營商環(huán)境中的政務(wù)環(huán)境建設(shè)評價(jià)

段易含 麻寶斌

摘 要：政務(wù)環(huán)境作為營商環(huán)境的重要組成，其建設(shè)水平將直接影響營商環(huán)境的總體效果。以整體政府理論為邏輯起點(diǎn)，從價(jià)值導(dǎo)向、制度保障、技術(shù)手段以及操作流程四個(gè)維度構(gòu)建政務(wù)環(huán)境的評價(jià)指標(biāo)體系，并基于吉林省12個(gè)市州“只跑一次”改革的實(shí)施成效調(diào)查，對政務(wù)環(huán)境建設(shè)狀況進(jìn)行評價(jià)。調(diào)查結(jié)果顯示，吉林省政務(wù)環(huán)境建設(shè)整體水平有所提升，但社會評價(jià)相對低于政府預(yù)期，特別是對制度保障的評價(jià)差距較大。明確政務(wù)環(huán)境建設(shè)的成效和不足，探尋政務(wù)環(huán)境建設(shè)的提升路徑，應(yīng)著眼于公民需求，統(tǒng)籌做好頂層設(shè)計(jì)、流程再造以及網(wǎng)絡(luò)支撐的優(yōu)化與協(xié)同。

關(guān)鍵詞：營商環(huán)境;政務(wù)環(huán)境;“只跑一次”改革;政務(wù)服務(wù)效能

基金項(xiàng)目：吉林省教育廳“十三五”社會科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“改革開放40年以來我國行政體制改革的基本邏輯及未來走向”（JJKH20190302SK）;東北師范大學(xué)青年基金項(xiàng)目“吉林省‘只跑一次改革成效評價(jià)指標(biāo)體系研究”（19XQ002）。

[中圖分類號] D630.1 [文章編號] 1673-0186（2020）008-0095-013

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.008.009

近年來，黨和政府高度重視營商環(huán)境建設(shè)，中央經(jīng)濟(jì)工作會、國務(wù)院常務(wù)會議等多次對優(yōu)化營商環(huán)境作出部署，強(qiáng)調(diào)要著力優(yōu)化營商環(huán)境，深入推進(jìn)“放管服”改革。隨后，各地政府積極貫徹落實(shí)中央部署并出臺一系列優(yōu)化營商環(huán)境的政策舉措，如北京市提出“深入落實(shí)優(yōu)化營商環(huán)境三年行動計(jì)劃”;重慶市制定并發(fā)布了“不斷優(yōu)化營商環(huán)境，進(jìn)一步激發(fā)市場主體活力”的具體方案。優(yōu)化營商環(huán)境已經(jīng)成為各地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性工程和重要抓手。政務(wù)環(huán)境作為營商環(huán)境的重要組成，其建設(shè)水平直接影響地方營商環(huán)境優(yōu)化的總體效果，因此，有必要以政務(wù)環(huán)境為切入點(diǎn)來探討如何優(yōu)化營商環(huán)境。

一、問題提出與文獻(xiàn)綜述

（一）問題提出

從目前情況來看，我國營商環(huán)境總體水平不斷提高，但發(fā)展不均衡、不充分問題也不斷涌現(xiàn)，亟待厘清阻滯發(fā)展的關(guān)鍵因素。世界銀行發(fā)布的《2019年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》（Doing Business 2019）顯示，我國營商環(huán)境總體評價(jià)在190個(gè)經(jīng)濟(jì)體中位列第46位，較上一年度上升32位[1]。盡管總體水平逐步提升，但仍存在發(fā)展短板：中山大學(xué)“深化商事制度改革研究”課題組對16省份政務(wù)大廳實(shí)地調(diào)研的結(jié)果顯示，目前我國政務(wù)環(huán)境發(fā)展僅處于中等水平，軟硬件良好，服務(wù)水平不及格[2]?？梢?，政務(wù)服務(wù)水平滯后對營商環(huán)境建設(shè)存在一定的阻滯作用。

政務(wù)環(huán)境是營商環(huán)境的構(gòu)成要素之一，其重要性居于營商環(huán)境建設(shè)的首位[3]。我國“十三五”規(guī)劃綱要明確提出了打造優(yōu)良營商環(huán)境應(yīng)著眼的四個(gè)方面，“高效廉潔的政務(wù)環(huán)境”位列其中。為加快政務(wù)環(huán)境建設(shè)，提升政務(wù)服務(wù)效能，近年來，各地政府紛紛進(jìn)行政府效能革命并推出各項(xiàng)改革舉措，如江蘇省的“不見面審批”改革、天津市的“一枚圖章管審批”以及武漢市的“三辦”改革[4]等，其中以浙江省實(shí)施的“最多跑一次”改革最為典型，并在全國范圍內(nèi)得到推廣。吉林省作為東北老工業(yè)基地之一，面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩、后續(xù)動力不足等問題，亟須改善營商環(huán)境以釋放經(jīng)濟(jì)活力。因此，吉林省仿效浙江省提出了“只跑一次”改革，2018年2月，吉林省政府發(fā)布了《全面推進(jìn)“只跑一次”改革實(shí)施方案》[5]，同年3月印發(fā)《全省政務(wù)大廳（服務(wù)中心）加快“只跑一次”改革推行“一窗受理、集成服務(wù)”改革工作方案》[6]，并在4月至8月在各地區(qū)、各部門逐步推進(jìn)。改革實(shí)施至今，政務(wù)環(huán)境建設(shè)狀況如何？取得了怎樣的成效，還存在哪些不足，如何進(jìn)一步提升和改進(jìn)？本文將重點(diǎn)對這些問題進(jìn)行闡述和回答。

