政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的腐敗風(fēng)險(xiǎn)及其原因

張仁楓

摘 要：識(shí)別和預(yù)防腐敗風(fēng)險(xiǎn)是維護(hù)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)健康可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素和重要根基。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的內(nèi)容包括民生類(lèi)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品與服務(wù)類(lèi)、行業(yè)性服務(wù)與管理類(lèi)、行政性事務(wù)與管理類(lèi)。在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中，各主體（包括政府機(jī)關(guān)及其相關(guān)部門(mén)、承接方和第三方評(píng)估監(jiān)督機(jī)構(gòu)等）都有可能參與腐敗。防范政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的腐敗風(fēng)險(xiǎn)，必須綜合分析各主體的主觀動(dòng)機(jī)，重視政府權(quán)力轉(zhuǎn)移過(guò)程中的腐敗行為，制定科學(xué)嚴(yán)密的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，從源頭上杜絕政府部門(mén)工作人員和社會(huì)組織之間形成內(nèi)外聯(lián)手、利益輸送的可能性。

關(guān)鍵詞：政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)；腐敗風(fēng)險(xiǎn)；機(jī)理

中圖分類(lèi)號(hào)：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9170（2018）02-0022-09

黨的十九大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)均指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是政府放權(quán)、實(shí)行市場(chǎng)優(yōu)化配置的一種新型管理模式，既是解決我國(guó)諸多社會(huì)問(wèn)題的重要途徑，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的目的在于通過(guò)打破行政權(quán)力的壟斷，提高公共產(chǎn)品供給的效率和質(zhì)量，降低社會(huì)成本，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。由于能夠更好地發(fā)揮政府的調(diào)控作用和市場(chǎng)的資源配置職能，政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)成為我國(guó)學(xué)術(shù)界所推崇的、當(dāng)前中國(guó)各地創(chuàng)新社會(huì)管理的重要方式之一。

一、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的內(nèi)涵

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的目的和出發(fā)點(diǎn)是為了避免腐敗、節(jié)約資金。然而，在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中，由于行政權(quán)力壟斷、制度不完善、業(yè)務(wù)流程不嚴(yán)密、監(jiān)督和評(píng)價(jià)體系不健全等原因給尋租等腐敗行為留有較大的生存空間。慣性延續(xù)和權(quán)力尋租所導(dǎo)致的湊預(yù)算、拿回扣、虛報(bào)冒領(lǐng)等腐敗現(xiàn)象依然存在。這些行為和現(xiàn)象有悖于這一管理模式的初衷，必然會(huì)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)期效果產(chǎn)生不利的影響，不僅會(huì)降低公共產(chǎn)品供給的效率和質(zhì)量，腐蝕社會(huì)發(fā)展的根基，而且可能會(huì)激起社會(huì)矛盾，不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。因此，識(shí)別和預(yù)防腐敗風(fēng)險(xiǎn)是維護(hù)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)健康可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素和重要根基。

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)這一行為并非新鮮事物，我國(guó)早在宋朝時(shí)期就盛行傳統(tǒng)政府購(gòu)買(mǎi)制度。宋朝出現(xiàn)的錢(qián)荒現(xiàn)象很大程度上受政府購(gòu)買(mǎi)制度的影響。[1]18世紀(jì)的英格蘭也已經(jīng)開(kāi)始購(gòu)買(mǎi)路燈保潔服務(wù)，之后，這一形式在美國(guó)等西方國(guó)家得到迅速發(fā)展。但是，這一形式剛開(kāi)始并非像今天那樣普遍運(yùn)用，其政策含義和作用經(jīng)歷了不斷演變且有所區(qū)別。

現(xiàn)代意義上的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是從西方國(guó)家發(fā)展起來(lái)的，并逐漸引進(jìn)到國(guó)內(nèi)。西方國(guó)家政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)發(fā)端于20世紀(jì)70年代，以英國(guó)“撒切爾革命”為標(biāo)志，陸續(xù)開(kāi)始了一場(chǎng)持續(xù)了大約30年的新公共管理運(yùn)動(dòng)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)成為持續(xù)時(shí)間最久、應(yīng)用最廣泛、影響度最高的一項(xiàng)政府職能改革，并經(jīng)歷了三個(gè)階段的發(fā)展變遷（見(jiàn)表1）。[2]到上世紀(jì)90年代，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)已經(jīng)成為西方國(guó)家的基本政策工具，購(gòu)買(mǎi)的內(nèi)容涉及精神健康和智障項(xiàng)目、毒品和酒精治療項(xiàng)目、日托設(shè)施的經(jīng)營(yíng)、老年人項(xiàng)目、兒童福利項(xiàng)目等等。新世紀(jì)以來(lái)，發(fā)展中國(guó)家也紛紛在公共服務(wù)中引入合同外包制度， 政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)成為一種世界性的普遍現(xiàn)象。

所謂政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)或政府公共服務(wù)合同外包（Purchase of Service Contracting，POSC），是指政府將自身承擔(dān)的某些公共服務(wù)職能，通過(guò)直接撥款或公開(kāi)招標(biāo)的形式，由市場(chǎng)其他主體承接并按照契約在一定時(shí)期內(nèi)要求提供特定的公共產(chǎn)品，再由政府支付資金的一種創(chuàng)新模式。[3]這種創(chuàng)新模式是新時(shí)期政府轉(zhuǎn)變職能的本質(zhì)要求，其實(shí)質(zhì)在于公共產(chǎn)品提供方式的轉(zhuǎn)變和改革，即由傳統(tǒng)的政府直接提供轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)社會(huì)組織間接提供。在這一過(guò)程中，政府的職能發(fā)生了變化，但責(zé)任和義務(wù)卻沒(méi)有減少，依然要履行資金支付、監(jiān)督管理、項(xiàng)目評(píng)估等義務(wù)。因此，轉(zhuǎn)變政府職能、加強(qiáng)公共產(chǎn)品供給方式的市場(chǎng)化導(dǎo)向是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的基本要義。

