鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下鄉(xiāng)村旅游用地法律問題探析

摘要：我國落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大舉措之一便是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，如何可持續(xù)健康地發(fā)展好鄉(xiāng)村旅游一直是各界關(guān)注的焦點(diǎn)問題。然而，在旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，農(nóng)村集體土地向鄉(xiāng)村旅游用地轉(zhuǎn)變的環(huán)節(jié)上日益爆發(fā)出許多法律問題，嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的開發(fā)和管理。本文將解讀鄉(xiāng)村旅游用地的法律內(nèi)涵，著眼于當(dāng)前鄉(xiāng)村旅游用地過程中存在的違法亂象，深刻剖析其反映出的法律問題，有針對性地提出相應(yīng)的規(guī)制建議，從而促進(jìn)我國農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槁糜斡玫叵蚋右?guī)范合法的方向發(fā)展，維護(hù)健康可持續(xù)的鄉(xiāng)村旅游業(yè)態(tài)，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;鄉(xiāng)村旅游用地;法律問題

1.鄉(xiāng)村旅游用地的法律內(nèi)涵及特性

我國第一產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的結(jié)合促成了鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的發(fā)展，鄉(xiāng)村旅游用地以農(nóng)村集體建設(shè)土地為基礎(chǔ)，在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中具有重大作用。但目前我國法律對其還沒有統(tǒng)一的定義。筆者認(rèn)為，目前從有關(guān)政策規(guī)定和各地實(shí)際情況綜合來看，可以將鄉(xiāng)村旅游用地定義為在鄉(xiāng)村以滿足游客游覽、休憩、觀賞、休閑為目的，提供相關(guān)場所、服務(wù)和設(shè)施供游客旅游活動的土地。由于鄉(xiāng)村旅游發(fā)展時間尚短，相關(guān)規(guī)范仍不夠完善，且分散于其他行業(yè)之中，缺乏整體性的同時也存在規(guī)范模糊的空白的領(lǐng)域，使得鄉(xiāng)間以開發(fā)旅游項(xiàng)目為由從事違法用地的活動屢見不鮮。

2.鄉(xiāng)村旅游用地中存在的違法行為

2.1政府的違法行為

從政府監(jiān)管角度上來看，作為土地的監(jiān)管者，其承擔(dān)著土地規(guī)劃、利用、監(jiān)管等職責(zé)。但由于鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目作為一種新型業(yè)態(tài)，一三產(chǎn)業(yè)結(jié)合的方式使其能夠快速提高地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，擺脫原本相對貧窮落后的農(nóng)業(yè)發(fā)展形式，響應(yīng)中央鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的同時也給地方政府創(chuàng)造了政績稅收，使得許多地方政府在開發(fā)鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的過程中實(shí)施了一些違法行為。近年曝光的違法征收征用土地、非法買賣土地、以租代征等行為嚴(yán)重侵犯了土地權(quán)益者的合法權(quán)益。低廉的征地補(bǔ)償費(fèi)和高昂的土地價格之間的剪刀差被部分地方政府看作賺取大量財政收入的途徑;而開發(fā)商來到地方發(fā)展鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目則又可以帶來可觀的經(jīng)濟(jì)利潤，再次為政府創(chuàng)收，提高政績。地方貪官錯誤運(yùn)用權(quán)力尋租獲得暴利的同時，給當(dāng)?shù)氐氖У剞r(nóng)戶帶來巨大損失，有違中央發(fā)展鄉(xiāng)村旅游政策的初衷。

2.2開發(fā)商的違法行為

從開發(fā)商的利益上來看，部分開發(fā)商偽造資質(zhì)、與政府勾結(jié)違法圈地、惡意壓低拖欠農(nóng)戶的土地補(bǔ)償費(fèi)，通過核查后便擅自更改農(nóng)村集體土地的用途，在鄉(xiāng)村旅游用地上開展商業(yè)經(jīng)營，使得鄉(xiāng)村耕林地減少，嚴(yán)重破壞了原有的自然環(huán)境和鄉(xiāng)土風(fēng)光，不利于整體鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃與區(qū)域發(fā)展，阻礙了社會主義新農(nóng)村的建設(shè)進(jìn)程。由于市場的自發(fā)性、盲目性、滯后性，許多開發(fā)商會在經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政策紅利的吸引下大量涌入農(nóng)村，卻忽略自身客觀因素，在取得土地后，往往會由于金融狀況的起伏不定等因素使得自身資金鏈斷裂，缺乏充足的資金進(jìn)行土地開發(fā)。這時多數(shù)開發(fā)商便會選擇擱置土地，待地價上漲時惡意抬高價格，通過倒賣給新開發(fā)商的方式從中賺取價差，嚴(yán)重破壞了農(nóng)村土地市場秩序。

