推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中強(qiáng)化基層干部制度意識(shí)的探究

黨的十九屆四中全會(huì)作出“關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定”，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全黨的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)”，要求“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)強(qiáng)化制度意識(shí)”。作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的中堅(jiān)力量，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，其中，基層干部處于國(guó)家治理的第一層級(jí)，其制度意識(shí)強(qiáng)弱，事關(guān)中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性的切實(shí)發(fā)揮和國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，也影響群眾切實(shí)利益的維護(hù)及其對(duì)自身制度的認(rèn)同與追隨。

一、制度意識(shí)的內(nèi)涵

從社會(huì)科學(xué)的角度來理解，制度泛指以規(guī)則或運(yùn)作模式，規(guī)范個(gè)體行動(dòng)的一種社會(huì)結(jié)構(gòu)，這些規(guī)則蘊(yùn)含著社會(huì)的價(jià)值，其運(yùn)行表彰著一個(gè)社會(huì)的秩序，制度具有長(zhǎng)期、穩(wěn)定、全局和根本性的特點(diǎn)。意識(shí)是一種思想、思維和觀念，它來源于實(shí)踐，是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的概括和總結(jié)。同時(shí)又反作用于實(shí)踐，指導(dǎo)和影響人的行為。綜合而言，制度意識(shí)就是高度重視、充分肯定并在實(shí)踐中努力發(fā)揮制度作用的思想、思維和觀念及其行為，其內(nèi)容包括對(duì)制度重要地位和作用的意識(shí)、尊重和敬畏制度的意識(shí)、切實(shí)有效執(zhí)行制度的意識(shí)和在堅(jiān)持中不斷完善制度的意識(shí)。

二、強(qiáng)化基層干部制度意識(shí)的重要性和緊迫性

堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的重大任務(wù)，是把新時(shí)代改革開放推向前進(jìn)的根本要求，也是應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、贏得主動(dòng)的有力保證。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)是黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的中堅(jiān)力量，是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主體。其中奮戰(zhàn)在基層一線的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部處于國(guó)家治理的第一層級(jí)，在中國(guó)特色社會(huì)主義制度的大廈中起著奠基石的作用，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程必須要強(qiáng)化基層干部制度意識(shí)。具體來說，一方面，基層干部工作具有基礎(chǔ)性地位?；鶎痈刹孔鳛辄h和國(guó)家未來事業(yè)的建設(shè)者和接班人，處在改革發(fā)展第一線、維護(hù)穩(wěn)定第一線、服務(wù)群眾第一線，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度最直接的執(zhí)行者，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化最直接的參與者，是彰顯中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)和發(fā)揮治理效能的最直接影響者，也是國(guó)家法律法規(guī)和黨的方針政策最終落實(shí)者。其制度意識(shí)的強(qiáng)弱事關(guān)群眾切實(shí)利益的維護(hù)、干部隊(duì)伍建設(shè)的強(qiáng)化、社會(huì)公平正義的有效實(shí)現(xiàn)、黨和國(guó)家方針政策戰(zhàn)略的真正落實(shí)，進(jìn)而影響改革開放的進(jìn)程和社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的興衰。另一方面，基層干部因內(nèi)在和外在各種因素影響或限制了其制度意識(shí)的加強(qiáng)。從內(nèi)在看，基層干部隊(duì)伍缺乏定期系統(tǒng)的培訓(xùn)與學(xué)習(xí)，對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義制度與國(guó)家方針政策及法律法規(guī)缺乏全面深入了解，其法治素養(yǎng)、政治能力（發(fā)展力、創(chuàng)新力、意志力、凝聚力等）、制度意識(shí)與新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求有相當(dāng)大的差距。從外在看，基層工作環(huán)境的復(fù)雜性和任務(wù)的繁重性加大了制度執(zhí)行和社會(huì)治理的難度。基層工作任務(wù)繁重，突發(fā)情況多，基層社會(huì)又處于社會(huì)發(fā)展中矛盾和問題的最前端，經(jīng)常直面如土地征用、房屋拆遷、公共服務(wù)提升、信訪維穩(wěn)等涉及老百姓利益訴求等一系列復(fù)雜的利益調(diào)整和制度變革問題，從而加大了制度執(zhí)行和治理的難度。與此同時(shí)，受中國(guó)傳統(tǒng)人情關(guān)系影響，熟人社會(huì)里上級(jí)的威力、情感的壓力，人情與制度的矛盾無形中對(duì)基層干部制度執(zhí)行和基層治理帶來了一定的困境和壓力，對(duì)強(qiáng)化制度意識(shí)起阻礙作用。

