duì)漁業(yè)生產(chǎn)安全、水域交通安全、漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境都埋下了巨大的安全隱患。首先，非法所造之船未經(jīng)船舶主管部門檢驗(yàn)，在出?；蛟趦?nèi)水航行時(shí)危險(xiǎn)系數(shù)高于經(jīng)檢驗(yàn)的船舶。其次，若非法所造之船從事漁業(yè)生產(chǎn)作業(yè)，由于船上未配備有足夠的經(jīng)考核的安全人員，不能保障在生產(chǎn)作業(yè)時(shí)的安全。最后，由于所造之船不在國(guó)家船網(wǎng)工具控制指標(biāo)范圍內(nèi)，會(huì)造成對(duì)漁業(yè)生態(tài)資源的過(guò)度捕撈，對(duì)漁業(yè)資源的再生能力產(chǎn)生影響。

3?對(duì)非法造船行為的處罰分析及完善建議

本研究第一部分已經(jīng)論述過(guò)處罰未取得或違反船網(wǎng)工具指標(biāo)造船行為的必要性，在此不再贅述。本部分主要對(duì)非法造船行為的法律責(zé)任進(jìn)行探討。

3.1?處罰方式分析及建議

為違法行為確定法律責(zé)任可以保障法律權(quán)利和義務(wù)在法律的框架內(nèi)規(guī)范行使。本研究是在《漁業(yè)法》修改的大背景下探討未取得或違反船網(wǎng)工具指標(biāo)造船的行為，基于《漁業(yè)法》的法律性質(zhì)，其所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任為行政責(zé)任。法律責(zé)任可分為補(bǔ)償性和制裁性，未取得或違反船網(wǎng)工具指標(biāo)造船行為應(yīng)是接受法律制裁的行為，對(duì)其進(jìn)行處罰帶有恢復(fù)性和懲罰性，所以沒收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)和罰款結(jié)合的處罰方式更適合規(guī)制這一行為[5]。

3.2?處罰幅度分析及建議

關(guān)于對(duì)未取得或違反船網(wǎng)工具指標(biāo)造船這一非法行為的處罰幅度問題，實(shí)踐中其實(shí)并無(wú)太多資料可以借鑒?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于清理、取締“三無(wú)”船舶通告的批復(fù)》中對(duì)“三無(wú)”船舶的罰款是船價(jià)2倍以下的罰款，對(duì)比“三無(wú)”船舶的罰款，未取得或違反船網(wǎng)工具指標(biāo)造船都應(yīng)沒收非法財(cái)物，但對(duì)于不同的行為應(yīng)適用不同的罰款幅度，對(duì)違反船網(wǎng)工具指標(biāo)的人，即違法更新改造漁業(yè)船舶的人所適用的罰款應(yīng)比未取得船網(wǎng)工具指標(biāo)造船的人更低，才能做到違法行為與責(zé)任相適應(yīng)。就委托人和造船企業(yè)或個(gè)人的區(qū)分，筆者認(rèn)為造船企業(yè)或個(gè)人往往相較委托人而言更有人力、物力和財(cái)力，而且有部分造船企業(yè)是有合法造船資質(zhì)條件的，所以對(duì)造船企業(yè)或個(gè)人適用更重的處罰幅度能更有效地制止這一非法行為。

《漁業(yè)法（草案）》對(duì)未取得或違反船網(wǎng)工具指標(biāo)造船行為規(guī)定的處罰幅度是對(duì)委托人處五十萬(wàn)元以下罰款，對(duì)造船企業(yè)或個(gè)人處一百萬(wàn)元以下罰款。這一處罰幅度未明確規(guī)定行政處罰的下限可能會(huì)導(dǎo)致行政執(zhí)法缺乏可操作性，甚至助長(zhǎng)隨意性處罰，達(dá)不到懲戒、威懾違法行為的效果。特別是在以往的漁業(yè)執(zhí)法實(shí)踐中，由于現(xiàn)行《漁業(yè)法》未設(shè)定罰款下限，50元、100元的行政處罰案件層出不窮，違法成本很低，不利于打擊涉漁違法行為，未起到保護(hù)漁業(yè)資源的有效作用[6]。因此，建議在本次修訂的《漁業(yè)法（草案）》中，明確設(shè)定行政處罰的罰款下限，以期提高違法成本。

4?結(jié)論

未取得或違反船網(wǎng)工具指標(biāo)造船行為，即實(shí)務(wù)中所稱的非法造船行為，目前違法成本較低導(dǎo)致實(shí)務(wù)中屢禁不止，本研究通過(guò)立足于對(duì)非法造船行為的立法分析并結(jié)合實(shí)踐中的非法造船行為論證了在此次《漁業(yè)法》修訂中增加未取得或違反船網(wǎng)工具指標(biāo)造船行為的必要性，并建議在處罰幅度中增加處罰下限以期更好地打擊這一違法行為，但礙于筆者的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)無(wú)法明確提出具體處罰數(shù)額的下限，還希望能有關(guān)專業(yè)人士對(duì)此進(jìn)行研究，為政府主管部門打擊非法造船行為提供執(zhí)法依據(jù)。

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