（二）文獻(xiàn)綜述

政務(wù)環(huán)境研究成果零星，對政務(wù)環(huán)境進(jìn)行文獻(xiàn)梳理，需要在營商環(huán)境的研究成果基礎(chǔ)上加以展開。國內(nèi)外關(guān)于營商環(huán)境的研究成果豐富，研究重點(diǎn)大體在于探討營商環(huán)境的價(jià)值和意義、營商環(huán)境的現(xiàn)狀評價(jià)、營商環(huán)境的影響因素、營商環(huán)境建設(shè)中的政府治理等[7]。基于營商環(huán)境的已有研究成果，本文從中梳理出關(guān)于政務(wù)環(huán)境的相關(guān)內(nèi)容并進(jìn)行文獻(xiàn)分析。

一是探討政務(wù)環(huán)境的研究語境。已有研究多是將政務(wù)環(huán)境置于軟環(huán)境的范疇內(nèi)進(jìn)行探討，使其作為評價(jià)政府軟環(huán)境或投資發(fā)展軟環(huán)境的指標(biāo)之一。王守倫闡述了城市投資軟環(huán)境評價(jià)的指標(biāo)體系，政務(wù)環(huán)境就是其中之一，具體細(xì)化為政府整體形象、對投資者親和力、政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化程度等九個(gè)次級指標(biāo)[8]。嘉興市統(tǒng)計(jì)局課題組構(gòu)建了軟環(huán)境建設(shè)監(jiān)測評價(jià)體系，將軟環(huán)境細(xì)分為七個(gè)方面，政務(wù)環(huán)境居于首位，并下設(shè)政府辦事效率、服務(wù)質(zhì)量、工作態(tài)度等七個(gè)次級指標(biāo)來具體評價(jià)政務(wù)環(huán)境。侯萬鋒認(rèn)為，營商軟環(huán)境離不開政府為投資者提供透明高效的政務(wù)環(huán)境，政府自身革命更是改善營商軟環(huán)境的關(guān)鍵[9]。李作周認(rèn)為，政務(wù)環(huán)境由透明度、效能、服務(wù)水平等要素構(gòu)成，代表了政府依法行政過程中的政務(wù)氛圍狀況，從目前來看，政務(wù)環(huán)境是制約地方政府軟環(huán)境建設(shè)的關(guān)鍵因素[10]。

二是探討政務(wù)環(huán)境的評價(jià)指標(biāo)。構(gòu)建政務(wù)環(huán)境的評價(jià)指標(biāo)體系，關(guān)鍵在于從哪些維度來對政務(wù)環(huán)境的內(nèi)涵和外延進(jìn)行解讀。徐現(xiàn)祥研究團(tuán)隊(duì)將政務(wù)環(huán)境的評價(jià)體系分為硬件水平、軟件水平以及服務(wù)水平三個(gè)方面，并基于全國16省級行政單位、84市、182區(qū)的政務(wù)服務(wù)大廳的實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)我國政務(wù)環(huán)境達(dá)到中等水平，且地區(qū)之間政務(wù)環(huán)境發(fā)展不平衡[2]。孫萍、陳詩怡以政府干預(yù)理論為邏輯起點(diǎn)，從公共政策供給、制度性交易成本、市場監(jiān)管行為和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)四個(gè)維度來構(gòu)建營商政務(wù)環(huán)境的評價(jià)指標(biāo)體系，并基于遼寧省的調(diào)查數(shù)據(jù)分析指出在公共政策供給方面存在一定的劣勢[11]。臧興杰、樊哲基于國內(nèi)外政務(wù)服務(wù)改革現(xiàn)狀分析，構(gòu)建了市級政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，并基于用戶滿意度和工作績效兩個(gè)方面提出了服務(wù)質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)體系。郭衛(wèi)華、范鵬輝從我國國情出發(fā)構(gòu)建營商環(huán)境評價(jià)體系，將政務(wù)環(huán)境作為6個(gè)一級指標(biāo)之一，具體涵蓋了企業(yè)設(shè)立、投資立項(xiàng)、投資結(jié)匯、納稅繳費(fèi)、通關(guān)便利、辦理變更等二級指標(biāo)[12]。

三是探討政務(wù)環(huán)境的優(yōu)化路徑。已有研究對政務(wù)環(huán)境的優(yōu)化主要圍繞高效和透明兩個(gè)路徑方向。李軍鵬針對“放管服”改革中存在的“效率困境”提出了提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)量和破解困境之法，即遵循“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)提速工程”的解決思路，以政務(wù)提速倒逼改革，為建設(shè)整體政府和服務(wù)型政府創(chuàng)造良好的政務(wù)環(huán)境[13]。徐曉林等認(rèn)為，政務(wù)服務(wù)中心在政務(wù)服務(wù)改革中發(fā)揮著重要作用，應(yīng)關(guān)注公眾信任、感知質(zhì)量、公眾滿意以及持續(xù)使用意向間的邏輯關(guān)系，從而促進(jìn)政務(wù)服務(wù)質(zhì)量的提升和政務(wù)環(huán)境的優(yōu)化[14]。此外，胡興旺、周淼在借鑒國內(nèi)外部分地區(qū)典型做法的基礎(chǔ)上提出了政務(wù)環(huán)境建設(shè)的“四個(gè)加快”[15];宋林霖、何成祥將建設(shè)高效透明的政務(wù)環(huán)境作為推進(jìn)“放管服”改革推進(jìn)路徑之一，強(qiáng)調(diào)通過深化行政審批制度改革以及提高政府透明度和公眾參與度來改善政務(wù)環(huán)境[16]。

