政府和社會資本合作：理念與特質(zhì)

摘要：公私合作制肇始于西方，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府和市場的關(guān)系也不斷改變，政府與市場的對立關(guān)系不斷被弱化，取而代之的是互助和合作的關(guān)系，十八屆三中全會提出發(fā)展混合所有制，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入自然壟斷行業(yè)。公私合作成為一種新的政策工具，公共部門和私人部門互相取長補(bǔ)短。政府和社會資本合作，不同于股份公司中存在的混合方式，有著自己特質(zhì)，它是一種耦合，是你中有我，我中有你的緊密結(jié)合，互相滲透、互相影響的深度耦合。

關(guān)鍵詞：PPP;公私合營;耦合

中國已成為全球規(guī)模最大的PPP市場，PPP（政府和社會資本合作）模式，對社會、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、法律等各領(lǐng)域產(chǎn)生了深刻的影響。政府和社會資本合作，從諸如道路、鐵路、橋梁、機(jī)場、電力等“硬經(jīng)濟(jì)”領(lǐng)域迅速向醫(yī)院、學(xué)校、供水等“硬社會”領(lǐng)域擴(kuò)張，并進(jìn)而滲透到“軟經(jīng)濟(jì)”（研發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)移、職業(yè)培訓(xùn)）和“軟社會”（社區(qū)服務(wù)、社會福利、安全保障、城市及環(huán)境規(guī)劃）等公共服務(wù)領(lǐng)域。根據(jù)財(cái)政部PPP中心統(tǒng)計(jì)顯示，截至2019年1月，進(jìn)入全國PPP綜合信息平臺管理庫的項(xiàng)目累計(jì)8734個(gè)，入庫項(xiàng)目投資總額超過20萬億。

一、政府和社會資本合作的概念

PPP的概念還沒有一個(gè)公認(rèn)的說法。一般說來，“所謂PPP，就是指在政府與私人（民營）部門合作過程中，讓非公共部門掌握的資源參與公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)公共部門的職能并同時(shí)也能為私人（民營）部門帶來利益，其管理模式包含于此相符的諸多具體形式”（賈康，2009）。財(cái)政部2019年6月《政府會計(jì)準(zhǔn)則第10號——政府和社會資本合作安排》征求意見稿給出的定義是“PPP安排是指PPP項(xiàng)目中授予方與運(yùn)營方簽訂的同時(shí)具有以下特征的約束性協(xié)議或合同：一是運(yùn)營方在規(guī)定的期間內(nèi)代表授予方使用PPP服務(wù)資產(chǎn)提供公共服務(wù);二是運(yùn)營方在規(guī)定的期間內(nèi)就其提供的服務(wù)獲得補(bǔ)償。”

在中國的官方文件中，“政府和社會資本合作”與“PPP”幾乎是同時(shí)出現(xiàn)的，且含義一致。但是“PPP”作為“Public-Pnvate Partnersltip”的英文縮寫，其字面意義是“公私合作”，與中國官方“政府和社會資本合作”并不完全同義，中國所稱社會資本包含著國有控股企業(yè)，并不是純粹“私”的含義，這與中國國情密切相關(guān)。本文對此也不做區(qū)分，在表述中“政府和社會資本合作”與“PPP”為同一概念。

二、政府和社會資本合作的起源與背景

（一）起源

一般認(rèn)為，公私合作制肇始于西方。英國是PPP模式起源較早的國家。二戰(zhàn)之后很長一段時(shí)間內(nèi)，各國的公共產(chǎn)品和服務(wù)幾乎完全由政府提供，同時(shí)凱恩斯主義盛行，國家采取擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政政策，通過增加需求促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，政府赤字激增，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。1979年撒切爾夫人當(dāng)政，推行被歸納為“撒切爾主義”的一系列政策，其中之一就包括收縮國家權(quán)力邊界。撒切爾執(zhí)政期間對基礎(chǔ)設(shè)施引入私人資本，改變了完全由政府直營的方式。這被外界稱為的“私有化氣但是，撒切爾夫人卻厭惡“私有化”的說法，認(rèn)為“去國有化”更加貼切。私有化是產(chǎn)權(quán)的變更，是生產(chǎn)關(guān)系的改變，而公私合作制，則是私營部門參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)，是公私部門的融合。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府和市場的關(guān)系也不斷改變，政府與市場的對立關(guān)系不斷被弱化，取而代之的是互助和合作的關(guān)系。政府和市場不只是干預(yù)、協(xié)調(diào)和管理，更多的表現(xiàn)為法律框架內(nèi)的良性互動(dòng)。

（二）背景

十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出以經(jīng)濟(jì)和改革為主體，積極發(fā)展混合所有制，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入自然壟斷行業(yè)。PPP模式作為典范，成為經(jīng)濟(jì)、財(cái)政改革的重要篇章，一系列相關(guān)推動(dòng)和規(guī)范的法律文件陸續(xù)出臺?；旌纤兄平?jīng)濟(jì)本質(zhì)上市一種結(jié)構(gòu)性創(chuàng)新，各種所有制形態(tài)相互融合。作為一種由公私部門共同承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)的公私混合運(yùn)營模式，政府和社會資本合作當(dāng)然是混合所有制的一種表現(xiàn)形態(tài)。政府和社會資本合作，既是中國混合所有制改革的具體內(nèi)容，也是政府職能轉(zhuǎn)變的具體方式，更是政府在“特殊領(lǐng)域”放棄“傲慢”與“偏見”，擁抱民營資本的具體表現(xiàn)?；旌纤兄撇⒉皇且环N新提法，20世紀(jì)90年代以來，各種程度的混合所有制形態(tài)已經(jīng)滲透到中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的諸多角落。隨著市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代社會制度的發(fā)展，純粹的公和私的邊界早已模糊。但是，政府和社會資本合作，作為一種混合所有制經(jīng)濟(jì)形態(tài)，也絕不是炒冷飯，它消除了社會資本進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域各種顯性和隱形壁壘，是混合所有制改革的深水區(qū)。公共資源配置選擇混合所有制運(yùn)行，一方面可以避免純粹的市場配置存在“市場失靈”的潛在危險(xiǎn);另一方面，又可以避免政府權(quán)力配置出現(xiàn)“政府失靈”。