三、強(qiáng)化基層干部制度意識(shí)的路徑探究

十九屆四中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)，“各級(jí)黨委和政府以及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)強(qiáng)化制度意識(shí)，帶頭維護(hù)制度權(quán)威，做制度執(zhí)行的表率，帶動(dòng)全黨全社會(huì)自覺尊崇制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度、堅(jiān)決維護(hù)制度?！边@為新時(shí)代強(qiáng)化基層干部制度意識(shí)提供了根本方向與遵循。當(dāng)然，強(qiáng)化制度意識(shí)并非一朝一夕的事情，對(duì)基層干部而言，強(qiáng)化制度意識(shí)既是一個(gè)長(zhǎng)期過程，也是一個(gè)系統(tǒng)過程，需要堅(jiān)持內(nèi)在路徑與外在要求相結(jié)合的思維理念，多管齊下，逐步構(gòu)建較為完備和完善路徑體系。

（一）內(nèi)在路徑

1.樹立敬畏與自覺尊崇制度的意識(shí)。敬畏與尊崇是在面對(duì)權(quán)威、崇高或莊嚴(yán)事物時(shí)所產(chǎn)生的情緒，它是對(duì)一切神圣事物的態(tài)度，制度的權(quán)威源自于人的內(nèi)心敬畏尊崇和真誠(chéng)信仰。強(qiáng)化制度意識(shí)首先要樹立敬畏與自覺尊崇制度的意識(shí)，重視制度、崇尚制度。這就需要提高基層干部的馬克思主義理論素養(yǎng)，自覺加強(qiáng)對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義制度、法律法規(guī)以及黨章黨規(guī)黨紀(jì)的系統(tǒng)學(xué)習(xí)，逐步培養(yǎng)規(guī)則意識(shí)、法律意識(shí)、黨章意識(shí);強(qiáng)化對(duì)制度重要地位和作用的認(rèn)識(shí)，打破“人治”思維模式，深刻認(rèn)識(shí)中國(guó)特色社會(huì)主義制度本質(zhì)特征、獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和巨大作用，真正從內(nèi)心深處形成尊崇制度、敬畏制度和遵守制度的良好意識(shí);堅(jiān)定制度自信，真正把對(duì)制度的敬畏內(nèi)化為價(jià)值準(zhǔn)則外化為具體行動(dòng)，不斷增強(qiáng)對(duì)我國(guó)制度的認(rèn)同感和敬畏感。其中，基層領(lǐng)導(dǎo)干部要發(fā)揮好模范帶頭作用，以示范帶動(dòng)產(chǎn)生“頭雁效應(yīng)”?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部特別是一把手，要求黨員干部做到的，自己必須首先做到;要求下級(jí)做到的，上級(jí)必須首先做到;要求別人做到的，自己必須首先做到，真正當(dāng)好守規(guī)的帶頭人、執(zhí)規(guī)的鐵面人，用對(duì)制度的敬畏與遵從強(qiáng)化人們的規(guī)則意識(shí)，用不折不扣的執(zhí)行樹立制度威信、發(fā)揮制度威力。

2.提高制度的執(zhí)行力?！爸贫鹊纳υ谟趫?zhí)行?！敝贫葓?zhí)行力是治理能力的重要體現(xiàn)，制度執(zhí)行越有力，治理能力越有效?；鶎又懈刹渴欠褡龅截瀼芈鋵?shí)到位、措施有力、方式方法得當(dāng)直接影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)和諧穩(wěn)定程度，也是檢驗(yàn)黨的作風(fēng)建設(shè)優(yōu)劣的重要標(biāo)志。基層干部必須增強(qiáng)制度執(zhí)行意識(shí)，提高制度的執(zhí)行力，即提高遵守制度自覺性，增強(qiáng)制度執(zhí)行責(zé)任意識(shí)、提升執(zhí)行制度效能等。提高制度的執(zhí)行力要尊重和遵守制度，這是提高制度執(zhí)行力的前提。遵守制度第一要自覺遵守憲法和其他各種法律法規(guī)，堅(jiān)持憲法法律至上，牢固樹立法律面前人人平等的意識(shí)和維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)