從上述已有文獻(xiàn)的梳理來看，在研究范疇上，政務(wù)環(huán)境是營商環(huán)境的重要組成，從營商環(huán)境視域來解構(gòu)政務(wù)環(huán)境具備一定的理論基礎(chǔ)，因此，本文將在優(yōu)化營商環(huán)境的視域下來探討政務(wù)環(huán)境建設(shè)。在評價(jià)指標(biāo)上，已構(gòu)建的政務(wù)環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系各不相同，且政務(wù)服務(wù)的內(nèi)涵尚未清晰，國家層面也未對政務(wù)服務(wù)概念內(nèi)涵與外延進(jìn)行具體界定[17]，因此，需要基于特定政策情境來構(gòu)建或調(diào)整評價(jià)指標(biāo)體系才能使其更加適用。在優(yōu)化路徑上，建設(shè)透明高效的政務(wù)環(huán)境是基本方向，但要在厘清政務(wù)環(huán)境的建設(shè)現(xiàn)狀、明確優(yōu)勢與短板的前提下進(jìn)行，從而保證路徑優(yōu)化更具針對性。

二、政務(wù)環(huán)境建設(shè)的評價(jià)指標(biāo)體系

（一）政務(wù)環(huán)境的要素構(gòu)成：基于整體政府理論

構(gòu)建政務(wù)環(huán)境的評價(jià)指標(biāo)體系，首先要選取適用的理論分析框架。結(jié)合吉林省“只跑一次”改革的實(shí)施情況，以整體政府理論為基礎(chǔ)來解構(gòu)政務(wù)環(huán)境要素構(gòu)成，主要基于兩方面原因：一是整體政府理論關(guān)注公眾需求導(dǎo)向、協(xié)作整合機(jī)制和信息技術(shù)應(yīng)用[18]，這與“只跑一次”改革的實(shí)踐歷程相契合;二是整體政府所采取的整體性治理方式以官僚制為基礎(chǔ)并著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的整體性運(yùn)作[19]，這與“只跑一次”改革的組織基礎(chǔ)相一致。

整體政府理論形成于20世紀(jì)90年代，是為應(yīng)對公共部門和公共服務(wù)“碎片化”問題以及通過加強(qiáng)協(xié)調(diào)措施來提高政府效能等而提出的理論[20]，其特點(diǎn)有：一是內(nèi)涵范疇的廣泛性。整體政府的內(nèi)涵較廣，并不是固定不變的理念模式或方法途徑，而是一個(gè)傘概念（Umbrella Term）[20]，既可以指決策的整體政府或執(zhí)行的整體政府，也涵蓋了橫向合作的整體政府或縱向整合的整體政府;整體政府的實(shí)施主體既可以是地方政府，又可以是政策部門、改革小組等[21];涉及范圍既有任何層級或機(jī)構(gòu)的政府，也包括政府以外的組織;協(xié)同的既有中央高層，也有地方層級，更有公私之間的伙伴關(guān)系[22]。二是目標(biāo)與手段的協(xié)調(diào)性。整體性政府是具有“目標(biāo)相互增強(qiáng)和手段相互增強(qiáng)”特點(diǎn)的一類政府，強(qiáng)調(diào)以協(xié)調(diào)整合為基礎(chǔ)來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)相互增強(qiáng)，以信息技術(shù)為依托來實(shí)現(xiàn)手段相互增強(qiáng)[23]。在目標(biāo)確立上，整體政府的新模式蘊(yùn)含著“以公民為基礎(chǔ)、以服務(wù)為基礎(chǔ)和以需要為基礎(chǔ)”的治理理念，關(guān)注對公民需求的回應(yīng)。同時(shí)，更加關(guān)注政府服務(wù)效能的提高，即通過縱向協(xié)調(diào)與橫向合作來實(shí)現(xiàn)整體治理和效能提升[21]。在手段選取上，突出了信息技術(shù)手段和數(shù)據(jù)庫的重要性，通過利用信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)現(xiàn)數(shù)字化變革和政府在線治理[24]。

綜合整體政府的含義闡釋和理論架構(gòu)，可以從中總結(jié)出整體政府理論的基本要義，并在此基礎(chǔ)上確定政務(wù)環(huán)境的要素構(gòu)成（圖1）：首先，在價(jià)值導(dǎo)向上，突出公共利益和公民需求的重要地位，以人為出發(fā)點(diǎn)，為公眾提供多元服務(wù)并滿足個(gè)性化需求，以公民需求為首要目標(biāo)和核心價(jià)值。其次，在制度保障上，明確了機(jī)構(gòu)調(diào)整是重要的制度載體，且以橫向整合和縱向放權(quán)為機(jī)構(gòu)調(diào)整的主要方向，關(guān)注機(jī)構(gòu)調(diào)整的協(xié)同化。再次，在技術(shù)手段上，以信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為依托，實(shí)現(xiàn)政府的在線治理模式，注重信息共享和數(shù)字化建設(shè)，強(qiáng)調(diào)政府治理技術(shù)手段的信息化。最后，在操作流程上，注重建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和全流程優(yōu)化整合，打破不同部門之間的規(guī)則壁壘，實(shí)現(xiàn)政府治理的規(guī)范性和具體操作的無差別，以標(biāo)準(zhǔn)化的操作流程提高行政效率和管理效能。

基于以上分析，本文中的政務(wù)環(huán)境是指在優(yōu)化營商環(huán)境過程中，地方政府為辦事人（企業(yè)和群眾）提供政務(wù)服務(wù)的軟硬件條件的總和，體現(xiàn)了整體政府的基本理念，由價(jià)值導(dǎo)向、制度保障、技術(shù)手段及操作流程四個(gè)方面的要素構(gòu)成。

（二）政務(wù)環(huán)境建設(shè)的評價(jià)指標(biāo)體系

基于上述分析，結(jié)合“只跑一次”改革的各項(xiàng)舉措，從價(jià)值導(dǎo)向、制度保障、技術(shù)手段以及操作流程四個(gè)方面構(gòu)建政務(wù)環(huán)境的評價(jià)指標(biāo)體系（表1）。