關(guān)于政府采購(gòu)與政府購(gòu)買(mǎi)的關(guān)系，學(xué)術(shù)界有著不同的意見(jiàn)和觀點(diǎn)。劉慧認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)只是政府采購(gòu)的一種新的形式，二者沒(méi)有根本區(qū)別，“政府購(gòu)買(mǎi)”就是政府采購(gòu)。[4]汪泳認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的主要方式應(yīng)當(dāng)是政府采購(gòu)，但政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)不僅僅是政府采購(gòu)活動(dòng)，也包括非政府采購(gòu)活動(dòng)；不僅僅是采取政府采購(gòu)方式，還可以采取其他方式。[5]應(yīng)當(dāng)說(shuō)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)與傳統(tǒng)的政府采購(gòu)既有相同點(diǎn)，又有所區(qū)別。首先，二者都是政府權(quán)力和意志的體現(xiàn)，但又都是政府與市場(chǎng)的結(jié)合，都是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)進(jìn)行。但二者又有較大的區(qū)別：政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的政府不是生產(chǎn)者，而是購(gòu)買(mǎi)者，而傳統(tǒng)的政府采購(gòu)中的政府既充當(dāng)提供者，又是購(gòu)買(mǎi)者；政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)需要特定的流程才能完成，而政府采購(gòu)的流程則不一樣；政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)和政府采購(gòu)的對(duì)象及內(nèi)容有所區(qū)別；政府采購(gòu)的資金要納入財(cái)政預(yù)算，而政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)可能不會(huì)納入財(cái)政預(yù)算。

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的創(chuàng)新之處在于：其擺脫了傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維模式，將政府和市場(chǎng)推向一個(gè)方向，實(shí)現(xiàn)了“看不見(jiàn)的手”和“看得見(jiàn)的手”的完美合作。按照傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，公共產(chǎn)品一般都是由政府提供，并具有公共性、無(wú)償性和非排他性等特征。隨著社會(huì)的發(fā)展和國(guó)家私有化的深入，出現(xiàn)了由私人部門(mén)和政府部門(mén)合作的市場(chǎng)化運(yùn)作模式，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)即在這樣的背景下產(chǎn)生并得以廣泛運(yùn)用。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，政府的宏觀調(diào)控和國(guó)有經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位是主要特征。傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為，公共服務(wù)的供給完全由政府進(jìn)行掌控，不能由私人部門(mén)產(chǎn)生和提供。近年來(lái)，以建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主要任務(wù)的經(jīng)濟(jì)體制改革取得重大進(jìn)展，政府與市場(chǎng)的關(guān)系日益得到厘清和規(guī)范。社會(huì)實(shí)踐表明，單純由政府產(chǎn)生和提供公共產(chǎn)品的機(jī)制難以滿足廣大人民群眾的需求，也難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效配置，影響公共服務(wù)、產(chǎn)品質(zhì)量和效益。西方實(shí)行的政府公共服務(wù)外包的做法為我國(guó)公共服務(wù)的供給改革提供了借鑒。

二、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的腐敗風(fēng)險(xiǎn)

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是新時(shí)期涌現(xiàn)出來(lái)的一種新型政社服務(wù)模式，能夠把政府與社會(huì)組織有機(jī)結(jié)合起來(lái)，充分發(fā)揮社會(huì)組織在資源配置中的積極作用，是政府轉(zhuǎn)變職能的重要舉措。由于流程眾多以及權(quán)力壟斷等體制性矛盾突出，政府很有可能在購(gòu)買(mǎi)的過(guò)程中產(chǎn)生尋租行為，出現(xiàn)腐敗風(fēng)險(xiǎn)。因此，公共服務(wù)合同外包中的腐敗問(wèn)題在西方國(guó)家普遍存在。歐洲國(guó)家如英國(guó)、法國(guó)、澳大利亞、比利時(shí)、西班牙與意大利等，均發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)人接收公司的賄賂，英國(guó)學(xué)者霍爾（David Hall）就指出公共部門(mén)合同外包是西方國(guó)家腐敗產(chǎn)生最主要的源泉之一。[6]

所謂風(fēng)險(xiǎn)，宏觀上來(lái)講是指事物發(fā)展的不確定性；微觀上來(lái)講是指遭受損失的不確定性。當(dāng)然，不同學(xué)科對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的定義略有不同，但其實(shí)質(zhì)是一樣的，即原始的期望與最后的結(jié)果出現(xiàn)差異的可能性。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)主要包括兩種：一是機(jī)會(huì)主義問(wèn)題。政府與社會(huì)組織之間在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程中實(shí)質(zhì)上是一種委托—代理關(guān)系，在這一關(guān)系中，由于無(wú)法克服信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，雙方不可能簽訂完美合同，導(dǎo)致社會(huì)組織可能采取機(jī)會(huì)主義行為。[7]二是尋租或腐敗問(wèn)題。當(dāng)前，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)還是新事物，國(guó)內(nèi)相應(yīng)制度還不完善（如合理公正的招投標(biāo)制度還沒(méi)有完全建立起來(lái)），很難避免各種違規(guī)行為和腐敗問(wèn)題。[8]

