按法治框架解決基層矛盾機制中的基層人大作用初探

黃麗嫦

摘要：穩(wěn)定是社會發(fā)展的必要前提。隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，基層矛盾呈現(xiàn)出更加復雜多變的特性，單純靠傳統(tǒng)的矛盾化解機制已不能滿足現(xiàn)狀。為貫徹中央依法治國方略，廣東省提出了按法治框架解決基層矛盾機制，博羅縣是積極落實這一機制的試點之一。因此，博羅縣人大常委會在黨委的堅強領(lǐng)導下，充分發(fā)揮主導作用，大膽探索、積極推動，初步摸索出一條符合當?shù)貙嶋H、人民群眾自覺運用、便民高效的以法治思維和法治方式解決基層矛盾的新路子和長效機制，為各地提供經(jīng)驗借鑒。

Abstract： Stability is a necessary prerequisite for social development. With the rapid development of China's economy and society， the contradictions at the grassroots level have shown more complex and changeable characteristics， and the traditional contradiction resolution mechanism alone cannot satisfy the status quo. In order to implement the central government's strategy of governing the country by law， Guangdong Province has proposed a mechanism for resolving grass-roots conflicts in accordance with the rule of law framework. Boluo County is one of the pilots actively implementing this mechanism. Therefore， under the strong leadership of the Party committee， the Standing Committee of Boluo County People's Congress has given full play to its leading role， boldly explored and actively promoted， and initially explored a new way and long-term mechanism to solve grass-roots contradictions with the rule of law thinking and the rule of law， which is in line with the local reality， the people's conscious use， and the convenience of the people， so as to provide experience and reference for all localities.

關(guān)鍵詞：法治;基層矛盾;機制;人大;主導作用

Key words： rule of law;grassroots contradictions;mechanism;the National People's Congress;leading role

中圖分類號：D267 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2020）25-0077-03

0 ?引言

當前，我國已步入“新時代”，社會正處于“轉(zhuǎn)型期”，基層社會矛盾呈現(xiàn)出常態(tài)化、頻發(fā)、復雜等特征，單純依靠傳統(tǒng)的矛盾化解機制已經(jīng)不足以應對和處理常態(tài)化多元化的基層矛盾和群眾訴求。面對這些如此復雜多變的基層矛盾，我們應怎樣應對？從實踐探索中發(fā)現(xiàn)，按法治框架解決基層矛盾機制無疑是一條非常值得學習借鑒的路徑。下面，就以廣東省惠州市博羅縣人大常委會大力推進按法治框架解決基層矛盾試點工作實踐為案例，希望能提供一點有用的經(jīng)驗。

1 ?按法治框架解決基層矛盾機制產(chǎn)生的背景

按法治框架解決基層矛盾機制，是認真貫徹落實中央依法治國方略，順應社會發(fā)展需要，結(jié)合實際提出來的一種治國理政的新探討，旨在倡導以法治思維和法治方式來有效化解基層矛盾，對于從源頭上預防基層矛盾的發(fā)生，從根本上有效解決基層矛盾意義重大、影響深遠，是實施依法治國方略的具體體現(xiàn)。

2012年5月，廣東省人大常委會和廣東省依法治省辦公室正式發(fā)文，將“按法治框架解決基層矛盾試點工作”這項重任交給了惠州市博羅縣，希望博羅縣用幾年時間初步探索出一條符合當?shù)貙嶋H、人民群眾自覺運用、便民高效的以法治思維和法治方式解決基層矛盾的新路子和長效機制，為全省提供經(jīng)驗借鑒。

博羅縣在上級的認真指導下，迅速貫徹、大膽探索、積極推動，形成了較為有效的經(jīng)驗：一是在試點工作實踐中首創(chuàng)“三三一”法治模式。即：第一級由村小組長-村治保會主任-村“法制副主任”進行排查調(diào)解;第二級由鎮(zhèn)信訪辦-鎮(zhèn)綜治中心-鎮(zhèn)法治工作領(lǐng)導小組進行排查調(diào)解;第三級由縣信訪局-縣綜治信訪維穩(wěn)中心-縣法治工作領(lǐng)導小組進行排查調(diào)解;通過三級排查調(diào)解仍無法解決的，最終將案件移交法院，由當事人向法院提請訴訟。運用這種“三三一”法治模式，能有效促進基層矛盾的排查調(diào)解工作重心下沉、關(guān)口前移、責任清晰，充分調(diào)動基層干部的責任感和積極性，基本實現(xiàn)調(diào)解小矛盾不出村、調(diào)解大矛盾不出鎮(zhèn)、調(diào)解不了的矛盾到基層人民法院按法治框架解決。二是積極倡導“以法為綱、以德為常、法德并舉、長治久安”的綜合運用“法德同治”的方式來治理社會。即：在“外”運用法律手段來約束公民的行為，在“內(nèi)”通過電視、網(wǎng)絡(luò)、講座等群眾喜聞樂見的手段宣傳弘揚中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，提高公民的思想道德素質(zhì)。法治德治雙管齊下，從源頭上減少基層矛盾的發(fā)生。通過幾年的努力，博羅縣基層治理整體能力得到了很大的提升，為當?shù)馗鞣矫嫫椒€(wěn)、健康、有序發(fā)展營造了良好的法治環(huán)境。2015年博羅被全國普法辦授予第三批“全國法治縣創(chuàng)建活動先進單位”稱號。