構(gòu)建指標(biāo)體系的具體步驟是：首先，依據(jù)研究主題的內(nèi)涵提煉及文獻(xiàn)積累進(jìn)行一級指標(biāo)設(shè)定，初步構(gòu)建評價(jià)指標(biāo)體系框架;其次，在一級指標(biāo)基礎(chǔ)上對二級指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，從而找到具體的量化指標(biāo);最后，通過預(yù)評估進(jìn)行指標(biāo)篩選，從而最終確定政務(wù)環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系。

具體來看，政務(wù)環(huán)境建設(shè)的評價(jià)指標(biāo)主要包括：在價(jià)值導(dǎo)向方面，以滿足公民需求為出發(fā)點(diǎn)，從“只跑一次”改革所帶來的便利性、簡易性和服務(wù)性來考察政務(wù)環(huán)境建設(shè);在制度保障方面，主要從協(xié)同機(jī)制和公開機(jī)制兩方面進(jìn)行考察;在技術(shù)手段方面，主要考察網(wǎng)絡(luò)化和信息化兩個(gè)方面的建設(shè)情況;在操作流程方面，從事項(xiàng)辦理的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化進(jìn)行考察。

三、基于吉林省“只跑一次”改革的政務(wù)環(huán)境建設(shè)評價(jià)

（一）樣本選取與調(diào)查設(shè)計(jì)

依據(jù)政務(wù)環(huán)境評價(jià)的分析框架，筆者所在研究團(tuán)隊(duì)于2018年11月初至12月底對吉林省“只跑一次”改革的實(shí)施情況展開實(shí)地調(diào)查和成效測評，從而對吉林省在優(yōu)化營商環(huán)境中對政務(wù)環(huán)境的建設(shè)情況做出評價(jià)，具體調(diào)查設(shè)計(jì)與實(shí)施過程如下（表2）。

在調(diào)查范圍上，根據(jù)開展“只跑一次”改革所涉及到的地區(qū)和部門，本次調(diào)查主要涵蓋了吉林省12個(gè)市州。在調(diào)查對象上，一是省、市、縣三級的“只跑一次”改革相關(guān)負(fù)責(zé)人、政務(wù)大廳工作人員、行政審批局工作人員等;二是辦事群眾個(gè)人和企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人。在調(diào)查內(nèi)容上，一方面，獲悉吉林省“只跑一次”改革各項(xiàng)措施的落實(shí)情況，另一方面，對改革后群眾的辦事體驗(yàn)和主觀感受進(jìn)行調(diào)研。在調(diào)查方法上，包括資料分析、座談、訪談、問卷調(diào)查等。課題組走訪了12個(gè)市州的地方政府、職能部門、政務(wù)大廳，收集了各地提交的“只跑一次”改革自查自評報(bào)告、佐證材料、改革總結(jié)等官方資料，基本廓清本次改革的總體情況;開展座談，通過問詢和交流等方式來獲知改革實(shí)施的具體情況，厘清預(yù)設(shè)問題。通過問題設(shè)定、現(xiàn)場訪問、電話訪談等方式，考察辦事人（企業(yè)和群眾）對“只跑一次”改革的感知度、認(rèn)可度和滿意度等，從而獲得辦事人對“只跑一次”改革成效的主觀評價(jià)。在調(diào)查過程上，分為方案設(shè)計(jì)、數(shù)據(jù)采集、實(shí)地考察、電話訪談和綜合評定五個(gè)階段。方案設(shè)計(jì)階段（2018年11月1日至11月25日），設(shè)計(jì)和論證市州的客觀測評指標(biāo)體系、主觀測評問卷，確定樣本框及抽樣方法;數(shù)據(jù)采集階段（2018年11月26日至12月13日），收集各市州的“只跑一次”改革自查自評表、佐證材料、改革總結(jié)等材料;實(shí)地考察階段（2018年11月27日至12月7日），分成5個(gè)測評小組，分別由專家?guī)ш?duì)，對12個(gè)市州開展“只跑一次”改革成效的實(shí)地調(diào)研;電話訪談階段（2018年12月13日至12月19日），對辦事人（企業(yè)和群眾）進(jìn)行電話訪談，市州有效樣本1 617個(gè);綜合評定階段（2018年12月14日至12月24日），在承接前期工作的基礎(chǔ)上，綜合實(shí)地考察和電話訪談，反復(fù)討論和論證評價(jià)指標(biāo)體系，最終從總體上得出市州的成效測評結(jié)果及排名。

（二）數(shù)據(jù)分析與研究發(fā)現(xiàn)

通過“只跑一次”改革實(shí)施情況的實(shí)地調(diào)查，對吉林省政務(wù)環(huán)境建設(shè)情況做出評價(jià)（表3）。結(jié)合“只跑一次”改革的具體實(shí)踐情況，評價(jià)指標(biāo)體系還納入了對本次改革總體評價(jià)的考察。在指標(biāo)類型選取上，囊括了客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)兩種類型，客觀指標(biāo)衡量的是改革的政府執(zhí)行，是目前各項(xiàng)改革任務(wù)的完成情況和實(shí)施進(jìn)展，通過官網(wǎng)查詢和實(shí)地走訪的方式獲得;主觀指標(biāo)衡量的是改革的社會評價(jià)，是社會群眾在辦事過程中所形成的主觀感受和體驗(yàn)評價(jià)，采取訪談和問卷的方式獲得。在分?jǐn)?shù)設(shè)置上，客觀指標(biāo)每一項(xiàng)滿分為10分，總分為100分，主觀指標(biāo)分?jǐn)?shù)設(shè)置與之相同。