那么何為腐敗呢？透明國(guó)際對(duì)“腐敗”的定義為：“腐敗是指濫用公共權(quán)力以謀取私人利益的行為。”“公共部門(mén)官員的行為，不論是從事政治事務(wù)的官員，還是行政管理人員，他們通過(guò)錯(cuò)誤地使用公眾委托給他們的權(quán)力，使他們自己或親近他們的人不正當(dāng)?shù)睾头欠ǖ馗辉Ｆ饋?lái)”[9]。這一定義強(qiáng)調(diào)了腐敗的目的在于謀取私人利益，并從公共政治的角度進(jìn)行了解讀。美國(guó)政治學(xué)家約瑟夫·尼爾認(rèn)為：“腐敗是為私人、家庭成員或私人小圈子獲取金錢(qián)、身份而背離公共角色的規(guī)范職責(zé)的行為?！庇捎谥粡?qiáng)調(diào)為個(gè)體非法謀取私利，卻忽視了為自己的政黨、種群等謀取福利，因此，尼爾的這一定義也有其自身的局限性。我國(guó)學(xué)者也從不同的學(xué)科視角對(duì)腐敗進(jìn)行了解說(shuō)，如“腐敗就是公權(quán)的濫用”、“腐敗就是政治行動(dòng)和經(jīng)濟(jì)財(cái)富之間的交易”、“腐敗就是投機(jī)者利用制度漏洞謀取私利的行為”等。盡管都有所涵蓋，但不夠系統(tǒng)全面。一般來(lái)說(shuō)，腐敗是指在公共權(quán)力的作用下，政府機(jī)關(guān)或工作人員直接或間接地濫用職權(quán)，謀取各種不正當(dāng)利益（包括金錢(qián)和隱形福利）的違法或違背道德的行為。

結(jié)合以上的分析，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的腐敗風(fēng)險(xiǎn)則是指在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化背景下，政府通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制委托社會(huì)組織為其提供公共服務(wù)的過(guò)程中，政府相關(guān)人員由于濫用公共職權(quán)謀取私利、損害公眾利益的不正當(dāng)行為的可能性和不確定性。首先，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)腐敗風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的前提條件，說(shuō)明這是一種新的腐敗類(lèi)型。其次，在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中，腐敗風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生必須要有第三方組織的參與，即政府的腐敗行為是通過(guò)委托—代理的形式間接實(shí)現(xiàn)的，因此該類(lèi)腐敗具有很強(qiáng)的隱蔽性，監(jiān)管的難度非常大。第三，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的腐敗風(fēng)險(xiǎn)具有較強(qiáng)的負(fù)面效應(yīng)，由于其提供的公共服務(wù)是為滿足大眾的生活和生產(chǎn)需要，一旦腐敗發(fā)生，將會(huì)對(duì)老百姓的生活生產(chǎn)帶來(lái)嚴(yán)重的不良影響。此外，政府在這一過(guò)程中勾結(jié)的賄賂對(duì)象是社會(huì)組織或相關(guān)企業(yè)，腐敗的發(fā)生有可能會(huì)導(dǎo)致這些組織出現(xiàn)坍塌式的尋租陷阱，損害整個(gè)國(guó)家的社會(huì)秩序，不利于福利事業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

三、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)腐敗風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的機(jī)理

腐敗風(fēng)險(xiǎn)是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中的嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)之一，防范腐敗風(fēng)險(xiǎn)是進(jìn)一步推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)發(fā)展的關(guān)鍵。然而，腐敗風(fēng)險(xiǎn)是怎么產(chǎn)生的呢？這就需要通過(guò)分析政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主客體和關(guān)聯(lián)要素等，進(jìn)一步研究主客體和要素之間的運(yùn)作方式及相互作用的規(guī)律，有效遏制腐敗的滋生和蔓延。

（一）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的要素分析

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是一項(xiàng)較為復(fù)雜的社會(huì)工程和市場(chǎng)交易行為。分析政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的內(nèi)在機(jī)理，必須弄清其運(yùn)行過(guò)程中的各種要素，包括主體、客體（購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容）、購(gòu)買(mǎi)環(huán)節(jié)、購(gòu)買(mǎi)方式和購(gòu)買(mǎi)機(jī)制等。

1.政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主體?！爸黧w”一詞具有諸多的含義，涉及的學(xué)科也較多，其本意為事物的主要部分。在哲學(xué)學(xué)科領(lǐng)域，主體是相對(duì)于客體而言的，一種通過(guò)認(rèn)識(shí)和實(shí)踐客體從而對(duì)其施加作用和影響的人；在法律上，主體則是指能夠承擔(dān)一定社會(huì)能力的公民或法人。隨著學(xué)科的不斷演進(jìn)和發(fā)展，主體一詞也被運(yùn)用到經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)主體是指針對(duì)某個(gè)客體，圍繞社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)開(kāi)展活動(dòng)并產(chǎn)生影響的人或組織。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)內(nèi)生于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，依賴(lài)于政府和市場(chǎng)的雙重調(diào)節(jié)和作用。因此，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主體包括政府和市場(chǎng)主體兩類(lèi)。