2.3村民的違法行為

從村民的自身原因上來看，與土地密切聯(lián)系在一起的村民主要分為兩大類：第一種是通過流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)將土地給開發(fā)商進(jìn)行開發(fā)的農(nóng)民;第二種是自己進(jìn)行開發(fā)經(jīng)營的農(nóng)莊主。由于鄉(xiāng)村受教育程度有限，部分村民文化素質(zhì)偏低，法制觀念不強(qiáng)，便很可能在利益的驅(qū)動下將土地違法流轉(zhuǎn);部分閑置土地的農(nóng)民工或急需用錢的村民便很可能只顧眼前利益，通過將宅基地高價流轉(zhuǎn)的方式獲得可觀的收入。種種行為使得村民是鄉(xiāng)村旅游用地非法開發(fā)受害者的同時，也成了相關(guān)違法行為的直接實(shí)施者。也有部分農(nóng)場主因?yàn)榉爆嵉膶徟绦?，或是為了獲取更大利益，在未經(jīng)政府審批的情況下，私自在自家前后擴(kuò)建房屋、違章加蓋等情況也層出不窮。

3.當(dāng)前鄉(xiāng)村旅游用地存在的法律問題分析

3.1土地產(chǎn)權(quán)制度存在法律漏洞

我國土地所有權(quán)主體模糊，法律規(guī)定集體土地經(jīng)營主體包括村民委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織等，既有行政主體，也有權(quán)利主體，還有村民自治組織。行政主體不能作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，村民自治組織不具備所有權(quán)歸屬資格與權(quán)利。因此，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體看似多元化，但實(shí)則不夠明確，農(nóng)村集體土地所有權(quán)界定不清，鄉(xiāng)村旅游開發(fā)用地供給方并沒有法律意義上的嚴(yán)格確定性。從根本上看，政府是決定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際主體，而作為和土地間聯(lián)系最密切的農(nóng)民卻在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中卻處于被動，相反原本與土地聯(lián)系較小甚至沒有關(guān)系的政府及開發(fā)商卻擁有了不少的發(fā)言權(quán)，主體間地位相差較大，權(quán)益分配不公。土地產(chǎn)權(quán)不清誘發(fā)了收益分配不公的問題，還給追責(zé)帶來了一定的困難。如果鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)營狀況較好，收益可觀，主體之間則難以避免會產(chǎn)生不少經(jīng)濟(jì)利益糾紛;如若在開發(fā)過程中產(chǎn)生了問題，相關(guān)部門在追責(zé)時則容易互相推諉、各執(zhí)一詞。因此，在農(nóng)村土地向旅游用地流轉(zhuǎn)的過程中，對農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)、彌補(bǔ)現(xiàn)存土地產(chǎn)權(quán)制度存在的法律漏洞是當(dāng)務(wù)之急。

3.2農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程存在法律漏洞

鄉(xiāng)村旅游用地問題從根本上說是農(nóng)村土地資源分配問題，包括土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)業(yè)用地。首先，從法律層面解決好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的諸多問題，也就解決了鄉(xiāng)村旅游用地問題的最重要部分。但《農(nóng)村土地承包法》對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的各種形式以及操作規(guī)程并沒有給出詳細(xì)明確的解釋。同樣，對于不同的土地流轉(zhuǎn)形式，也沒有制定不同性質(zhì)的明確的指導(dǎo)性法律條文。這就為農(nóng)村流轉(zhuǎn)后土地開展鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目造成了一定的法律空白：流轉(zhuǎn)后土地是否可以作為鄉(xiāng)村旅游用地，不同流轉(zhuǎn)形式的土地該如何操作才能作為旅游用地，適用于哪種鄉(xiāng)村旅游形式等均未明確。另外，法律規(guī)定過于抽象。當(dāng)前立法對土地使用用途、土地流轉(zhuǎn)原則等只做了概括性表述，太過抽象，并且往往具有一定滯后性，難以適用于新問題的法律適用。