從客觀指標(biāo)的評價(jià)結(jié)果來看，制度保障的建設(shè)成效較為突出，而技術(shù)手段方面相對落后。價(jià)值導(dǎo)向、制度保障、技術(shù)手段以及操作流程的客觀指標(biāo)平均分分別為9.21分、9.79分、7.93分和8.22分。在制度保障中，公開機(jī)制得分最高（平均分為10分），各市州建設(shè)情況較好，能夠做到將改革措施及時(shí)對外公布。在技術(shù)手段中，網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)情況欠佳，得分較低（平均分為7.22分），網(wǎng)上辦理事項(xiàng)的實(shí)現(xiàn)程度仍有待提高。

從主觀指標(biāo)的評價(jià)結(jié)果來看，社會公眾對操作流程的評價(jià)較好，但是對制度保障的評價(jià)較低。價(jià)值導(dǎo)向、制度保障、技術(shù)手段以及操作流程的主觀指標(biāo)平均分分別為8.57分、8.53分、8.55分和8.60分。在制度保障中，組織協(xié)同得分較低（平均分為8.48分），說明社會公眾對跨部門協(xié)同方面的認(rèn)可度不高。在操作流程中，規(guī)范化得分較高（平均分為8.65分），社會公眾對事項(xiàng)辦理流程的規(guī)范化建設(shè)更為認(rèn)可。

從客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)的結(jié)果比較來看，主觀評價(jià)相對低于客觀評價(jià)，社會滿意度低于政府預(yù)期。一是從本次改革的總體評價(jià)來看，12個(gè)市州對“只跑一次”改革實(shí)施方案的貫徹落實(shí)情況較好（平均分為10分），基本能夠執(zhí)行改革措施并完成改革任務(wù)，但是社會評價(jià)相對較低（平均分為8.71分）。二是從制度保障來看，主觀評價(jià)結(jié)果與客觀評價(jià)結(jié)果之間存在一定差距。制度保障維度在客觀評價(jià)各項(xiàng)中平均得分最高，而在主觀評價(jià)各項(xiàng)中平均得分最低。

（三）政務(wù)環(huán)境建設(shè)的成效與不足

評價(jià)吉林省的政務(wù)環(huán)境建設(shè)現(xiàn)狀，有必要對目前政務(wù)環(huán)境建設(shè)的成效進(jìn)行總結(jié)，對存在的不足進(jìn)行剖析，從而為進(jìn)一步改善政務(wù)環(huán)境、提升政務(wù)服務(wù)效能奠定基礎(chǔ)。

1.從價(jià)值導(dǎo)向來看，服務(wù)意識顯著增強(qiáng)，但服務(wù)質(zhì)量仍待提高

從價(jià)值導(dǎo)向來看，政務(wù)環(huán)境建設(shè)取得了較大進(jìn)步，首先表現(xiàn)為地方政府服務(wù)意識的轉(zhuǎn)變，具體包括思想觀念的轉(zhuǎn)變和人文關(guān)懷的增強(qiáng)。一是思想觀念轉(zhuǎn)變。通過一年來的“只跑一次”改革實(shí)踐，各級政府在作風(fēng)、觀念、行動上均有明顯改善，逐漸從管制思維向服務(wù)理念轉(zhuǎn)變。例如，公主嶺市從服務(wù)對象生命歷程角度梳理辦事事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)從生到死”（自然人從出生到去世、法人從設(shè)立到注銷）涉及事項(xiàng)全部入駐服務(wù)大廳，體現(xiàn)了以服務(wù)對象為中心的理念。二是人文關(guān)懷增強(qiáng)?！爸慌芤淮巍备母锸冀K堅(jiān)持以企業(yè)和群眾的獲得感、幸福感和安全感為衡量改革成效的最終標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)注服務(wù)細(xì)節(jié)和不同群體需要，將人文關(guān)懷貫穿于服務(wù)始終。例如，四平市在服務(wù)大廳設(shè)置引導(dǎo)服務(wù)崗位和特殊人群服務(wù)區(qū)，體現(xiàn)了細(xì)致入微的人文關(guān)懷。

服務(wù)意識雖有所增強(qiáng)，但是服務(wù)質(zhì)量仍有待提高。在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，各市州基本上達(dá)到了改革任務(wù)要求，但是群眾和企業(yè)對本次改革的滿意度評價(jià)相對較低。這說明“只跑一次”改革還沒有完全滿足辦事人的需求，服務(wù)質(zhì)量也沒有讓辦事人滿意。一是服務(wù)流于形式化。例如，一些被列為“即辦件”的事項(xiàng)在實(shí)際操作中未達(dá)到即辦效果，甚至是不具備即辦的可能。再如，辦事前置條件繁瑣，形式上要求材料齊全即可“只跑一次”，但實(shí)際上要實(shí)現(xiàn)材料齊全則需要多次、多部門跑動，“只跑一次”便流于形式。二是服務(wù)效果參差不齊。在電話訪談中，社會公眾對有些部門的服務(wù)評價(jià)較好，滿意度較高，而對有些部門的服務(wù)評價(jià)較差，辦事體驗(yàn)不佳。

2.從制度保障來看，機(jī)構(gòu)調(diào)整穩(wěn)步推進(jìn)，但協(xié)同化障礙依然嚴(yán)重

機(jī)構(gòu)調(diào)整主要體現(xiàn)在權(quán)力下放和部門整合兩個(gè)方面。一是進(jìn)行權(quán)力下沉。據(jù)統(tǒng)計(jì)，吉林省級行政權(quán)力原有3 956項(xiàng)，保留2 768項(xiàng)，取消了1 113項(xiàng)，占原總數(shù)的28%;下放了75項(xiàng)，占原總數(shù)的2%[25]。一方面，“把權(quán)力放在該放的層面”，即適用于市場調(diào)節(jié)的全部歸還市場，服務(wù)于群眾的事項(xiàng)放權(quán)至基層，涉及企業(yè)的事項(xiàng)則依企業(yè)性質(zhì)和規(guī)模不同放權(quán)至相應(yīng)政府層級。另一方面，向國家級開發(fā)區(qū)下放權(quán)力，例如，吉林省人社廳依據(jù)“能放盡放”原則向國家級開發(fā)區(qū)放權(quán)42項(xiàng)，為開發(fā)區(qū)創(chuàng)造寬松的發(fā)展環(huán)境。二是推進(jìn)部門整合與重組。黨的十九大對于機(jī)構(gòu)改革作出了重要指示，在厘清各部門職能基礎(chǔ)上對機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行了一定的整合和拆分，吉林省同步貫徹落實(shí)了中央對機(jī)構(gòu)改革的指示精神，對照中央機(jī)構(gòu)做出相應(yīng)的機(jī)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)與中央機(jī)構(gòu)調(diào)整的同步推進(jìn)。