2 ?博羅縣人大常委會在試點工作中的主導作用

博羅縣人大常委會作為當?shù)胤杀O(jiān)督部門和依法治縣代管單位，同時也是按法治框架解決基層矛盾試點工作的牽頭部門，在按法治框架解決基層矛盾試點工作中無疑扮演著關(guān)鍵角色，起到了十分重要的主導作用。在實際工作中，博羅縣人大常委會充分發(fā)揮人民代表大會的制度優(yōu)勢和職能優(yōu)勢，積極推動這項工作的深入持續(xù)開展。

2.1 依靠黨委領(lǐng)導，形成強大合力

按法治框架解決基層矛盾工作，可以說是一項涉及面廣、結(jié)構(gòu)錯綜復雜的龐大社會治理工程，它不是單靠某個部門或某個人就一段時間內(nèi)就能完成的工作，而是涉及到整個地區(qū)各個方面各個環(huán)節(jié)、具有全局性和綜合性的長期工作。在這一龐大的社會工程中，博羅縣人大常委會就像是一根根“鋼絲”，把人民群眾這個“基石”和國家機關(guān)這個“上層建筑”二者緊密銜接起來，積極主導并推動著社會的良性運轉(zhuǎn)。

①建立以黨委為核心、人大代管、政府執(zhí)行的“三位一體”按法治框架解決基層矛盾協(xié)同工作機制。一是堅持黨委領(lǐng)導，確保人大常委會黨組代管到位。及時成立了以縣委書記為組長的領(lǐng)導小組和辦公室，人大黨組定期聽取和檢查試點工作，并及時向黨委匯報，既做“監(jiān)督員”又做“聯(lián)絡(luò)員”。二是堅持由人大常委會一把手直接分管，真正把試點工作當作人大份內(nèi)事管起來。三是保障試點工作經(jīng)費專款專用。上級和縣級撥過來的試點工作經(jīng)費都是直接到人大賬戶，由人大直接管理，并做到?？顚Ｓ?，為試點工作提供了堅實的經(jīng)濟保障。

②采取整體規(guī)劃、上下聯(lián)動、全面推進的方式全力推進試點工作的開展。博羅縣人大常委會在縣委的領(lǐng)導下，第一時間主持召開全縣按法治框架解決基層矛盾領(lǐng)導小組工作會議和動員會，研究如何開展試點工作。同時，積極參與試點工作方案和任務分解表的起草工作，多次召集法治、司法、信訪、綜治等有關(guān)部門研究、起草、修改試點工作方案和任務分解表，從而形成了一個符合當?shù)貙嶋H、可操作性強、目標明確、任務清晰的試點工作方案，為順利開展按法治框架解決基層矛盾試點工作打下良好基礎(chǔ)。

2.2 依托人大平臺，提高法治意識

按法治框架解決基層矛盾是社會治理系統(tǒng)工程，與依法治國、平安建設(shè)和社會管理緊密相連，是社會治理和社會網(wǎng)格化管理非常重要的方面。從人大的職能和性質(zhì)來看，人大具有權(quán)威性、協(xié)調(diào)性和監(jiān)督性，這三個方面的特性都非常有利于按法治框架解決基層矛盾工作的開展，因此，依托人大的平臺來開展按法治框架解決基層矛盾工作是十分必然的。

博羅縣人大常委會在全力推進試點工作進程中，一方面是加大對全縣各級領(lǐng)導干部的法治宣傳教育，重點增強全體領(lǐng)導干部和國家公務員隊伍的法律意識和法治觀念，形成自覺尊法、學法、守法、護法、用法的社會氛圍，促使各級領(lǐng)導干部和國家公職人員在日常工作中善用法治思維和法治方式來化解群眾矛盾和糾紛，讓社會管理和治理環(huán)節(jié)從原來的偏重事后處置向如今的更加重視源頭預防和源頭治理轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)從源頭上預防和減少矛盾糾紛的發(fā)生。另一方面是充分利用人民群眾的廣泛性，綜合運用法治與德治相結(jié)合的方式，通過召開人代會、開展法律講座、開辦道德講堂等有效形式，著力培育人民群眾的法治意識和用法律武器維護自身合法權(quán)益的行為習慣，讓廣大人民群眾懂得依法維護和表達利益訴求、依法解決矛盾糾紛，使運用法律武器解決社會矛盾糾紛成為全社會的一種共識。