然而，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主體界定還沒(méi)有達(dá)成一致的意見(jiàn)，主要有四種不同的聲音：一種為單一主體論，認(rèn)為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)和政府采購(gòu)行為一樣，都是政府自身的行為，因此只有政府一個(gè)主體。一種為二元主體論，其借鑒西方的新公共管理理論認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)必然不允許引入一種外來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，就可能產(chǎn)生除政府以外的其他主體，即市場(chǎng)主體。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)置于供給、生產(chǎn)與消費(fèi)三個(gè)環(huán)節(jié)，因此，不能簡(jiǎn)單地將這一活動(dòng)的主體限制在前兩個(gè)環(huán)節(jié)，還應(yīng)該考慮最終的消費(fèi)者或使用者。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，除上述三種主體外，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)必須要有一個(gè)行使監(jiān)督和評(píng)估的第三方的參與，即政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主體包括政府、承接方、消費(fèi)者或使用者以及第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)等。

從流程和傳遞方向來(lái)看，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主體分為政府主體和承接主體。政府主體主要是指各級(jí)行政機(jī)關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位。承接主體則是指受政府部門(mén)或事業(yè)單位的委托，承接具體項(xiàng)目的市場(chǎng)主體，包括依法在民政部門(mén)登記成立或經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的社會(huì)組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門(mén)登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量。[10]

在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中，政府既是公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)方，也是參與購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的操作方。因此，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主體包括有購(gòu)買(mǎi)需求的政府部門(mén)和參與購(gòu)買(mǎi)操作流程的政府部門(mén)。在實(shí)際的購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中，購(gòu)買(mǎi)的主題與操作方可能會(huì)有重合，即某個(gè)部門(mén)既有購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的需求，也有參與購(gòu)買(mǎi)流程的監(jiān)管工作職能。

從我國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，目前我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主體包括行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和群團(tuán)組織。這里的行政機(jī)關(guān)主要是指某些具有行政職能的事業(yè)單位，如環(huán)境保護(hù)督察監(jiān)管機(jī)構(gòu)等，將其納入購(gòu)買(mǎi)主體，是考慮到政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)與事業(yè)單位分類(lèi)改革工作相銜接。事業(yè)單位主要是指公益性的服務(wù)機(jī)構(gòu)，如公立醫(yī)院、公立學(xué)校等，其中涉及的購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)問(wèn)題應(yīng)結(jié)合事業(yè)單位分類(lèi)改革進(jìn)展情況逐步推進(jìn)。群團(tuán)組織是指婦聯(lián)、工會(huì)、共青團(tuán)等組織，這些單位的工作和服務(wù)也可以采取向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)的方式實(shí)現(xiàn)。

承接主體一般是指除政府機(jī)構(gòu)外的其他社會(huì)機(jī)構(gòu)。國(guó)務(wù)院辦公廳2013年9月26日發(fā)布的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出：承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的主體包括依法在民政部門(mén)登記成立或經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會(huì)組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門(mén)登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量。承接政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主體應(yīng)具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，具備提供服務(wù)所必需的設(shè)施、人員和專(zhuān)業(yè)技術(shù)的能力，具有健全的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和資產(chǎn)管理制度，具有良好的社會(huì)和商業(yè)信譽(yù)，具有依法繳納稅收和社會(huì)保險(xiǎn)的良好記錄，并符合登記管理部門(mén)依法認(rèn)定的其他條件。承接主體的具體條件由購(gòu)買(mǎi)主體會(huì)同財(cái)政部門(mén)根據(jù)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的性質(zhì)和質(zhì)量要求確定。①

2.政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的客體?？腕w是指政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的所指，即購(gòu)買(mǎi)對(duì)象或內(nèi)容。一般來(lái)說(shuō)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的內(nèi)容有廣義和狹義之分。廣義的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)內(nèi)容是指政府提供給社會(huì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括公共安全、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等；狹義的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)內(nèi)容是指政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)用于滿足自身需要或維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)所需的服務(wù)。顯然，本文所指的內(nèi)容應(yīng)為廣義的概念。

按照中央文件的有關(guān)規(guī)定，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的目的在于通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化資源配置，解決以往政府直接供給公共服務(wù)的低效率問(wèn)題。因此，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的客體（購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容）應(yīng)為適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的公共服務(wù)，突出公益性和公共性。一般來(lái)說(shuō)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍和內(nèi)容包括：（1）民生類(lèi)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品與服務(wù)類(lèi)，如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)、社區(qū)管理、矛盾糾紛調(diào)解、技能培訓(xùn)等。（2）行業(yè)性服務(wù)與管理類(lèi)，如行業(yè)調(diào)查、專(zhuān)業(yè)分析、項(xiàng)目評(píng)估、業(yè)務(wù)咨詢(xún)、技術(shù)服務(wù)等。（3）行政性事務(wù)與管理類(lèi)，如社會(huì)組織的特定咨詢(xún)、年檢預(yù)審、社會(huì)組織的監(jiān)督、家庭收養(yǎng)的評(píng)估、民本學(xué)校的委托管理、市政管理、退伍軍人的就業(yè)安置等。按照公共服務(wù)的重要程度和基本性質(zhì)來(lái)劃分，上述三類(lèi)公共服務(wù)可以分為基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)。其中，第一類(lèi)為基本公共服務(wù)，后兩類(lèi)為非基本公共服務(wù)，但均屬于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范疇。

正如國(guó)家主席習(xí)近平所說(shuō)：“要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用，‘看不見(jiàn)的手和‘看得見(jiàn)的手都要用好，努力形成市場(chǎng)作用和政府作用有機(jī)統(tǒng)一、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的格局，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展?！盵11]凡是適合社會(huì)力量承擔(dān)的、有益于提高公共產(chǎn)品提供效益的公共服務(wù)，均可以通過(guò)委托、承包、采購(gòu)等方式交給社會(huì)力量生產(chǎn)和提供。對(duì)于某些必須由政府直接提供、不適合社會(huì)組織承擔(dān)的公共服務(wù)，政府部門(mén)都不能向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)，如國(guó)防、外交、立法、司法、公安、環(huán)保、工商行政管理、國(guó)家安全以及從事行政管理的各部門(mén)所提供的純公共產(chǎn)品。