在機(jī)構(gòu)調(diào)整過程中，協(xié)同化問題成為制約制度保障建設(shè)的主要障礙，并突出表現(xiàn)為跨部門協(xié)同不足和制度設(shè)計(jì)相對滯后等問題。一是聯(lián)合審批機(jī)制還不完善。各部門針對審批事項(xiàng)和流程均進(jìn)行了簡化，但是未從辦事人角度進(jìn)行換位思考，聯(lián)合審批機(jī)制不完善。例如吉林市梳理的投資立項(xiàng)審批涉及到16個(gè)部門，包含85個(gè)事項(xiàng)，606個(gè)要件，辦結(jié)時(shí)日為272日，足可見辦理過程相當(dāng)復(fù)雜且耗時(shí)。二是頂層制度設(shè)計(jì)不協(xié)調(diào)。例如，法規(guī)規(guī)章的立改廢釋工作存在滯后性。雖然吉林省《全面推進(jìn)“只跑一次”改革實(shí)施方案》對“于法有據(jù)、依法實(shí)施”提出了明確要求，但是在實(shí)際調(diào)研中獲悉，一些推進(jìn)改革的措施會與現(xiàn)行法規(guī)規(guī)章制度相矛盾，這使行政人員陷入兩難境地：減去一些不必要的要件能夠方便群眾和企業(yè)辦事，但是若減去這些法律明文規(guī)定的要件，行為就是違法了。

3.從技術(shù)手段來看，信息化程度明顯提升，但網(wǎng)絡(luò)支撐相對滯后

信息技術(shù)的應(yīng)用是建設(shè)便捷、高效的政務(wù)環(huán)境的重要手段，讓數(shù)據(jù)“多跑路”，讓群眾和企業(yè)“少跑腿”。一是大力打造政務(wù)“一張網(wǎng)”。吉林省提出將省、市、縣各部門納入到“一張網(wǎng)”中來，實(shí)現(xiàn)縱向到底、橫向到邊。二是充分開發(fā)各類信息資源和服務(wù)渠道。在信息資源整合上，吉林省建立了政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享和電子政務(wù)項(xiàng)目協(xié)調(diào)管理機(jī)制，消除“僵尸”信息系統(tǒng)。在服務(wù)方式上，充分利用各類信息化手段拓寬服務(wù)渠道。全省各地辦事大廳紛紛設(shè)置自助式軟、硬件辦事辦公設(shè)施設(shè)備，網(wǎng)上辦事大廳、公眾號、二維碼、APP等辦事方式得到普遍推廣。市場主體準(zhǔn)入“e窗通”系統(tǒng)正式上線運(yùn)行，申請人和窗口干部之間由“面對面”改為“鍵對鍵”，申請人足不出戶便可取得營業(yè)執(zhí)照。例如，長春成為“百度政務(wù)通”項(xiàng)目全國首個(gè)落地城市;白城市“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)?！蔽⑿殴姺?wù)平臺，開展醫(yī)保經(jīng)辦與資格審查工作，做到了“服務(wù)到家、審批在線”。

信息化建設(shè)雖有所提升，但網(wǎng)絡(luò)支撐不夠仍是吉林省政務(wù)環(huán)境建設(shè)的最大短板。一是信息煙囪林立。各部門之間信息共享不足，信息孤島問題突出，信息核驗(yàn)有待加強(qiáng)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的地級市本級就有幾百個(gè)政務(wù)信息化系統(tǒng)，各個(gè)部門之間存在信息壁壘，相互之間提出的數(shù)據(jù)共享要求遲遲得不到滿足，即便在同一部門內(nèi)部職能處室之間也存在這一問題。二是政務(wù)云體量不足。信息存儲和運(yùn)轉(zhuǎn)需要依托于強(qiáng)大的基礎(chǔ)環(huán)境。吉林省2018年提出了全面推動“數(shù)字吉林”的建設(shè)目標(biāo)，構(gòu)建“吉林祥云”的大數(shù)據(jù)平臺。從目前建設(shè)情況來看，大數(shù)據(jù)平臺尚在建設(shè)過程中，“吉林祥云”也處在起步階段，政務(wù)云體量并不能承載目前各地各部門的信息存儲和運(yùn)行的基本需要。三是系統(tǒng)兼容存在困難。在實(shí)施“只跑一次”改革之前，各地各部門為推進(jìn)政務(wù)信息化和數(shù)字化建設(shè)，投入大量人力物力建設(shè)各自對內(nèi)和對外的信息系統(tǒng)。政務(wù)“一張網(wǎng)”建設(shè)開啟后，眾多信息系統(tǒng)并不能完全與政務(wù)“一張網(wǎng)”兼容和對接，而重新建立兼容的信息系統(tǒng)需要一定的時(shí)間和過程，這導(dǎo)致工作人員要在多個(gè)系統(tǒng)之間來回切換和重復(fù)操作，增加了工作人員的業(yè)務(wù)負(fù)荷。

4.從操作流程來看，事項(xiàng)梳理初步完成，但標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)有待完善

