環(huán)境民事公益訴訟主體問題研究

摘要：為保護(hù)環(huán)境、打擊環(huán)境侵權(quán)行為，近年，環(huán)境公益訴訟應(yīng)運而生。放寬社會組織資格限制條件、完善檢察機(jī)關(guān)訴訟制度、明確行政機(jī)關(guān)訴訟地位、賦予公民環(huán)境訴訟原告資格是目前公益訴訟立法所應(yīng)考慮的問題。筆者基于現(xiàn)有法律，對各適格主體進(jìn)行分析，提出更為全面的原告資格制度設(shè)計。

關(guān)鍵詞：環(huán)境污染;民事公益訴訟;訴訟主體

一、環(huán)境民事公益訴訟主體的資格的認(rèn)定

環(huán)境民事公益訴訟主體資格的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)符合以下兩點特征。首先，訴訟目的是否具有公益性。公益概念相對于私益，其特征為主體不特定。若訴訟目的只在于維護(hù)私人利益，不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定具有原告資格。其次，訴訟主體是否屬于法律明確規(guī)定的主體。自2012年至今，我國陸續(xù)頒布了關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟主體資格的法律和司法解釋，規(guī)定可以提起訴訟的主體。

在我國實踐中，檢察機(jī)關(guān)雖然是提起訴訟最多、勝訴率最高的主體，但其作為我國法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是否適合提起環(huán)境民事公益訴訟尚存爭議。根據(jù)學(xué)界通說，至少認(rèn)可兩類主體主體具有主體資格，即專門從事環(huán)境保護(hù)的國家機(jī)關(guān)和社會組織。

二、環(huán)境公益訴訟主體立法現(xiàn)狀

在2013年1月1日施行的《民事訴訟法》第五十五條中，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織有原告資格。2017年6月27日修訂后的《民事訴訟法》第五十五條補(bǔ)充第二款，前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，檢察院可以向人民法院提起訴訟。檢察院起訴具有補(bǔ)充性、兜底性的特點，檢察院作為公訴機(jī)關(guān)同時承擔(dān)支持起訴的職能。之后，2015年1月1日起實施的《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定符合一定條件的社會組織可以提起環(huán)境民事公益訴訟。最后， 2017年11月5日起實施的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九第二款規(guī)定，行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門可以提出損害賠償要求。根據(jù)上述規(guī)定可知，我國有三類主體可以提起環(huán)境公益訴訟，分別是檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保部門、社會組織。

三、環(huán)境公益訴訟現(xiàn)存問題

（一）社會組織限定條件過于嚴(yán)格

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條的規(guī)定可知，要求在“社區(qū)的市以上民政部門登記”且“專門從事環(huán)保公益活動滿五年”，該條件就將我國大部分環(huán)保組織排除在環(huán)境公益訴訟的門外。且環(huán)保組織在我國起步晚，又因其公益性特征，專業(yè)人員和資金長期匱乏，發(fā)展速度得不到提高。再加上法律對于其起訴主體的限制大，導(dǎo)致其數(shù)量少。

（二）環(huán)保行政機(jī)關(guān)主體資格規(guī)定不清晰

目前，只有《海洋環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定海洋環(huán)境監(jiān)管管理部門可以提起訴訟，即目前法律明確規(guī)定的環(huán)保行政機(jī)關(guān)只有一個。除此之外，法律也未對提起訴訟的環(huán)保行政機(jī)關(guān)作出層級上的規(guī)定，加之主體資格規(guī)定模糊，使得我國環(huán)保行政部門的公益訴訟地位處于尷尬境地。高效的行政效能對于解決環(huán)境問題是大有裨益的，對于行政權(quán)越位的問題，應(yīng)當(dāng)采取合理措施適當(dāng)加以控制，避免行政權(quán)的過分?jǐn)U張。

（三）檢察院提起公益訴訟有違謙抑性

檢察院作為我國專門司法機(jī)關(guān)，在證據(jù)和訴訟等領(lǐng)域具有天然優(yōu)勢，擁有較高水平的法律人才和證據(jù)收集能力，其起訴的阻力也是最小的。但是，檢察機(jī)關(guān)作為原告有違檢察權(quán)的謙抑性，檢察權(quán)的謙抑性是指在民事訴訟活動中，檢察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督義務(wù)時應(yīng)當(dāng)尊重民事訴訟活動規(guī)律，以盡量溫和的方式進(jìn)行監(jiān)督工作。其次，檢察院作為原告會與其監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份重合，可能影響訴訟的公正性。