（二）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)

隨著市場(chǎng)化的不斷深入和購(gòu)買(mǎi)機(jī)制的不斷完善，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的內(nèi)容發(fā)生了較大的變化，其發(fā)展趨勢(shì)呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

1.政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的內(nèi)容和范圍不斷拓展。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善，以及政府職能轉(zhuǎn)變的改革需求，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍已經(jīng)從傳統(tǒng)的養(yǎng)老、助殘助老、社區(qū)服務(wù)拓展到了社區(qū)矯正、文化體育、教育和環(huán)保等諸多領(lǐng)域。其發(fā)展趨勢(shì)已經(jīng)從邊緣性的基礎(chǔ)服務(wù)向高層次的社會(huì)服務(wù)內(nèi)容發(fā)展，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的內(nèi)容延伸到了醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會(huì)治安、市政管理、公共政策制定等縱向領(lǐng)域。2013年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)一步明確了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的原則，為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)內(nèi)容的不斷豐富和增加提供了強(qiáng)力制度支撐。

2.政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)日趨專(zhuān)業(yè)化和精細(xì)化。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是在市場(chǎng)化不斷完善的潮流中日趨更新進(jìn)步的。隨著人們生活水平的逐步提高，民眾對(duì)社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求開(kāi)始出現(xiàn)多樣化、異質(zhì)化和精細(xì)化的特征，迫切需要社會(huì)組織為其提供創(chuàng)新性的產(chǎn)品和服務(wù)。另外，社會(huì)組織在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中配置資源的效率和質(zhì)量不斷被提高，也會(huì)進(jìn)一步加大社會(huì)分工的程度，促進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的內(nèi)容更加專(zhuān)業(yè)化和精細(xì)化。

3.購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容和范圍呈現(xiàn)全面滲透的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展趨勢(shì)。當(dāng)前社會(huì)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展迅速，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)領(lǐng)域相互交織、錯(cuò)綜復(fù)雜。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的內(nèi)容和范圍從單一領(lǐng)域過(guò)渡到多領(lǐng)域的融合發(fā)展模式，購(gòu)買(mǎi)的內(nèi)容既有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品，又有文化產(chǎn)品；既有社會(huì)性質(zhì)，也有政治屬性。此外，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍開(kāi)始從城市轉(zhuǎn)向廣大的農(nóng)村地區(qū)，呈現(xiàn)出縱向發(fā)展的態(tài)勢(shì)。隨著農(nóng)村土地制度改革的穩(wěn)步推進(jìn)、農(nóng)民收入的不斷提高，以及城鄉(xiāng)一體化的逐步完善，農(nóng)村對(duì)公共服務(wù)的需求也不斷上升。2012年，財(cái)政部發(fā)布的《2012年政府采購(gòu)工作要點(diǎn)》中提出：“支持強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)以及保障和改善民生等財(cái)政政策的落實(shí)，積極開(kāi)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)、公益性公共服務(wù)、社區(qū)服務(wù)等采購(gòu)工作，重點(diǎn)做好文化惠民工程、農(nóng)村義務(wù)教育營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃及校車(chē)等社會(huì)關(guān)注高的項(xiàng)目采購(gòu)?！边@一政策的出臺(tái)，表明我國(guó)政府為購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村公共服務(wù)提供了政策支持，必將推動(dòng)農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)的逐步形成和發(fā)展。

（三）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的流程及腐敗風(fēng)險(xiǎn)

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的流程較多，每一個(gè)流程都非常重要，并且都可能存在腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。因此，預(yù)防政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)腐敗就必須重視各個(gè)流程的運(yùn)行程序，并結(jié)合各流程的特點(diǎn)進(jìn)行具體分析。一般來(lái)說(shuō)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的流程包括：需求評(píng)估、財(cái)政預(yù)算、購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃、項(xiàng)目遴選、項(xiàng)目實(shí)施和績(jī)效評(píng)估等（見(jiàn)圖1）。

1.需求評(píng)估環(huán)節(jié)及其腐敗風(fēng)險(xiǎn)。需求評(píng)估是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的第一個(gè)環(huán)節(jié)，屬于事前評(píng)估。這一環(huán)節(jié)的主要目的是在計(jì)劃購(gòu)買(mǎi)之前由政府通過(guò)委托專(zhuān)業(yè)的評(píng)估組織或社會(huì)組織調(diào)研評(píng)估的方式了解市場(chǎng)需求。需求評(píng)估可由政府自上而下委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，這樣有利于利用專(zhuān)業(yè)的技術(shù)進(jìn)行市場(chǎng)需求的測(cè)定和評(píng)判，界定目標(biāo)群體的規(guī)模和特征，掌握現(xiàn)有公共服務(wù)的供給現(xiàn)狀并了解市場(chǎng)的基本情況。此外，社會(huì)組織也可以通過(guò)自下而上的方式向政府機(jī)關(guān)提出公共服務(wù)的需求，利用其自身進(jìn)行評(píng)估。市場(chǎng)需求評(píng)估是市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)中的常用手段和方法。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)理應(yīng)像市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)那樣，及時(shí)了解市場(chǎng)行情和發(fā)展趨勢(shì)，把握民眾對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的態(tài)度和期望，有利于政府有的放矢地開(kāi)展工作。