梳理“只跑一次”事項(xiàng)清單是優(yōu)化政務(wù)服務(wù)操作流程的首要任務(wù)。吉林省政府先后發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)“只跑一次”改革實(shí)施方案的通知》（2018年2月）以及《關(guān)于全省政務(wù)大廳（服務(wù)中心）加快“只跑一次”改革，推行“一窗受理、集成服務(wù)”改革工作方案的通知》（2018年4月），均對事項(xiàng)清單梳理提出了明確要求。從實(shí)施情況來看，各地各部門初步完成了梳理任務(wù)。截至2018年10月，群眾和企業(yè)辦事省級事項(xiàng)共計(jì)1 227項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)“只跑一次”事項(xiàng)1 198項(xiàng)，占省級事項(xiàng)總數(shù)的97.6%，比之前確定的80%的改革目標(biāo)提高了17.6%[26]。此外，各市州明確了服務(wù)事項(xiàng)的操作規(guī)程。依據(jù)吉林省地方標(biāo)準(zhǔn)，對群眾和企業(yè)到政府辦事事項(xiàng)編制標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程（SOP），明確事項(xiàng)名稱、法律依據(jù)、審查標(biāo)準(zhǔn)、審批程序以及審批時(shí)限。

從改革的落實(shí)情況來看，各地各部門標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)參差不齊，標(biāo)準(zhǔn)不一、流程不同，仍待進(jìn)一步完善。一是事項(xiàng)辦理標(biāo)準(zhǔn)不一致。各地各部門都按照自己內(nèi)部情況確定辦理標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致地區(qū)之間、部門之間的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不兼容，出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)“打架”的情況。例如，一些事項(xiàng)涉及到多部門審批，同一要件在某一部門已經(jīng)被減掉，但是在另一個(gè)部門仍然被要求提供。二是事項(xiàng)劃分標(biāo)準(zhǔn)不一致。各地雖梳理了事項(xiàng)清單，但事項(xiàng)劃分的標(biāo)準(zhǔn)卻存在差異。例如，長春市按照服務(wù)對象類型來劃分事項(xiàng);吉林市則按照《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》以經(jīng)濟(jì)行業(yè)類型為標(biāo)準(zhǔn)來劃分事項(xiàng);梅河口市將事項(xiàng)分為行政權(quán)力事項(xiàng)和公共服務(wù)事項(xiàng)兩類。可見，地方操作標(biāo)準(zhǔn)各異，這都會影響省級層面的統(tǒng)一管理。

四、政務(wù)環(huán)境的優(yōu)化路徑

“只跑一次”改革作為吉林省優(yōu)化營商環(huán)境、深化“放管服”改革的先行舉措，是加強(qiáng)政務(wù)環(huán)境建設(shè)、提升政務(wù)服務(wù)效能的重要嘗試。基于對其“只跑一次”改革實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，我們提出政務(wù)環(huán)境的優(yōu)化路徑。

（一）關(guān)注需求導(dǎo)向，提升服務(wù)效能

群眾和企業(yè)不僅是服務(wù)的對象，更應(yīng)是政務(wù)環(huán)境建設(shè)的邏輯起點(diǎn)，政府要始終以滿足公眾需求為基本導(dǎo)向，不斷提升服務(wù)質(zhì)量。一是要關(guān)注需求。及時(shí)獲知公民需求是部署改革工作的前提和依據(jù)。應(yīng)廣泛征集群眾和企業(yè)的意見、建議，問策于民。通過開展基層調(diào)研活動，如民意調(diào)查、企業(yè)家座談會等，切實(shí)體會和了解服務(wù)對象的真正需求，為接下來的工作部署提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。二是要提高服務(wù)質(zhì)量。改革成效是理想構(gòu)建和現(xiàn)實(shí)執(zhí)行的有機(jī)統(tǒng)一，理想構(gòu)建描繪了改革的應(yīng)然效果，而實(shí)然效果更多地取決于改革的現(xiàn)實(shí)執(zhí)行，且直接表現(xiàn)在服務(wù)質(zhì)量上。從目前改革情況來看，執(zhí)行層面的改進(jìn)空間重點(diǎn)在于服務(wù)質(zhì)量的提高。一方面，要注重服務(wù)質(zhì)量的普遍提高，樹立高質(zhì)量服務(wù)的典型和標(biāo)桿，督促其他地區(qū)或部門補(bǔ)齊短板，從而促進(jìn)全省服務(wù)質(zhì)量的普遍提高和全面發(fā)展。另一方面，要增強(qiáng)服務(wù)的多元化和個(gè)性化，在充分了解群眾和企業(yè)需要的基礎(chǔ)上，針對不同群體的合理化需要改進(jìn)服務(wù)，從而增強(qiáng)辦事人的服務(wù)體驗(yàn)和滿意度。

（二）統(tǒng)籌頂層設(shè)計(jì)，整合協(xié)同推進(jìn)