2.3 發(fā)揮主導作用，強化監(jiān)督力度

在按法治框架解決基層矛盾工作中，公民的自覺守法是基礎(chǔ)，行政部門的嚴格執(zhí)法是核心，人大的有力監(jiān)督是保障。如果監(jiān)督不到位，這個工作就有可能流于形式。因此，博羅縣人大常委會在保證黨的領(lǐng)導的同時，積極發(fā)揮自身的主導作用，在工作中加大監(jiān)督力度，認真行使好決定權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)“三權(quán)”，在按法治框架解決基層矛盾試點工作中把法律法規(guī)實施的監(jiān)督放在突出位置。

2.3.1 發(fā)揮主導作用，依法行使重大事項決定權(quán)

以法治思維法治方式來處理社會問題、化解基層矛盾，是按法治框架解決基層矛盾的基本要求。在本行政管轄范圍內(nèi)，保證憲法、法律法規(guī)和上級人民代表大會及其常委會決議的遵守和執(zhí)行，對改革和建設(shè)中的重大事項和人民群眾反映強烈的突出問題及普遍關(guān)心的熱點難點問題及時作出決定，是人民代表大會及其常委會的一項重要職權(quán)。認真行使這一職權(quán)，對推進按法治框架解決基層矛盾工作進程將發(fā)揮重要作用。據(jù)悉，從開展按法治框架解決基層矛盾試點工作至今，博羅縣人大常委會已組織對道路交通安全法、環(huán)境保護法、水法、水污染防治法、畜牧法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等30多部法律法規(guī)進行執(zhí)法檢查，圍繞城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展、交通道路建設(shè)、水資源保護、環(huán)境綜合整治、禽畜養(yǎng)殖整治等重大事項和教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會熱點難點問題進行視察、調(diào)研、檢查共300多次，并作出了相關(guān)決議決定，較好地發(fā)揮了地方國家權(quán)力機關(guān)的職能作用，推動了當?shù)亟?jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展，從源頭上減少基層矛盾的發(fā)生。

2.3.2 發(fā)揮組織保證作用，依法行使任免權(quán)

人大常委會選舉、任命的干部主要是“一府一委兩院”的組成人員，他們既是按法治框架解決基層矛盾試點工作的責任主體，又是法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行者。對“一府一委兩院”組成人員進行有力有效的監(jiān)督，是做好按法治框架解決基層矛盾試點工作的關(guān)鍵所在。在人事任免過程中，博羅縣人大常委會堅決把好“任免關(guān)”：一是積極健全干部任免程序機制，凡任命干部，須進行憲法宣誓;二是開展國家公職人員任前法律知識考試，凡提請博羅縣人大常委會任命的國家機關(guān)公職人員，必須在任前參加并通過法律知識考試;三是實行擬任免人員的前期審查制度，先由人大常委會選舉聯(lián)絡(luò)任免工作委員會對任免事項的理由、手續(xù)、材料等一一進行嚴格審查，人大常委會黨組再根據(jù)選舉聯(lián)絡(luò)任免工作委員會的初審意見進行嚴格把關(guān)，表決通過后才提交人大常委會會議審議;四是實行依法表決制度，在人大常委會會議中，按照法定程序，采取候選人回避、人大常委會組成人員無記名投票的方式對候選人進行表決，且得贊成票數(shù)超過半數(shù)才能當選;五是推行表態(tài)制度，被任命的領(lǐng)導干部在通過任命后須在人大常委會會議中表態(tài)，增強其責任感和使命感。此外，還通過工委對口聯(lián)系、聽取專題報告、人大代表活動、國家公職人員向人大常委會年終述職等方式了解他們的履職情況，加強對“一府一委兩院”公職人員的監(jiān)督，從而促使他們依法行政、依法辦事、公正司法，用法治思維和法治方式來解決基層矛盾。

2.3.3 發(fā)揮監(jiān)督保障作用，依法行使監(jiān)督權(quán)

人大通過行使監(jiān)督權(quán)來確保人民群眾的合法權(quán)益不受侵犯和矛盾糾紛得到有效解決，從而使依法治國方略真正落到實處。自開展試點工作以來，博羅縣人大常委會認真貫徹黨委決策部署，建立垂直排查橫向調(diào)解、定期會診辦案、滾動包案、掛點督辦等工作監(jiān)督機制，積極開展“大排查、大下訪、大包案、大調(diào)處”活動，對可能影響社會穩(wěn)定的信訪案件進行全面深入的垂直排查，對排查出來的案件實行造冊登記、領(lǐng)導包案、跟蹤督辦，從而加強了對基層矛盾的排查和調(diào)處。

總之，按法治框架解決基層矛盾機制是一種有效的現(xiàn)代社會治理模式?；鶎尤舜笤诎捶ㄖ慰蚣芙鉀Q基層矛盾機制中起著舉足輕重的作用，需要依靠黨委的領(lǐng)導、依托自身的平臺、發(fā)揮自身的主導作用，才能逐步實現(xiàn)按法治框架解決基層矛盾問題的制度化和長效化，從而真正實現(xiàn)社會的長治久安。

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