需求評(píng)估環(huán)節(jié)出現(xiàn)的腐敗行為可以定性為事前的腐敗動(dòng)機(jī)產(chǎn)生階段。在這一環(huán)節(jié)，由于沒(méi)有足夠的證據(jù)和主觀故意的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，腐敗行為很難被識(shí)破和察覺(jué)。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，需求與供給應(yīng)該匹配，如果供需不一致，就會(huì)出現(xiàn)供大于求或者供不應(yīng)求的情況。供給與需求的結(jié)構(gòu)也應(yīng)該一致，否則也會(huì)導(dǎo)致有效需求不足。在需求評(píng)估階段，政府的購(gòu)買(mǎi)意愿很有可能沒(méi)有真正體現(xiàn)民眾的真實(shí)需求，如果不是主觀故意，就是前期工作準(zhǔn)備不足導(dǎo)致的政策失靈。所以，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的需求評(píng)估應(yīng)該建立在廣泛的民眾需求之上。如果政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的需求評(píng)估上是主觀故意，尤其通過(guò)與第三方評(píng)估組織進(jìn)行勾結(jié)，違規(guī)操作導(dǎo)致需求不實(shí)，購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)虛假等行為都可以定性為腐敗行為。

2.財(cái)政預(yù)算環(huán)節(jié)及其腐敗風(fēng)險(xiǎn)。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的財(cái)政預(yù)算是指購(gòu)買(mǎi)主體（主要包括政府機(jī)關(guān)和相關(guān)的管理部門(mén)）基于需求評(píng)估的結(jié)果和行政任務(wù)，依據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定編制年度購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃和購(gòu)買(mǎi)的額度。財(cái)政預(yù)算是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算的重要組成部分。編制財(cái)政預(yù)算不僅是各采購(gòu)主體使用財(cái)政資金進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)的基礎(chǔ)，也是監(jiān)督各購(gòu)買(mǎi)主體的資金使用情況、購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容的結(jié)構(gòu)和資金使用是否合理的重要依據(jù)。

目前，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的財(cái)政預(yù)算主要依據(jù)政府采購(gòu)的預(yù)算體系來(lái)進(jìn)行。在我國(guó)，政府采購(gòu)預(yù)算并非與部門(mén)預(yù)算相分離，而是部門(mén)預(yù)算的一部分，以單獨(dú)的公共采購(gòu)預(yù)算表附加在部門(mén)預(yù)算表中，主要反映了采購(gòu)的范圍，為采購(gòu)計(jì)劃提供了依據(jù)。而在西方國(guó)家，政府采購(gòu)預(yù)算并沒(méi)有單獨(dú)列出，這主要是因?yàn)槲鞣絿?guó)家的預(yù)算程序非常嚴(yán)謹(jǐn)，預(yù)算體系比較成熟，預(yù)算時(shí)間也較長(zhǎng)，能夠保證政府的財(cái)政預(yù)算完整和全面地得以反映出來(lái)。如美國(guó)一個(gè)年度的財(cái)政預(yù)算從開(kāi)始到結(jié)束編制需要經(jīng)歷長(zhǎng)達(dá)18個(gè)月的時(shí)間，聯(lián)邦各部門(mén)編制的部門(mén)預(yù)算都非常詳細(xì)，且需要國(guó)會(huì)的一一批準(zhǔn)和審查，沒(méi)有必要單獨(dú)編制政府采購(gòu)預(yù)算。

作為財(cái)政性資金，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算資金全部來(lái)自政府財(cái)政，需要通過(guò)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行管理才能合法使用。因此，財(cái)政預(yù)算是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的必要程序。為了及時(shí)和盡可能合理地反映政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的內(nèi)容，財(cái)政預(yù)算不僅力求完整，而且還應(yīng)該詳細(xì)地羅列出各支出項(xiàng)目。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的財(cái)政預(yù)算為購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃提供依據(jù)，只有制定詳細(xì)明確的資金安排，才能有針對(duì)性地制定購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃。

3.購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃環(huán)節(jié)及其腐敗風(fēng)險(xiǎn)。購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃是指政府依據(jù)之前制定的財(cái)政預(yù)算，編制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的內(nèi)容、所需預(yù)算、執(zhí)行方式和執(zhí)行時(shí)限等要素的過(guò)程。[12]購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃是財(cái)政預(yù)算編制后詳細(xì)的購(gòu)買(mǎi)清單，是下一步執(zhí)行購(gòu)買(mǎi)行為的重要依據(jù)。加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的計(jì)劃性，不僅可以有效避免資金浪費(fèi)，提高資金的使用效率和購(gòu)買(mǎi)的工作效益，而且還可以通過(guò)有針對(duì)性的政策扶持社會(huì)組織的發(fā)展，發(fā)揮政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

然而，目前我國(guó)的政府購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃管理還存在著諸多問(wèn)題，亟待通過(guò)改革進(jìn)行完善。這些問(wèn)題包括計(jì)劃編制不完整不科學(xué)、計(jì)劃意識(shí)不強(qiáng)造成的計(jì)劃性不強(qiáng)和計(jì)劃執(zhí)行不力等。從總體上來(lái)看，政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中需要加強(qiáng)管理，強(qiáng)化政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的流程控制和監(jiān)督責(zé)任。具體應(yīng)重視以下幾方面：（1）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的計(jì)劃要以需求評(píng)估為依據(jù)。（2）購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃要與財(cái)政預(yù)算相匹配，不能超出預(yù)算總額，也不應(yīng)隨意改動(dòng)購(gòu)買(mǎi)預(yù)算的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。（3）應(yīng)科學(xué)合理制定購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃，詳細(xì)制定包括購(gòu)買(mǎi)的主管單位、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目分類(lèi)、受益群體、承接組織、購(gòu)買(mǎi)數(shù)量等內(nèi)容的計(jì)劃。（4）要嚴(yán)格按法定程序編制和報(bào)送計(jì)劃，一般情況下要在需求評(píng)估和預(yù)算編制完成后才可制定計(jì)劃，不可跳級(jí)執(zhí)行。（5）應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督管理，嚴(yán)格按照編制的財(cái)政預(yù)算和計(jì)劃表檢查政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的質(zhì)量和效益。