3.3與農(nóng)村旅游用地相關(guān)的法律制度缺失

合理配置鄉(xiāng)村土地資源，關(guān)系到鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目開發(fā)土地需求保障，也關(guān)系到鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展與各級政府和多部門有關(guān)，國家旅游局、住建部、發(fā)改委等部門均聯(lián)合發(fā)布過鄉(xiāng)村旅游用地政策與指導(dǎo)意見。但是對鄉(xiāng)村旅游用地的開發(fā)管理與監(jiān)督卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，無法形成監(jiān)管合力，無法詳細(xì)考核農(nóng)村土地用途與鄉(xiāng)村旅游用地的沖突。同時，由于我國法律沒有對農(nóng)村集體土地所有權(quán)征收和鄉(xiāng)村旅游用地來源與使用做出明確規(guī)定，給政府行政法規(guī)或行政行為代替法律公信力進(jìn)行違法操作提供了機(jī)會，無法從法律層面保障鄉(xiāng)村土地資源合理配置，也無法從法律意義上保障農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，更無法從法律高度保障并監(jiān)督鄉(xiāng)村旅游用地的使用合法性。因此，除了依靠當(dāng)前各地區(qū)鄉(xiāng)村旅游用地政策之外，要想合理分配土地資源、保障鄉(xiāng)村旅游用地，還需要進(jìn)一步健全鄉(xiāng)村旅游用地相關(guān)法律法規(guī)。

3.4農(nóng)村土地市場發(fā)展不健全

在我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離的背景下，農(nóng)村集體土地必須經(jīng)過流轉(zhuǎn)的方式才能成為鄉(xiāng)村旅游用地，而我國同時限定集體土地用途，流轉(zhuǎn)需要經(jīng)過政府審批，鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的開發(fā)活動往往也需要政府招投標(biāo)。因此，建立健全完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場是保障鄉(xiāng)村旅游用地需求的前提。但是目前土地承包流轉(zhuǎn)市場發(fā)展并不完善合理，農(nóng)民擁有集體土地使用權(quán)，但在土地流轉(zhuǎn)市場中并不具有強(qiáng)有力的發(fā)言權(quán)。一方面，土地使用權(quán)來源于政府，政府行政權(quán)力主導(dǎo)的直接征收土地行為，使農(nóng)民沒有討價還價能力，僅能拿到少量土地補(bǔ)償費(fèi)，甚至沒有任何補(bǔ)償。同樣，政府作為鄉(xiāng)村旅游用地的提供者，開發(fā)商也不具備議價可能，只能被動接受高價。這是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場不健全造成的結(jié)果，同時又不利于土地市場的發(fā)展。另一方面，存在隱性的土地流轉(zhuǎn)市場，即不通過政府參與，農(nóng)民直接與開發(fā)商進(jìn)行土地交易，以獲得更高的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，但是農(nóng)民與開發(fā)商之間同樣存在土地交易信息不對稱，交易不符合法律程序、違法交易和虛假合同等問題，不利于保障農(nóng)民長遠(yuǎn)的合法權(quán)益，同時也不利于旅游項(xiàng)目開發(fā)用地的合法使用。