一、尊嚴(yán)、權(quán)威意識(shí)，守法、懂法、會(huì)用法，堅(jiān)決禁止明知故犯、頂風(fēng)作案的違法行為。對(duì)基層黨員干部來說，強(qiáng)化遵守制度意識(shí)還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化自覺遵守黨章和黨規(guī)黨紀(jì)意識(shí)，嚴(yán)格遵守執(zhí)行黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律，嚴(yán)格遵守執(zhí)行黨的各項(xiàng)規(guī)章制度規(guī)矩，始終堅(jiān)持按制度辦事、按規(guī)矩辦事，任何時(shí)候都不越軌、不逾矩。另一方面，基層干部要增強(qiáng)制度執(zhí)行責(zé)任意識(shí)。有效執(zhí)行全黨全國(guó)性制度和中央制定的各項(xiàng)規(guī)章，切實(shí)做好上級(jí)方針政策的有效落實(shí);高效執(zhí)行本地區(qū)本部門制定的各項(xiàng)決策，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持民主集中制原則，不斷增強(qiáng)群眾的獲得感、幸福感、安全感;不斷改進(jìn)工作作風(fēng)，提高工作效能，反對(duì)官僚主義和形式主義，立說立行，敢抓敢管，促進(jìn)規(guī)章制度在本地區(qū)本部門的落地生根。

3.做維護(hù)制度的忠實(shí)實(shí)踐者。從國(guó)際看，當(dāng)前和今后是處在社會(huì)主義和資本主義兩種社會(huì)制度競(jìng)爭(zhēng)和博弈的相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期，西方國(guó)家歷來把社會(huì)主義制度看作是對(duì)其政治制度和價(jià)值觀念的威脅，不遺余力地丑化、妖魔化社會(huì)主義制度。要有效防止西方國(guó)家對(duì)我國(guó)的和平演變，必須增強(qiáng)制度維護(hù)意識(shí)，確保制度安全。從國(guó)內(nèi)看，能否維護(hù)制度、捍衛(wèi)制度，是領(lǐng)導(dǎo)干部制度意識(shí)強(qiáng)與不強(qiáng)的“試金石”。不維護(hù)制度的尊嚴(yán)和權(quán)威，制度再多也是“稻草人”。維護(hù)制度首先要堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威，應(yīng)堅(jiān)持“四個(gè)服從’，。自覺服從黨中央領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)堅(jiān)持在黨和國(guó)家大局下行動(dòng)。其次要著力健全制度，在堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上下功夫。對(duì)于基層干部來說，要著眼于推動(dòng)工作，著眼于防范化解各種風(fēng)險(xiǎn)矛盾，著眼于加強(qiáng)人財(cái)物等重要領(lǐng)域和重要方面的管理，著力加強(qiáng)制度建設(shè)，扎牢制度的籠子，使之成為人人遵守的行為規(guī)范。最后要堅(jiān)決同破壞制度的各種行為做斗爭(zhēng)，把維護(hù)和捍衛(wèi)制度作為一種原則來堅(jiān)持，作為一種責(zé)任來履行，自覺捍衛(wèi)制度的權(quán)威，立場(chǎng)堅(jiān)定、旗幟鮮明地同一切破壞制度的行為做斗爭(zhēng)，不折不扣把黨和國(guó)家各項(xiàng)制度貫徹落實(shí)到位。

4.平衡好人情與制度。人情是人類社會(huì)中存在的普遍現(xiàn)象，中國(guó)是一個(gè)具有幾千年農(nóng)耕文化的國(guó)度，人情關(guān)系是貫穿于中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)和當(dāng)代社會(huì)所特有的社會(huì)和文化現(xiàn)象，人情在中國(guó)文化中表現(xiàn)尤為突出。人情本身不是壞事，但如果人情代替了法理，代替了規(guī)矩，排斥了社會(huì)的公平公正，就會(huì)影響社會(huì)的健康發(fā)展和法治社會(huì)的構(gòu)建。怎樣處理好人情和法理的關(guān)系、人情和制度的關(guān)系，成為人們特別是掌握各種公共權(quán)力的官員必須過好的一關(guān)。新時(shí)代，不斷完善我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，基層干部更要處理好人情與制度的關(guān)系，在人情與制度之間做好平衡，做到既有人情味又按制度要求辦事。首先要不斷健全和完善制度，使制度真正做到以人為本，確保制度對(duì)大多數(shù)人“有情”。同時(shí)要有明確的是非觀念和規(guī)則意識(shí)，制度在制定過程中要做到公開透明、嚴(yán)格公正。其次要區(qū)分好人情與制度的適用范圍，兩者分別處理兩個(gè)領(lǐng)域，人情適用于私人領(lǐng)域，制度適用于公共領(lǐng)域，處理二者的關(guān)系本質(zhì)上要做到公私分明，為人正派，做事公道。最后要找好制度與人情的平衡點(diǎn)，掌握好人情和原則的分寸，反對(duì)缺乏制度意識(shí)和不講人情的兩種極端做法，學(xué)會(huì)“彈鋼琴”，在不違背原則、制度的情況下，也要講人情。歸根結(jié)底，掌握制度與人情的平衡點(diǎn)還是要講究公心。