4.項(xiàng)目遴選環(huán)節(jié)及其腐敗風(fēng)險(xiǎn)。在評(píng)估社會(huì)需求、編制財(cái)政預(yù)算和購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃后，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)就進(jìn)入到“向哪些社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)”、“購(gòu)買(mǎi)什么樣的服務(wù)”等環(huán)節(jié)，即尋找和確定承接購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容的社會(huì)組織的遴選過(guò)程，也被稱(chēng)為合同授予環(huán)節(jié)。一般來(lái)說(shuō)，政府在遴選項(xiàng)目時(shí)可通過(guò)不同模式和方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，主要包括定向委托、公益招投標(biāo)和公益創(chuàng)投等形式。

定向委托是指政府部門(mén)直接將一項(xiàng)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目或非項(xiàng)目形式的公共服務(wù)職能委托特定的社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)，其特點(diǎn)在于政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系較為密切，雙方之間的交易相對(duì)固定，沒(méi)有其他的社會(huì)組織與其競(jìng)爭(zhēng)。顯而易見(jiàn)，按是否以項(xiàng)目的形式實(shí)現(xiàn)，定向委托可以分為項(xiàng)目形式的定向委托和非項(xiàng)目形式的定向委托。項(xiàng)目形式的定向委托是指政府將特定的服務(wù)內(nèi)容打包成項(xiàng)目，需要明確服務(wù)對(duì)象、服務(wù)目的、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)期限、購(gòu)買(mǎi)經(jīng)費(fèi)等詳細(xì)條款。而非項(xiàng)目形式的定向委托是指政府難以形成具體的項(xiàng)目形式，從而賦予社會(huì)組織一定的自主權(quán)來(lái)自行規(guī)定政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的內(nèi)容。

公益招投標(biāo)是指在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中，政府（即招標(biāo)人）通過(guò)事先制定和發(fā)布購(gòu)買(mǎi)需求和詳細(xì)的購(gòu)買(mǎi)要求等，招徠社會(huì)組織（即投標(biāo)人）按照約定的規(guī)定條款在同等條件下進(jìn)行公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)（競(jìng)標(biāo)）的一種購(gòu)買(mǎi)或采購(gòu)形式。這種形式通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)資源的有效配置，既節(jié)約了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的成本，又提高了公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量。由于招標(biāo)和投標(biāo)的主體并非一對(duì)一，而是一對(duì)多，這就保證了更多的社會(huì)組織都能夠參與到政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的活動(dòng)中來(lái)，這種方式是一種較為民主的項(xiàng)目遴選實(shí)現(xiàn)形式。

公益創(chuàng)投的最大特點(diǎn)在于項(xiàng)目需求不是由政府部門(mén)決定，而是由社會(huì)公益組織發(fā)現(xiàn)后向政府申請(qǐng)資助。在這種模式下，政府、企業(yè)和基金會(huì)等投資主體都有可能根據(jù)有需求的組織進(jìn)行投資，幫助其實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)并間接提供公共服務(wù)。目前，這種模式在我國(guó)還處于推廣階段，政府仍屬于組織公益創(chuàng)投項(xiàng)目的壟斷者，相關(guān)的社會(huì)組織并沒(méi)有成長(zhǎng)起來(lái)，即使成長(zhǎng)起來(lái)的部分組織也缺乏應(yīng)有的熱情，使得這一模式還有很多瓶頸亟待破解。

國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，項(xiàng)目遴選環(huán)節(jié)是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)腐敗程度最高的階段。不管在發(fā)達(dá)國(guó)家還是在發(fā)展中國(guó)家，很多腐敗案例都發(fā)生在這一階段。從設(shè)計(jì)招標(biāo)文件、發(fā)布招標(biāo)公告、接受投標(biāo)書(shū)、確定投標(biāo)人資格、評(píng)估投標(biāo)和最后的發(fā)布中標(biāo)公告，都可能存在腐敗風(fēng)險(xiǎn)。[13]由于缺少相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中，承接主體很有可能賄賂購(gòu)買(mǎi)者（政府）、代理機(jī)構(gòu)和評(píng)標(biāo)專(zhuān)家。在設(shè)計(jì)投標(biāo)書(shū)過(guò)程中，政府機(jī)構(gòu)或其代理機(jī)構(gòu)很有可能與承接主體相互勾結(jié)，設(shè)計(jì)有利于既定投標(biāo)人中標(biāo)的標(biāo)書(shū)，或者設(shè)置相關(guān)的條款限制其他組織競(jìng)標(biāo)。在發(fā)布標(biāo)書(shū)過(guò)程中，招標(biāo)人和社會(huì)組織則有可能通過(guò)不正當(dāng)手段提前告知獲取標(biāo)書(shū)內(nèi)容使社會(huì)組織爭(zhēng)取有利時(shí)機(jī)。在確定投標(biāo)人資格過(guò)程中，在實(shí)際的評(píng)估投標(biāo)階段，則有可能發(fā)生招標(biāo)人、投標(biāo)人和相關(guān)專(zhuān)家共同腐敗的行為，如社會(huì)組織賄賂招標(biāo)人和相關(guān)專(zhuān)家，游說(shuō)招標(biāo)人和相關(guān)專(zhuān)家照顧性接受其競(jìng)標(biāo)，并在簽訂合同的過(guò)程中，簽訂有利于某組織的合同條款，以獲取更大的利益。