三、政府和社會資本合作的動(dòng)機(jī)與理念

（一）動(dòng)機(jī)

公私合作成為一種新的政策工具。旺盛的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求和拮據(jù)的公共財(cái)政之間的矛盾、城市建設(shè)收益實(shí)現(xiàn)的長期性和債務(wù)兌付的短期性之間矛盾，政府卻無法通過提高稅收減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)來解決，反而要根據(jù)人們的需求減輕稅負(fù)。債務(wù)的壓力會把政府逐步推向財(cái)政懸崖。通過PPP方式，由社會資本方承擔(dān)前期的項(xiàng)目融資和投資，伴隨基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市配套水平的提升和產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)入逐步帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，形成良性的城市運(yùn)轉(zhuǎn)后會持續(xù)凸顯地區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，最終實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)，且價(jià)值實(shí)現(xiàn)的周期、回報(bào)周期和合作周期相匹配。公私合作迅速成為各國政府紛紛選擇的政策工具。政府和社會資本合作項(xiàng)目，公共部門和私人部門互相取長補(bǔ)短，在合作的基礎(chǔ)上共同分配資源、共享收益、公擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府融資需求的迫切和融資管理的混亂以及地方債務(wù)陡升的壓力，同公共項(xiàng)目投資旺盛的需求之間的矛盾，促使中國在公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供做出變革。十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”，公私合作制成為中國基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)改革的方向和路徑，一系列關(guān)于公私合作制的規(guī)范性文件密集頒布。2014年12月財(cái)政部和國家發(fā)改委分別發(fā)布《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金[2014]113號）和《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）。為了進(jìn)一步規(guī)范PPP立法，解決部門文件沖突、頂層設(shè)計(jì)不統(tǒng)一等問題，更高層級的法律《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例》也在征求意見。

（二）理念

“競爭可以是建設(shè)性的，也可以是破壞性的。即使其為建設(shè)性的時(shí)候，競爭也沒有合作那樣有利”。20世紀(jì)80年代，公共選擇學(xué)派誕生，將傳統(tǒng)市場領(lǐng)域的競爭理論引入公共領(lǐng)域。公共選擇理論為公共部門和私人部門的合作提供了經(jīng)濟(jì)學(xué)理論依據(jù)。美國學(xué)者E.S薩瓦斯認(rèn)為“政府的角色是掌舵，而不是劃槳?！碧峁┓?wù)一一無論是修馬路還是航空服務(wù)，都是在劃槳，政府對此并不在行”。政府不再是公共服務(wù)的生產(chǎn)者、安排者、決策者和執(zhí)行者的合體，而是把生產(chǎn)、執(zhí)行這些功能交給更擅長的“劃槳者”。市場化配置資源是更有效率的方式，產(chǎn)權(quán)的歸屬不再是焦點(diǎn)，關(guān)鍵是誰有能力使資源使用更有效，誰就應(yīng)該擁有資源的使用權(quán)。

（三）政府和社會資本合作的特質(zhì)

政府和社會資本合作，不同于股份公司中存在的混合方式，有著自己特質(zhì)，它是一種耦合。耦合，源于物理學(xué)，通常發(fā)生在系統(tǒng)要素的波動(dòng)之間，也可以發(fā)生在不同類型的系統(tǒng)波動(dòng)之間，例如行波管中的兩個(gè)電磁波模式與兩個(gè)空間電荷模式之間的耦合。隨著跨學(xué)科研究的興起，耦合理論逐漸被引入生態(tài)建設(shè)、城市發(fā)展、產(chǎn)業(yè)集群等社會科學(xué)領(lǐng)域，耦合被引申為系統(tǒng)或系統(tǒng)要素之間相互依賴、協(xié)調(diào)的動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)關(guān)系。

純粹的公有或者私有僅存在于經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法學(xué)家和政治理論家的想象之中。現(xiàn)代社會幾乎所有財(cái)產(chǎn)都具有一定的混合成分，并不存在純私有或公有財(cái)產(chǎn)。PPP是公私藕合領(lǐng)域中公私主體耦合的典型代表。PPP不同于私有化，將全部或部分所有權(quán)、控制權(quán)轉(zhuǎn)移給私人部門，也不同于合同外包，將公共部門的工作委托給私人部門（專業(yè)機(jī)構(gòu)），形成委托代理關(guān)系，PPP雙方不是淺層次的合作，而是你中有我，我中有你的緊密結(jié)合，互相滲透、互相影響的深度耦合。

四、總結(jié)

政府和社會資本合作可以很好的改革政府的執(zhí)政方式，政府不需要龐大的機(jī)構(gòu)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以借助社會資本的人力、物力資源提供社會公共服務(wù)，但是，政府的主導(dǎo)作用是的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的整個(gè)過程仍然以公共利益為中心。政府和社會資本合作的本質(zhì)在于公共部門和私營部門間實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，公共部門的社會權(quán)威、信譽(yù)與社會部門的資金、技術(shù)縝密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的帕累托最優(yōu)。

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作者簡介：蔣艷虹，管理學(xué)博士，廈門國家會計(jì)學(xué)院講師。