要構(gòu)建整體政府的制度保障，就要打破邊界限制，整合各方力量，形成改革合力，推進(jìn)“跨界”協(xié)同。一是繼續(xù)深化簡政放權(quán)。進(jìn)一步下放“含金量”更高的審批事項(xiàng)，提升下級政府的承接能力。從清查下級單位沒有審批實(shí)權(quán)、仍需上級單位核準(zhǔn)的具體事項(xiàng)入手，著力改變市縣兩級的權(quán)力“空殼”狀況。利用職能整合和機(jī)構(gòu)調(diào)整的契機(jī)，打破舊的部門利益關(guān)系，以方便群眾和企業(yè)辦事為導(dǎo)向，破除因部門間政策把握不一、權(quán)力邊界不清而造成的現(xiàn)實(shí)困境。二是協(xié)同推進(jìn)并聯(lián)審批。針對行政審批環(huán)節(jié)多、時(shí)間長、效率低等問題，建立審批部門之間的協(xié)作機(jī)制，推進(jìn)并聯(lián)審批模式，實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)同審批。統(tǒng)一精簡前置要件，建立跨部門間要件的互信互認(rèn)機(jī)制，避免重復(fù)認(rèn)證和重復(fù)審核。統(tǒng)一編制辦事指南，以事項(xiàng)為單位整合辦事流程，實(shí)現(xiàn)跨部門事項(xiàng)辦理的自動流轉(zhuǎn)和同步進(jìn)行。完善行政服務(wù)中心建設(shè)，將行政服務(wù)中心作為“構(gòu)建整體政府模型的試驗(yàn)場和突破口”[27]。三是統(tǒng)籌完善頂層設(shè)計(jì)。統(tǒng)籌規(guī)劃布局，完善頂層設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)安排，從而為改革提供各項(xiàng)必要的制度保障。一方面，要同步更新法規(guī)規(guī)章等，消除法律層面的制度障礙，為改革各項(xiàng)措施的順利推進(jìn)提供法律依據(jù)和制度保障。另一方面，要推進(jìn)改革的制度化建設(shè)，將改革成果以制度形式加以確認(rèn)，增強(qiáng)改革的穩(wěn)定性和規(guī)范性，以建立廣泛的政府信任。

（三）打破信息壁壘，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)支撐

信息化是整體政府在技術(shù)手段方面的重要特征，這對在信息技術(shù)勃興背景下的“只跑一次”改革提出了明確要求，即要以信息技術(shù)為依托加強(qiáng)改革的信息化建設(shè)。一是要提供信息核驗(yàn)服務(wù)。信息煙囪林立說明部門之間存在信息壁壘，無法做到數(shù)據(jù)共享，因此，要破除壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。但是，這樣一來會降低部門數(shù)據(jù)保密性，存在信息安全風(fēng)險(xiǎn)。而信息核驗(yàn)則與之不同，關(guān)鍵不在于共享，而在于互認(rèn)，這樣既能夠滿足對必要信息的調(diào)閱和查詢需要，又能夠避免信息因共享而失去保密性。二是優(yōu)化信息基礎(chǔ)環(huán)境。實(shí)現(xiàn)技術(shù)手段的信息化需要依靠良好的基礎(chǔ)環(huán)境，保證足夠的體量來支持信息存儲和運(yùn)行。因此，要著力打造省級的公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)平臺，提高數(shù)據(jù)容納和承載能力，將各級政府和部門都納入到平臺中來，從而為“只跑一次”改革的信息化建設(shè)提供支撐。三是要提高系統(tǒng)的互聯(lián)互通。建立和規(guī)范跨部門信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，以此為基礎(chǔ)，確保政務(wù)服務(wù)同一事項(xiàng)、同一標(biāo)準(zhǔn)、同一編碼，實(shí)現(xiàn)各系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。建設(shè)政務(wù)“一張網(wǎng)”，以一個(gè)系統(tǒng)、一個(gè)平臺覆蓋各地各部門，工作人員通過“一張網(wǎng)”便可處理所有審批與服務(wù)工作，節(jié)約行政成本;辦事人通過“一張網(wǎng)”即可做好前期準(zhǔn)備工作，更好地實(shí)現(xiàn)“只跑一次”目標(biāo)。

（四）統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)優(yōu)化流程

從規(guī)范化層面來看，“只跑一次”改革下大力氣梳理事項(xiàng)清單和辦事流程，目的就是要逐步規(guī)范政府政務(wù)活動與行為，而規(guī)范的前提就是要有可供依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)。一是以事件為單位統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。以往各部門各單位以事項(xiàng)為單位確定要件標(biāo)準(zhǔn)，僅能照顧到部門內(nèi)部或單位內(nèi)部的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，卻無法實(shí)現(xiàn)不同部門或不同地區(qū)之間的協(xié)調(diào)一致。以“事件”來代替“事項(xiàng)”，以辦成“一件事”為目標(biāo)，將涉及到的相關(guān)部門標(biāo)準(zhǔn)都放到“一件事”下進(jìn)行討論，就能極大程度上減少隱藏的標(biāo)準(zhǔn)沖突問題，從而降低辦事成本，提高辦事效率。例如，松原市以“事件”而非“事項(xiàng)”為中心對1 246個(gè)事項(xiàng)進(jìn)行梳理和流程再造，解決了標(biāo)準(zhǔn)不一和流程不規(guī)范問題。二是科學(xué)適度地進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)?！邦w?；苯ㄔO(shè)旨在最大限度地將事項(xiàng)和流程標(biāo)準(zhǔn)化，但是過度“顆?；保詸C(jī)械式的拆分替代整合與優(yōu)化，這顯然與建設(shè)整體政府的目標(biāo)相悖。因此，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)應(yīng)以保證科學(xué)性和適度性為前提進(jìn)行操作流程的優(yōu)化，以防過猶不及，造成簡單問題復(fù)雜化。

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Abstract： As an important part of business environment， the construction level of government affairs environment will influence the overall effect of business environment directly. Taking the Holistic Government Theory as the logical starting point， the evaluation index system of governmentaffairs environment is constructed from four dimensions of the valueorientation，institutional guarantee， technological means and operation process. Based on the survey of “Running only once” Reform of 12 cities in Jilin Province， this research evaluated the condition of government affairs environment.The results show that the overall level of construction of government affairs environment in Jilin Province has been improved， but the social assessment is lower than the government's expectation， especially the big distinction in the evaluation of institutional guarantee. To clarify the effectiveness and shortcomings of the government affairs environment construction， and explore the improving path of the government affairs environment construction， this research suggested to focus on the needs of citizens， make overall consideration of the top-level design， reengineer the process and support the networkoptimally and synergistically.

Key Words： Doing Business; Government Affairs Environment; "Running Only Once" Reform; Efficiency of Government Services