基于審計(jì)結(jié)果的精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)實(shí)踐分析

殷 菲 劉宇歌

(重慶理工大學(xué) 重慶 400054)

一、引言

目前，我國(guó)扶貧工作已經(jīng)從“解決溫飽為主要任務(wù)”的階段順利過(guò)渡到“鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距”新階段[1]。但是，從取得決定性進(jìn)展到實(shí)現(xiàn)全面勝利，仍面臨不少困難和挑戰(zhàn)，如何進(jìn)一步發(fā)揮政策跟蹤審計(jì)在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中的評(píng)價(jià)與監(jiān)督作用，是亟須解決的難題，也是扶貧攻堅(jiān)關(guān)鍵期的時(shí)代要求。為實(shí)現(xiàn)“扶貧工作務(wù)實(shí)、脫貧過(guò)程扎實(shí)、脫貧結(jié)果真實(shí)”的審計(jì)目標(biāo)，應(yīng)科學(xué)謀劃好精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)工作，從當(dāng)前審計(jì)現(xiàn)狀出發(fā)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，發(fā)現(xiàn)潛在問(wèn)題，提高審計(jì)質(zhì)量，充分發(fā)揮審計(jì)對(duì)精準(zhǔn)扶貧的保駕護(hù)航作用，確保脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得進(jìn)一步勝利。

二、文獻(xiàn)回顧

精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)是監(jiān)督精準(zhǔn)扶貧工作的重要環(huán)節(jié)，也是促進(jìn)國(guó)家扶貧工作貫徹落實(shí)的重要手段。王帆(2019)認(rèn)為，政策跟蹤審計(jì)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力的新手段、新途徑，雖然在形式上表現(xiàn)為過(guò)程監(jiān)督，但實(shí)質(zhì)上是一種對(duì)結(jié)果的監(jiān)督[2]；杜永紅(2017)認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后的全過(guò)程覆蓋審計(jì)監(jiān)督能促使促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的有效實(shí)施，遏制腐敗等違規(guī)行為[3]。劉國(guó)城(2019)認(rèn)為，扶貧政策跟蹤審計(jì)是介于扶貧治理、跟蹤審計(jì)、績(jī)效審計(jì)及政策評(píng)價(jià)之間的交叉理論，必須通過(guò)構(gòu)建科學(xué)合理的審計(jì)運(yùn)行機(jī)制、保障機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制才能提高審計(jì)資源配置的有效性[4]。

總體來(lái)說(shuō)，扶貧政策跟蹤審計(jì)的相關(guān)研究更多偏重于理論框架的構(gòu)建，鮮有學(xué)者對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)實(shí)踐結(jié)果進(jìn)行深入分析，基于大數(shù)據(jù)手段的實(shí)際應(yīng)用更是少之又少?；诖耍疚囊栽~頻分析為線索，通過(guò)對(duì)2016年至2019年度審計(jì)結(jié)果公告的分析，總結(jié)精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)其中所存在的問(wèn)題，并提出完善建議。以期豐富精準(zhǔn)扶貧跟蹤審計(jì)工作方法，監(jiān)督精準(zhǔn)扶貧工作的真實(shí)性、嚴(yán)謹(jǐn)性，切實(shí)保障扶貧工作的順利召開。

三、精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)實(shí)踐分析

從審計(jì)結(jié)果入手分析精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)情況，能夠有監(jiān)督性的從已實(shí)施工作中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)，快捷高效聚焦重點(diǎn)問(wèn)題。

(一)審計(jì)內(nèi)容有所拓展但仍以資金審計(jì)為主

首先，將2016年度至2019年度精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)結(jié)果整合為自然語(yǔ)言文本，其次設(shè)定停用詞表與自定義詞庫(kù)，保留專業(yè)名詞及術(shù)語(yǔ)，剔除參考價(jià)值有限的字詞，如“涉及”“問(wèn)題”“截至”等。然后利用R語(yǔ)言中的JiebaR語(yǔ)句混合模型(MixSegment)調(diào)用freq函數(shù)進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)。為了更加直觀的反映審計(jì)公告內(nèi)容，再調(diào)用wordcloud函數(shù)進(jìn)行可視化分析，字體大小表示該詞的重要程度，各年度詞云圖如下：