（二）外在要求

1.加大對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督與激勵(lì)。失去監(jiān)督的權(quán)力會(huì)導(dǎo)致腐敗，缺乏監(jiān)督的威懾力，制度的制衡力難以顯現(xiàn)，制度意識(shí)也會(huì)變得淡薄。只有加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督，讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威，才能使從政者養(yǎng)成接受監(jiān)督和約束的習(xí)慣，有助于推動(dòng)制度的落實(shí)。為此，強(qiáng)化基層干部的制度意識(shí)需要建立健全制度執(zhí)行的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，在明確各項(xiàng)制度執(zhí)行的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，上級(jí)黨委及紀(jì)檢、監(jiān)察部門加大對(duì)基層干部制度執(zhí)行的監(jiān)督問責(zé)力度，督促制度執(zhí)行，發(fā)揮制度應(yīng)有的威懾力;地方人大、政協(xié)和人民群眾、新聞媒體要利用自身優(yōu)勢(shì)，履行職責(zé)范圍內(nèi)的監(jiān)督責(zé)任;普通黨員、基層黨組織也要履行好監(jiān)督職責(zé)，積極發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的獨(dú)特作用，從而構(gòu)建完善嚴(yán)密的監(jiān)督體系，形成監(jiān)督的強(qiáng)大合力。與此同時(shí)，要實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與激勵(lì)并行機(jī)制，樹立正確用人導(dǎo)向，把制度執(zhí)行力和治理能力作為考核評(píng)價(jià)、選拔任用干部的重要依據(jù)。上級(jí)黨委及地方組織部門對(duì)于基層中制度意識(shí)強(qiáng)、制度執(zhí)行力強(qiáng)的黨員干部，應(yīng)加大提拔重用的力度。

2.加強(qiáng)對(duì)制度的宣傳與教育

理論一旦掌握群眾，就會(huì)變成巨大的物質(zhì)力量。十九屆四中全會(huì)也要求，加強(qiáng)制度理論研究和宣傳教育，引導(dǎo)全黨全社會(huì)充分認(rèn)識(shí)中國(guó)特色社會(huì)主義制度的本質(zhì)特征和優(yōu)越性，堅(jiān)定制度自信。加強(qiáng)對(duì)制度的宣傳與教育是強(qiáng)化基層干部制度意識(shí)不可或缺的任務(wù)。為此，地方黨委及宣傳部門要積極發(fā)揮職能作用，組建宣講隊(duì)伍，結(jié)合基層工作實(shí)際，通過宣講、微視頻、專題課堂等多種形式和途徑，用樸素的話語講好中國(guó)制度故事，使基層黨員干部充分認(rèn)識(shí)到中國(guó)特色社會(huì)主義制度的本質(zhì)特征和優(yōu)越性，使黨的十九屆四中全會(huì)精神抵達(dá)基層的每一處“毛細(xì)血管”，激勵(lì)廣大黨員干部高昂的斗志和飽滿的熱情。地方各級(jí)黨委（黨組）、基層黨校要將中國(guó)特色社會(huì)主義制度及國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等課程納入理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)、黨校主體課程，開展定期學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，提高宣傳教育的針對(duì)性和實(shí)效性，提升基層干部的制度素養(yǎng)和法治涵養(yǎng)，增強(qiáng)黨員干部的政治意識(shí)和制度自信，計(jì)制度意識(shí)在心中扎根。

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作者簡(jiǎn)介：李紅（1978-），女，研究生學(xué)歷，高級(jí)講師，現(xiàn)供職于霍山縣委黨校教研室。