（四）公民直接提起環(huán)境公益訴訟制度缺位。

對于關(guān)于自身利益的公益訴訟，公民最有利益相關(guān)者最有可能認(rèn)真對待。在出現(xiàn)了污染環(huán)境的事件后，公民集體對事件的高度重視一定會增加其影響力和監(jiān)督的覆蓋面，通過群體效力從而促進(jìn)更多公民敢于發(fā)起訴訟，同時還能匯集相關(guān)的力量并和破壞環(huán)境的企業(yè)以及不認(rèn)真辦事的機(jī)關(guān)部門相抗?fàn)?，讓相關(guān)部門在人民的監(jiān)督和促使下可以更好地履行其職責(zé)。

四、環(huán)境民事公益訴訟主體資格的完善

（五）放寬社會組織提起環(huán)境公益訴訟的限制條件

我國環(huán)保組織起步較晚、發(fā)展緩慢、資金缺乏，一些新興的環(huán)保組織即使具備了與環(huán)保相關(guān)的專業(yè)知識和水平也難以滿足提起環(huán)境公益訴訟的條件。環(huán)保組織與其他具備環(huán)境公益訴訟原告資格的主體相比，聚集了大量從事環(huán)保事業(yè)的專業(yè)人才，其專業(yè)性使環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟過程中占據(jù)優(yōu)勢。但符合立法所規(guī)定的社會組織較少，因此，可以將“社區(qū)的市級以上”改為“市級以上”，“連續(xù)五年”改為“連續(xù)三年”。

（六）對檢察機(jī)關(guān)起訴條件進(jìn)行限制

檢察機(jī)關(guān)其自身就有極強(qiáng)的司法信任力，以此作為環(huán)境公益訴訟的起訴人更有利于提升公益訴訟程序上的公信力。避免檢察機(jī)關(guān)濫訴，可以在立法上稍作修改，在行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)、環(huán)境侵權(quán)人在行政處罰后沒有及時履行賠償?shù)攘x務(wù)時檢察機(jī)關(guān)才可提起環(huán)境公益訴訟;對檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的管轄范圍進(jìn)行限制：例如：基層檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)提起一般環(huán)境訴訟案件、市級省級檢察機(jī)關(guān)可就本轄區(qū)內(nèi)有著重大影響的環(huán)境案件提起訴訟、最高人民檢察院可對在全國重大影響的環(huán)境案件提起訴訟。

（七）明確行政機(jī)關(guān)訴訟地位

在我國立法中，行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告的法律基礎(chǔ)用“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”這一準(zhǔn)用規(guī)則加以模糊，這使得環(huán)保行政機(jī)關(guān)難以充分發(fā)揮其優(yōu)勢。一些學(xué)者持“強(qiáng)勢行政權(quán)說”的觀點，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)可以直接行使環(huán)境行政管理權(quán)。在證據(jù)搜集、堅定等方面占據(jù)優(yōu)勢。由于環(huán)保行政機(jī)關(guān)對本轄區(qū)內(nèi)的人文水土、自然環(huán)境較為熟悉，在監(jiān)督訴訟后污染治理情況方面更具優(yōu)勢。除了海洋監(jiān)管部門外，我國生態(tài)環(huán)境部下還有眾多環(huán)保行政機(jī)關(guān)未被明確規(guī)定為公益訴訟的主體，例如大氣環(huán)境機(jī)關(guān)、水生態(tài)環(huán)境機(jī)關(guān)、土壤生態(tài)環(huán)境機(jī)關(guān)、核設(shè)施安全監(jiān)管機(jī)關(guān)等等，應(yīng)當(dāng)對相應(yīng)行政機(jī)關(guān)的訴訟地位進(jìn)行明確。

（八）賦予公民環(huán)境公益訴訟原告資格

現(xiàn)實中也已經(jīng)存在公民作為原告的相關(guān)案例：蔡長海訴某企業(yè)水污染責(zé)任環(huán)境民事公益訴訟案。該案件已經(jīng)突破了我國立法中對于賦予公民環(huán)境訴權(quán)的限制，此類案件也表明了公民具有參與公益訴訟的能力。借鑒國外相關(guān)規(guī)定：比如美國、印度和日本等國都允許公民參與環(huán)境公益訴訟，且達(dá)到了良好的效果。為防止公民濫用訴權(quán)，可以增加訴前程序，例如：進(jìn)行訴前登記、建立資格審查制度等。

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作者簡介：

任娜娜（1995-），女，漢族，四川南充人，西北大學(xué)2018級在讀研究生，研究方向為環(huán)境資源法。