如圖所示，“資金”一詞每年出現(xiàn)頻次最高，分析評(píng)估資金配置是否合理、有效始終是精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)的重要內(nèi)容。2016年至2019年，中央累計(jì)安排專項(xiàng)扶貧資金達(dá)3843.8億元，并先后出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加大審計(jì)力度促進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)等政策措施落實(shí)的意見(jiàn)》、《審計(jì)署辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧審計(jì)促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策落實(shí)的意見(jiàn)》、《審計(jì)署關(guān)于印發(fā)地方審計(jì)機(jī)關(guān)2017年度應(yīng)重點(diǎn)抓好的工作任務(wù)的通知》等文件，要求審計(jì)主體重點(diǎn)關(guān)注資金的使用、安全以及績(jī)效情況。因此，扶貧資金的真實(shí)性、合規(guī)性、有效性應(yīng)成為審計(jì)工作的重心。2018年后，隨著各項(xiàng)扶貧措施的不斷深入，“資金”一詞出現(xiàn)頻次有所減少，“建設(shè)”、“易地扶貧搬遷”、“工程”及“建檔立卡”等詞匯頻次逐漸增加，這一現(xiàn)象說(shuō)明精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)后期，審計(jì)內(nèi)容與審計(jì)資源逐漸向“政策”主線傾斜，主要考察各項(xiàng)惠民工程、扶貧項(xiàng)目的完整性、適用性、及效益性，嚴(yán)格要求扶貧工作做到精準(zhǔn)發(fā)力、精準(zhǔn)滴灌、靶向治療，切實(shí)改善民生民意。

(二)審計(jì)內(nèi)容側(cè)重于可量化評(píng)估的顯性成果

由圖可知，“建設(shè)”、“易地扶貧搬遷”政策出現(xiàn)頻次較高，而“健康”、“教育”、“就業(yè)”等詞匯較少，審計(jì)主體更加關(guān)注前者相關(guān)政策的執(zhí)行與落實(shí)，而對(duì)于教育、健康、就業(yè)方面的審計(jì)僅以資金投入金額為標(biāo)準(zhǔn)，教育改善度、就業(yè)滿意度等定性指標(biāo)未納入評(píng)價(jià)范圍。在審計(jì)資源有限的條件下，扶貧政策跟蹤審計(jì)更加關(guān)注可量化評(píng)估的事項(xiàng)，且該政策所涉及的資金使用與管理情況是衡量政策是否落實(shí)的主要標(biāo)準(zhǔn)?？梢?jiàn)，精準(zhǔn)扶貧審計(jì)工作較多的落腳在評(píng)估可以量化的顯性成果，而較少關(guān)注項(xiàng)目效益，審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)體系存在缺陷。

(三)審計(jì)信息披露較為局限

精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)初期，審計(jì)結(jié)果公告包含了審計(jì)情況、違規(guī)問(wèn)題、問(wèn)題整改情況、有關(guān)地區(qū)和部門推進(jìn)落實(shí)的具體舉措等內(nèi)容，但隨著審計(jì)的深入，后續(xù)年度審計(jì)結(jié)果所披露的信息逐漸減少，整改情況僅提及效果較好的事例。其次，未形成標(biāo)準(zhǔn)化信息披露報(bào)告，各年度審計(jì)報(bào)告格式不一、措辭不嚴(yán)謹(jǐn)、表達(dá)模糊。另外，國(guó)家層面僅發(fā)布多項(xiàng)重大政策的整合審計(jì)報(bào)告，難以查閱針對(duì)精準(zhǔn)扶貧單項(xiàng)政策的相關(guān)審計(jì)信息。中央與地方機(jī)關(guān)的審計(jì)信息披露未形成穩(wěn)定有效的連結(jié)機(jī)制，無(wú)法形成嚴(yán)格的政策跟蹤審計(jì)體系閉環(huán)，信息追溯困難。

四、相關(guān)建議

(一)平衡審計(jì)資源，實(shí)現(xiàn)審計(jì)評(píng)價(jià)體系多樣化

審計(jì)主體需同時(shí)抓好“資金審計(jì)”與“政策審計(jì)”兩條主線，在資源有限的情況下平衡力量，保證審計(jì)時(shí)間、審計(jì)成本等各項(xiàng)審計(jì)資源的合理分配。首先，在扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)后期，應(yīng)著重關(guān)注某一領(lǐng)域、某一行業(yè)的綜合整體情況，通過(guò)對(duì)多個(gè)審計(jì)結(jié)果的歸納對(duì)比，分析其映射出的共性問(wèn)題，為地方政府提供決策參考。其次，在持續(xù)資金審計(jì)的前提下，對(duì)于單項(xiàng)審計(jì)，深入貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村農(nóng)戶，及時(shí)掌握實(shí)際情況，確保實(shí)現(xiàn)扶持一戶、脫貧一戶。關(guān)注惠民工程、建設(shè)項(xiàng)目落地后改善程度，摒棄金額決定論的傳統(tǒng)審計(jì)思路，將居民滿意度、增長(zhǎng)率、目標(biāo)完成率等指標(biāo)納入精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行評(píng)價(jià)范圍，采用定性與定量相結(jié)合的方式，以“發(fā)展觀”為原則，完善審計(jì)評(píng)價(jià)體系與標(biāo)準(zhǔn)。