4.推動農(nóng)村土地向旅游用地流轉(zhuǎn)的法律策略

4.1科學(xué)合理制定土地利用總體規(guī)劃

土地資源是有限的，農(nóng)村發(fā)展離不開土地，合理分配土地資源是保障鄉(xiāng)村旅游用地的有效措施。土地利用總體規(guī)劃是指導(dǎo)土地資源分配、實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用的綱領(lǐng)性要求，它以一定的土地利用目標(biāo)為基礎(chǔ)，在土地利用過程中，合理規(guī)劃用地布局，科學(xué)搭配用地結(jié)構(gòu)，并對不同用途的土地利用做出具體配置要求，是各級地方政府對所有土地資源的系統(tǒng)性、完整性和長遠(yuǎn)性的統(tǒng)籌安排，包括在時間與空間二維尺度內(nèi)對土地用途、開發(fā)利用、整治保護(hù)等一系列部署，具有地區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性意義。只有在土地利用總體規(guī)劃要求下才能保證農(nóng)村土地有序、安全、穩(wěn)定開發(fā)與使用。目前為止，并沒有相關(guān)法律法規(guī)對鄉(xiāng)村旅游用地做出明確規(guī)劃。為了合理利用農(nóng)村土地，明確鄉(xiāng)村旅游用地范圍，就必須制定合理的土地利用總體規(guī)劃，在規(guī)劃中增加鄉(xiāng)村旅游用地規(guī)劃，對鄉(xiāng)村旅游用地類型進(jìn)行明確，包括旅游用地功能分區(qū)、旅游用地范圍、旅游用地流轉(zhuǎn)程序、旅游用地標(biāo)準(zhǔn)等。另外，在旅游用地總體規(guī)劃指導(dǎo)下，各地方政府根據(jù)本地區(qū)農(nóng)業(yè)地區(qū)劃分，在地區(qū)特色農(nóng)業(yè)區(qū)域和旅游資源整合基礎(chǔ)上，編制本地區(qū)鄉(xiāng)村旅游用地規(guī)劃方案，在空間結(jié)構(gòu)、旅游方式、開發(fā)方向等方面對鄉(xiāng)村旅游土地開發(fā)進(jìn)行規(guī)劃，包括鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中長期發(fā)展規(guī)劃、規(guī)劃執(zhí)行、土地功能區(qū)劃分、耕地保護(hù)與生態(tài)保護(hù)等內(nèi)容，并在規(guī)劃中保留一定程度的法律靈活性與可調(diào)整性，彌補(bǔ)國家法律法規(guī)在實(shí)踐操作中的滯后性特征，保證鄉(xiāng)村旅游發(fā)展用地具有可調(diào)整空間。

4.2完善具有中國特色的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

隨著我國三農(nóng)問題的逐步改善，農(nóng)村土地制度也歷經(jīng)了不同程度的變革，但是土地相關(guān)法律法規(guī)的修改卻必須慎重，要能夠經(jīng)受實(shí)踐的考驗(yàn)。我國農(nóng)村土地所有權(quán)主體、所有權(quán)經(jīng)營管理者包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織。但事實(shí)上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并不單純屬于權(quán)利主體，其自身并不具備保護(hù)農(nóng)村土地權(quán)益的內(nèi)在要求。當(dāng)鄉(xiāng)村旅游用地需要農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)時，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無法站在農(nóng)民立場上保護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)權(quán)益，反而往往會給旅游開發(fā)商的尋租行為提供了便利。而我國《憲法》與《農(nóng)村土地承包法》等規(guī)定的征地制度也無法在政府層面上保障農(nóng)民土地權(quán)益在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的分配權(quán)益。因此，必須在法律上明確我國農(nóng)村土地所有權(quán)主體，保障農(nóng)民能夠享有獨(dú)立的土地權(quán)益，只有這樣才能改變農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中的弱勢地位，為實(shí)現(xiàn)土地長遠(yuǎn)利益最大化提供法律支持。鑒于我國國情，可以將土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)益完全賦予農(nóng)民，不管土地如何流轉(zhuǎn)，只要擁有土地使用權(quán)，就可以獲得鄉(xiāng)村旅游用地流轉(zhuǎn)后的收益分配。這樣，在保護(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益的同時，也在一定程度上減少了土地流轉(zhuǎn)糾紛，滿足鄉(xiāng)村旅游用地法律需求，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游快速發(fā)展。