5.項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)及其腐敗風(fēng)險(xiǎn)。完成了前面的所有環(huán)節(jié)后，就進(jìn)入到了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施階段。一般來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目實(shí)施階段包括合同簽訂、根據(jù)合約向社會(huì)組織投放資金和對(duì)服務(wù)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管等內(nèi)容。簽訂合同是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)正式實(shí)施的標(biāo)志。合同是對(duì)相關(guān)主體行為的法律約束，規(guī)定了主體的權(quán)利、義務(wù)和項(xiàng)目?jī)?nèi)容。國(guó)務(wù)院辦公廳于2013年9月發(fā)布的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)合同的訂立有著明確規(guī)定：“購(gòu)買(mǎi)主體要按照合同管理要求，與承接主體簽訂合同，明確購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍、標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量要求以及服務(wù)期限、資金支付方式、權(quán)力義務(wù)和違約責(zé)任等?！?/p>

按照我國(guó)《合同法》的規(guī)定，政府采購(gòu)或購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在簽訂合同時(shí)應(yīng)該遵守公平公正和誠(chéng)信原則，此外還需履行一些特有的原則，即適當(dāng)履行原則、協(xié)作履行原則、經(jīng)濟(jì)合作原則和情勢(shì)變更原則等。這一過(guò)程中腐敗行為的發(fā)生往往是由于違背這些原則而導(dǎo)致的，如購(gòu)買(mǎi)人和承接主體可能相互合謀變更合同的一些條款、擅自增加或減少一些條款、虛假開(kāi)設(shè)理賠偷梁換柱等。此外，供應(yīng)商還可能賄賂合同驗(yàn)收、稽查人員、監(jiān)理人員等，意圖蒙混過(guò)關(guān)。

6.績(jī)效評(píng)估環(huán)節(jié)及其腐敗風(fēng)險(xiǎn)。服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施完之后，政府還需要對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，這一環(huán)節(jié)是必不可少的。評(píng)估的目的不在于找問(wèn)題，而是“通過(guò)專(zhuān)業(yè)性評(píng)估來(lái)協(xié)助社會(huì)組織更好地改進(jìn)項(xiàng)目服務(wù)，完善項(xiàng)目申請(qǐng)與管理，以評(píng)促建，為以后更好地承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)做準(zhǔn)備”[14]。項(xiàng)目評(píng)估可以有效地激勵(lì)社會(huì)組織，積極引導(dǎo)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的持續(xù)發(fā)展，但從總體上來(lái)看仍存在一些不完善的地方。首先，相關(guān)的法律制度還不夠系統(tǒng)全面，容易在購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中出現(xiàn)操作不規(guī)范、運(yùn)作程序不一致、違反原則性條款現(xiàn)象等。其次，項(xiàng)目評(píng)審機(jī)制不健全，評(píng)估主題單一化，應(yīng)著力構(gòu)建政府、社會(huì)公眾和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)等共同參與的聯(lián)合評(píng)估機(jī)制。第三，評(píng)估的方式有待完善，很多項(xiàng)目的評(píng)估僅局限于事后評(píng)估，事前、事中評(píng)估有所不足，評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)和程序也存在一些問(wèn)題。

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中，各主體（包括政府機(jī)關(guān)及其相關(guān)部門(mén)、承接方和第三方評(píng)估監(jiān)督機(jī)構(gòu)等）都有可能參與腐敗，腐敗存在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)。防范政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的腐敗風(fēng)險(xiǎn)，必須綜合分析各主體的主觀動(dòng)機(jī)，采取有針對(duì)性的措施預(yù)防購(gòu)買(mǎi)環(huán)節(jié)中的腐敗苗頭和傾向，并通過(guò)健全相關(guān)制度機(jī)制協(xié)同治理。同時(shí)，政府部門(mén)一定要審時(shí)度勢(shì)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，制定科學(xué)嚴(yán)密的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，特別要重視政府權(quán)力轉(zhuǎn)移過(guò)程中的腐敗行為，從源頭上杜絕政府部門(mén)工作人員和社會(huì)組織之間形成內(nèi)外聯(lián)手、利益輸送的可能性。

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責(zé)任編校 陳 瑤

Analysis of Corruption Risks in Government Purchase of Public Services

ZHANG Renfeng （School of Marxism， Sichuan University， Chengdu 610065， Sichuan， China）

Abstract： Identification and prevention of corruption risks are a pivotal factor and important foundation for the sustainable development of the government purchase of public services. Included in such services are quasi-public service products and services concerning the livelihood of the public， industry services and management， administrative businesses and management. Corruption might appear in such purchases from entities of various kinds （including government organizations and their relative departments， the undertakers and the third-party assessment and supervision organizations）. For the prevention of such risks of corruption， comprehensive analyses must be done of the subjective motivation of such entities， sufficient attention to be paid to corruption during the transference of government powers， and scientific and closely-knitted prevention mechanism to be designed for the ultimate elimination of the joint schemes to transfer interests from government personnel inside to social organizations outside.

Key words： government purchase of public services； corruption risks； mechanism