(二)挖掘?qū)徲?jì)深度，實(shí)現(xiàn)連續(xù)審計(jì)工作常態(tài)化

對(duì)于重點(diǎn)地區(qū)和單位應(yīng)努力形成全方位、標(biāo)準(zhǔn)化、全覆蓋的審計(jì)監(jiān)督，組織開展連續(xù)審計(jì)工作辦法，最大化彌補(bǔ)抽樣審計(jì)缺陷，嚴(yán)肅查處虛報(bào)冒領(lǐng)、騙取套取、截留侵占、揮霍浪費(fèi)扶貧資金、侵害貧困群眾利益等違法違規(guī)問(wèn)題。連續(xù)審計(jì)常態(tài)化后，審計(jì)主體會(huì)面臨時(shí)間、成本、人力緊缺的情況，一方面應(yīng)樹立自我驅(qū)動(dòng)意識(shí)、發(fā)揮主觀能動(dòng)性，在審計(jì)主體內(nèi)部實(shí)現(xiàn)信息共享工作機(jī)制，探尋“1+n”效應(yīng)[5]，做到“一項(xiàng)審計(jì)，多項(xiàng)共享”，即及時(shí)共享同類審計(jì)項(xiàng)目信息，實(shí)現(xiàn)舉一反三的工作格局；另外，提高審計(jì)人員勝任能力及信息素養(yǎng)是提升審計(jì)效率的關(guān)鍵，從內(nèi)外兩方面同步改進(jìn)既可以避免審計(jì)組各自為政，還可以減少重復(fù)勞動(dòng)，提高審計(jì)效率，確保實(shí)現(xiàn)短期改善有效、長(zhǎng)期抑制反彈的局面，保證公共資金、國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資源有步驟、有計(jì)劃地得到全面監(jiān)督。

(三)完善審計(jì)報(bào)告，實(shí)現(xiàn)審計(jì)信息披露透明化

“模糊表達(dá)”與“最少限度報(bào)告”是當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧定期報(bào)告和精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)報(bào)告的通病[6]?；诖?，各級(jí)部門應(yīng)牽頭制定規(guī)范化審計(jì)信息公告標(biāo)準(zhǔn)或指南，明確政策跟蹤審計(jì)報(bào)告主要內(nèi)容、框架思路、規(guī)范格式及披露形式。其次，建立國(guó)家機(jī)關(guān)與基層機(jī)關(guān)審計(jì)信息披露連結(jié)機(jī)制，有效串聯(lián)、整理、分類各級(jí)信息，堅(jiān)決做到同一問(wèn)題發(fā)現(xiàn)、披露、整改、問(wèn)責(zé)全過(guò)程有源可溯、有跡可循，實(shí)現(xiàn)審計(jì)信息反饋機(jī)制動(dòng)態(tài)透明化，增強(qiáng)審計(jì)結(jié)果真實(shí)性、公開性、公平性，審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)威性。

(四)加強(qiáng)整改監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)審計(jì)問(wèn)責(zé)機(jī)制一體化

明確審計(jì)主體與問(wèn)責(zé)主體的工作清單與界限范圍，確立行之有效的合作協(xié)調(diào)機(jī)制，規(guī)范審計(jì)移送后的各項(xiàng)工作流程、運(yùn)作方法，嚴(yán)格控制關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)。其次，列明責(zé)任清單，將精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)結(jié)果及審計(jì)問(wèn)題整改目標(biāo)分解至各責(zé)任人，并作為績(jī)效考核、任免、獎(jiǎng)懲目標(biāo)，倒逼被審計(jì)單位落實(shí)整改措施。必要時(shí)可開展專題會(huì)議或設(shè)置專門辦事機(jī)構(gòu)，搭建長(zhǎng)效交流合作平臺(tái)。由此一來(lái)，可打破審計(jì)主體與問(wèn)責(zé)主體的業(yè)務(wù)壁壘，通過(guò)共享信息資源，形成審計(jì)、問(wèn)責(zé)一體化。