4.3制定鄉(xiāng)村旅游用地專項(xiàng)及配套法律制度

鄉(xiāng)村旅游發(fā)展不僅涉及土地問題，農(nóng)村土地資源利用規(guī)劃和配置后還會出現(xiàn)新的社會問題，只有放眼全局，制定相應(yīng)的鄉(xiāng)村旅游法律法規(guī)及配套制度，才能系統(tǒng)地改變鄉(xiāng)村旅游用地發(fā)展現(xiàn)狀。鄉(xiāng)村旅游用地勢必會影響農(nóng)民土地收益結(jié)構(gòu)與風(fēng)險，因此，需要規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)體系，建立相應(yīng)的農(nóng)民社會保障法律法規(guī)體系，以法律保障農(nóng)民長遠(yuǎn)權(quán)益，而不是把農(nóng)民所有利益與土地捆綁。其次，鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目開發(fā)一定程度上改變了農(nóng)村原有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，并逐漸融合，同時農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和社會文化也會受到影響，因此，應(yīng)該針對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，配套建立農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制和政策法規(guī)，規(guī)范鄉(xiāng)村旅游開發(fā)生態(tài)保護(hù)原則，強(qiáng)化鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目環(huán)境評估的重要性。再次，鄉(xiāng)村旅游給地方經(jīng)濟(jì)帶來的明顯促進(jìn)作用，容易導(dǎo)致部分地方政府放寬鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目審批和準(zhǔn)入，不利于鄉(xiāng)村旅游市場健康發(fā)展，同時也容易出現(xiàn)權(quán)力尋租。因此，要制定并規(guī)范鄉(xiāng)村旅游準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行鄉(xiāng)村旅游審批程序與要求，加大地方政府官員考核的綜合指標(biāo)，降低經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)。制定鄉(xiāng)村旅游用地專項(xiàng)法律法規(guī)，明確鄉(xiāng)村旅游用地概念、分類、流轉(zhuǎn)和使用用途的法律條文。通過專項(xiàng)法律及配套法律法規(guī)體系降低鄉(xiāng)村旅游用地法律糾紛，使鄉(xiāng)村旅游用地市場法制化、規(guī)范化，更好的維護(hù)鄉(xiāng)村旅游市場發(fā)展秩序。

4.4建立健全鄉(xiāng)村旅游用地市場

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場應(yīng)該是在法律規(guī)定范圍內(nèi)以平等自愿為原則，但是由于土地流轉(zhuǎn)市場不健全，存在不規(guī)范流轉(zhuǎn)、非法轉(zhuǎn)讓和行政強(qiáng)制力介入過深等問題，加劇了鄉(xiāng)村旅游用地市場的不穩(wěn)定性和不安全性，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的土地權(quán)益，無法保障鄉(xiāng)村旅游用地需求，影響法律威嚴(yán)。因此應(yīng)健全鄉(xiāng)村旅游用地市場 法律規(guī)范性，防止行政權(quán)力過度干預(yù)司法公證。首先，嚴(yán)格審查鄉(xiāng)村旅游開發(fā)商土地承包經(jīng)營資格，對不符合法律規(guī)范要求的企業(yè)組織依法回收土地，保持對企業(yè)追償?shù)臋?quán)利，維護(hù)受損農(nóng)民土地權(quán)益。規(guī)范鄉(xiāng)村旅游用地合同，規(guī)范基本合同條款，明確農(nóng)民土地收益方式、有效期限等，追加無利益關(guān)系的獨(dú)立第三方公正;政府依法監(jiān)督開發(fā)商行為，以過程監(jiān)督和結(jié)果監(jiān)督相結(jié)合的雙重保障，制定開發(fā)商違法用地懲罰機(jī)制和違約保障金制度，對沒有按照合同規(guī)定進(jìn)行旅游項(xiàng)目開發(fā)的企業(yè)責(zé)令整改，對在規(guī)定期限內(nèi)沒有做出整改的企業(yè)，則采取懲罰措施。另外，地方政府要聯(lián)合第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息平臺，建立第三方行為規(guī)范和法律法規(guī)，依法公開鄉(xiāng)村旅游用地信息，杜絕虛假信息與夸大信息。要以法律法規(guī)、政策條文和政府行政監(jiān)督行為為抓手，為鄉(xiāng)村旅游用地市場規(guī)范共同搭建平臺，嚴(yán)格鄉(xiāng)村旅游用地當(dāng)事方行為，保障鄉(xiāng)村旅游用地市場健康發(fā)展。

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基金項(xiàng)目：本文屬安徽財經(jīng)大學(xué)2020年度大學(xué)生科研創(chuàng)新基金項(xiàng)目《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下鄉(xiāng)村旅游用地法律問題探析》（編號：XSKY20128）研究成果。

作者簡介：孫穎（1999-），女，漢族，河北張家口人，單位：安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，學(xué)歷：大學(xué)本科，法學(xué)專業(yè)。