放管服”5年，開啟政府職能轉(zhuǎn)變的“放管結(jié)合”

于沁

一、背景：緣起于行政審批改革的“放管服”

國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)，一個(gè)國(guó)家選擇什么樣的治理體系，是由這個(gè)國(guó)家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個(gè)國(guó)家的人民決定的。我國(guó)今天的國(guó)家治理體系，是在我國(guó)歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上長(zhǎng)期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果。當(dāng)前，我國(guó)政府正以行政審批制度改革為突破口，通過“放管服”改革重新調(diào)整政府、市場(chǎng)、社會(huì)的邊界，推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。

1.公共行政改革進(jìn)程中行政審批制度改革的沿革與特點(diǎn)

隨著世界多極化、經(jīng)濟(jì)全球化和科技發(fā)展日新月異，各國(guó)正在推進(jìn)與行政審批制度改革相適應(yīng)的新一輪的公共行政改革。20世紀(jì)70年代末80年代初，新西蘭、加拿大、英、法、美等國(guó)相繼進(jìn)行公共行政改革并取得相對(duì)成功。美國(guó)采取現(xiàn)實(shí)性私有化，通過國(guó)家績(jī)效評(píng)估運(yùn)動(dòng)，向企業(yè)、公民、社團(tuán)組織與社區(qū)組織等授權(quán)。法國(guó)采取策略性私有化，英國(guó)采取戰(zhàn)略性私有化方式來實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)。英國(guó)通過競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)的方式提高與改善公共服務(wù)質(zhì)量。

在我國(guó)，2003年《行政許可法》頒布后，關(guān)于行政審批制度改革的研究到達(dá)一個(gè)高峰。總體來講，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于我國(guó)行政審批制度改革在邊界、動(dòng)力、措施和成效等方面概括如下：一是邊界之爭(zhēng)。圍繞審批和許可的關(guān)系之爭(zhēng)，形成了等同關(guān)系、并列關(guān)系、包容關(guān)系和被包含關(guān)系等四種觀點(diǎn)。二是內(nèi)外動(dòng)力。行政體制的外部動(dòng)力，20世紀(jì)80年代初主要是吸引外資，2001年主要是適應(yīng)WTO規(guī)則，2003年《行政許可法》實(shí)施后才確定為法制化要求;行政體制的內(nèi)部動(dòng)力，主要是為了限制政府部門利益、化解政府管制危機(jī)、遏制官員“設(shè)租”和“尋租”的腐敗問題。三是措施與機(jī)制。在行政理念上，樹立有限政府、行政公開、正當(dāng)程序和便民高效等理念;在運(yùn)行機(jī)制上，建立行政服務(wù)中心、推進(jìn)審批流程再造、網(wǎng)上審批和集成服務(wù)等;在監(jiān)督機(jī)制上，推行人大、政協(xié)和人民團(tuán)體等多元主體監(jiān)督和電子監(jiān)察、視頻監(jiān)察等。四是成效與問題。取消了部分審批事項(xiàng)，推廣了集中審批、并聯(lián)審批和網(wǎng)上審批，實(shí)現(xiàn)了電子監(jiān)察，在一定程度上限制了審批范圍、提升了審批服務(wù)能力，但由于審批制度慣性、政府部門利益阻梗，目前還缺乏一定的常態(tài)化治理和聯(lián)動(dòng)協(xié)同機(jī)制。

2.“放管服”的官方出現(xiàn)及其對(duì)行政審批制度改革的影響效用

自2015年5月12日國(guó)務(wù)院召開全國(guó)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會(huì)議首次提出了“放管服”改革的概念以來，以行政審批改革為抓手和著力點(diǎn)的我國(guó)的“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”已開展了5年。那次會(huì)議提出“新時(shí)期的深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能要與簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)同時(shí)推進(jìn)，加快建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府、服務(wù)型政府，逐步實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化”的宏偉架構(gòu)于次年就列入了2016年政府的工作報(bào)告“持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，不斷提高政府效能”，足見國(guó)家層面對(duì)于“放管服”推進(jìn)的堅(jiān)定決心和高瞻遠(yuǎn)矚的制度安排。2019年十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）指出，“深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，深化行政審批制度改革”。這一表述不僅將“放管服”的要義直指行政審批制度改革，更將其作為優(yōu)化政府職責(zé)體系的重要環(huán)節(jié)納入推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的頂層設(shè)計(jì)之中。

2020年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中提出“放管服”改革縱深推進(jìn)，要深化“放管服”改革。從“同時(shí)推進(jìn)”“持續(xù)推進(jìn)”，到“深入”“深化”，再到“縱深推進(jìn)”，我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在“放管服”的緣起與落實(shí)，通過10多年來行政審批制度改革的漸進(jìn)發(fā)展可見一斑。2001年國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立，標(biāo)志著行政審批制度改革工作的全面啟動(dòng)，在政策層面，《關(guān)于行政審批制度改革工作的實(shí)施意見》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省級(jí)政府行政審批制度改革的意見》《關(guān)于深入推進(jìn)行政審批制度改革意見的通知》等規(guī)范性文件相繼出臺(tái);在時(shí)效層面，自2002年國(guó)務(wù)院取消第一批789項(xiàng)行政審批項(xiàng)目以來，截至2016年，全國(guó)31個(gè)省級(jí)政府部門均已公布權(quán)力清單，實(shí)施權(quán)力清單、責(zé)任清單制度，將政府職能、法律依據(jù)、職責(zé)權(quán)限等內(nèi)容以權(quán)力清單的形式向社會(huì)公開，截至2017年，已徹底清除非行政許可審批，國(guó)務(wù)院部門設(shè)置的職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)削減比例達(dá)70%以上，截至2019年底，國(guó)務(wù)院取消（包括中央指定地方實(shí)施的行政許可事項(xiàng)目錄）、下放、調(diào)整（包括改變管理方式、工商登記前置審批事項(xiàng)調(diào)整或明確為后置審批）行政審批事項(xiàng)共計(jì)3005項(xiàng)，部門行政審批事項(xiàng)消減超過40%。我國(guó)的行政審批制度改革正在建立審批制度、削減審批項(xiàng)目、創(chuàng)新審批方式、轉(zhuǎn)變政府職能等方面踐行最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)管理的從“掌舵”到“劃槳”的改革過程，由此釋放“放管服”帶來了審批便利度、辦事高效性、企業(yè)活力數(shù)、營(yíng)商吸引力、人民獲得感的多重倍增。

二、必然：界于“放”“服”之間的“管”

如果說“簡(jiǎn)政放權(quán)”中的“放”體現(xiàn)為政府職能在“市場(chǎng)化”和“社會(huì)化”中進(jìn)行權(quán)力稀釋的必然轉(zhuǎn)向，“優(yōu)化服務(wù)”中的“服”體現(xiàn)為行政審批制度改革中政府由高到低的權(quán)力下放帶來“精準(zhǔn)化”和“便民化”的經(jīng)濟(jì)動(dòng)能和社會(huì)效益，那么，“放管結(jié)合”中的“管”則體現(xiàn)為行政審批制度改革進(jìn)程中落實(shí)“法治化”和“標(biāo)準(zhǔn)化”在推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。從經(jīng)濟(jì)和政治的角度來看，這里的“管”，既是管理，也是監(jiān)管，是寓服務(wù)于管理，也是寓監(jiān)管于服務(wù)。

1.現(xiàn)代政府中政府、市場(chǎng)、社會(huì)的角色規(guī)范成為“管”的學(xué)理支撐

對(duì)于現(xiàn)代國(guó)家而言，有限政府、有效政府、無縫隙政府的構(gòu)建要以國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)、社會(huì)角色賦予、生產(chǎn)效能配給、信息技術(shù)賦能等定量與變量的內(nèi)發(fā)關(guān)系產(chǎn)生互助驅(qū)動(dòng)，落實(shí)到我國(guó)也就是建設(shè)人民滿意的法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，堅(jiān)持一切行政機(jī)關(guān)為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督。

作為政府職能轉(zhuǎn)變表征之一的“放管服”改革，體現(xiàn)在政府組織外部功能與內(nèi)部職能在增強(qiáng)政府執(zhí)行力和公信力、促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，有其產(chǎn)生和發(fā)展的學(xué)理必然性。在歷史進(jìn)程中，從作為國(guó)家運(yùn)轉(zhuǎn)核心和根基的整體性權(quán)力劃分來看，廣義的“大三權(quán)”可見洛克的立法權(quán)、行政權(quán)與對(duì)外權(quán)，孟德斯鳩的立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)，此外還有“中三權(quán)”（用人權(quán)、事權(quán)與財(cái)權(quán)）與“小三權(quán)”（行政決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)與執(zhí)行權(quán)）的劃分類型。隨后，各類形式的權(quán)力逐漸分化為法律化、制度化的抽象權(quán)力與由具體的人和個(gè)性化的組織所掌握行使的具體權(quán)力，分別對(duì)應(yīng)為權(quán)力的擁有者與權(quán)力的實(shí)施者。伴隨著權(quán)力的分化和下放，如何規(guī)范政府、市場(chǎng)與社會(huì)的角色，實(shí)現(xiàn)抽象權(quán)力與具體權(quán)力的統(tǒng)一，在現(xiàn)代政府治理中履行好公共行政執(zhí)行者的角色，是放管服“法制化、標(biāo)準(zhǔn)化”得以踐行的基礎(chǔ)，更是堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合，依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的制度安排、實(shí)踐需要和最終目標(biāo)。

實(shí)踐中對(duì)政府、社會(huì)、市場(chǎng)進(jìn)行角色規(guī)范體現(xiàn)在對(duì)權(quán)力賦予的調(diào)整，讓政府發(fā)揮宏觀管理，讓社會(huì)實(shí)現(xiàn)有序自治，讓市場(chǎng)優(yōu)化財(cái)富積累。政府的公共性代表普遍利益和普遍意志，通過制度規(guī)范秩序空間，維護(hù)公平正義;社會(huì)的日常性通過公民、企業(yè)、社會(huì)組織等參與管理，期望社會(huì)效益的均衡和各方滿意度;市場(chǎng)的自在性體現(xiàn)于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的特殊性，通過多元化的利益主體實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。而政府的責(zé)任在于引導(dǎo)市場(chǎng)走向有序，充分發(fā)揮市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及供求機(jī)制的作用，培育健康有序的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，逐漸實(shí)現(xiàn)社會(huì)自主治理。

2.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府與市場(chǎng)的關(guān)系調(diào)整成為“管”的現(xiàn)實(shí)必然

目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)體正逐步融入現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系，2013年十八屆三中全會(huì)上作出“市場(chǎng)在資源配置中起確定性作用”的論斷，表明市場(chǎng)這只“看不見的手”在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)揮著越來越大的作用。從放管服改革的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)來看，中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善的同時(shí)也在推進(jìn)政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變。因?yàn)椋袌?chǎng)并不是萬能的，矯正市場(chǎng)失靈、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的政府監(jiān)管作為“看得見的手”從未缺席，建立在法治政府、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理等制度前提下的監(jiān)管型政府，越發(fā)成為現(xiàn)代國(guó)家治理的主要選擇模式。而監(jiān)管，在于建立、優(yōu)化、調(diào)整國(guó)家對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的掌控能力，不同于全能政府無處不在的“管”，現(xiàn)代政府職能的“管”主要體現(xiàn)在對(duì)市場(chǎng)主體的監(jiān)管上，并試圖在政府與市場(chǎng)之間達(dá)到平衡與制衡，比如明確市場(chǎng)準(zhǔn)入的條件和標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)事前進(jìn)入市場(chǎng)的“管”使得進(jìn)入市場(chǎng)必須具備一定條件和門檻，再如市場(chǎng)主體信用體系“黑白”名單的建立，通過綠色通道和信用積分，規(guī)范了市場(chǎng)主體行為，推進(jìn)了市場(chǎng)的健康有序發(fā)展。

通過深化行政體制改革，妥善處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，同時(shí)更好發(fā)揮政府作用。這是我們黨對(duì)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)認(rèn)識(shí)上的又一次升華。要把市場(chǎng)這只“無形的手”和政府“有形的手”有機(jī)結(jié)合起來，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，做到相輔相成，推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展。堅(jiān)持市場(chǎng)優(yōu)先原則，進(jìn)一步劃清政府與市場(chǎng)的職責(zé)邊界，大力簡(jiǎn)政放權(quán)。凡是市場(chǎng)機(jī)制能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府都要逐步退出，大幅度減少對(duì)資源的直接配置，充分激發(fā)市場(chǎng)主體活力和創(chuàng)造力，解放和發(fā)展生產(chǎn)力，釋放改革紅利。同時(shí)，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，并不是否定或忽視政府作用。科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求。這就需要政府在尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的前提下，改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，創(chuàng)新社會(huì)治理，保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，維護(hù)市場(chǎng)秩序，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。這就要求政府一方面能減少管理職能、釋放市場(chǎng)活力、最優(yōu)服務(wù)社會(huì)，另一方面審批事項(xiàng)要規(guī)范透明，符合法治化、標(biāo)準(zhǔn)化的要求，審批公示流程要進(jìn)行優(yōu)化再造，符合高效服務(wù)、便民利企的要求，企業(yè)主體信息要實(shí)現(xiàn)一戶一檔，符合信用體系、法制社會(huì)建設(shè)的要求，政企項(xiàng)目要實(shí)現(xiàn)全生命周期管理，通過“管”鏈接“放”和“服”，讓政府“掌舵”、讓社市場(chǎng)主體“劃槳”，共同推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。? ?（文化和旅游部信息中心）