后疫情時(shí)代數(shù)字布雷頓森林體系理論的探索研究

□ 文 高曉雨 方元欣

作者單位：國(guó)家工業(yè)信息安全發(fā)展研究中心信息政策所

后疫情時(shí)代的數(shù)字布雷頓森林體系應(yīng)該包含統(tǒng)一的數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)定義和統(tǒng)計(jì)體系、全球性數(shù)字治理論壇、解決跨國(guó)企業(yè)稅收套利問(wèn)題的全球機(jī)制、專(zhuān)門(mén)的數(shù)字政策和監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等要素。

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)浪潮席卷全球的時(shí)代背景下，世界各國(guó)都面臨著一系列全新的治理挑戰(zhàn)。此次疫情更突顯了全球治理模式的失靈，并誘發(fā)部分經(jīng)濟(jì)體出現(xiàn)以鄰為壑、各自為政的行為，國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行等原布雷頓森林體系遺留產(chǎn)物在協(xié)調(diào)各經(jīng)濟(jì)體利益上出現(xiàn)“機(jī)制失靈”和“規(guī)則失效”。后疫情時(shí)代，現(xiàn)存的國(guó)際合作機(jī)制將面臨更多考驗(yàn)。

一、數(shù)字布雷頓森林體系的內(nèi)涵與框架

2018年，黑莓前聯(lián)席CEO兼創(chuàng)始人吉姆?巴爾西利（Jim Balsillie）提出建立數(shù)字布雷頓森林體系，隨后由加拿大國(guó)際治理創(chuàng)新中心（Centre for International Governance Innovation，CIGI）開(kāi)展研究，并引發(fā)國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注和探討。巴爾西利（2018）呼吁由國(guó)際貨幣基金組織（IMF）主持，再次召開(kāi)數(shù)字時(shí)代的布雷頓森林會(huì)議，簽訂新的布雷頓森林協(xié)議，以應(yīng)對(duì)由于缺乏數(shù)字經(jīng)濟(jì)國(guó)際規(guī)則而導(dǎo)致的日益加劇的地緣政治和經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩。

英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》執(zhí)行主編吉蓮?邰蒂（Gillian Tett）（2019）則指出，IMF、WTO等傳統(tǒng)國(guó)際機(jī)制在解決全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策問(wèn)題上是失效的，應(yīng)建立一個(gè)新的全球協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)制定統(tǒng)一的數(shù)字治理標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)各國(guó)/地區(qū)的利益訴求、穩(wěn)定數(shù)字經(jīng)濟(jì)國(guó)際秩序，如同起到穩(wěn)定國(guó)際金融秩序作用的原布雷頓森林體系。CIGI全球經(jīng)濟(jì)主管羅伯特?費(fèi)伊（Robert Fay）（2019）提出建立一個(gè)數(shù)字穩(wěn)定委員會(huì)（Digital Stability Board,DSB），以塑造整個(gè)數(shù)字平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的全球標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)和政策。2020年4月，CIGI主席兼經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅辛頓?梅德霍拉（Rohinton Medhora）與高級(jí)研究員兼麥吉爾大學(xué)公共政策學(xué)院副教授泰勒?歐文（Taylor Owen）發(fā)布了《后疫情時(shí)代的數(shù)字布雷頓森林體系》（A Post-COVID-19 Digital Bretton Woods）。報(bào)告指出，后疫情時(shí)代的數(shù)字布雷頓森林體系應(yīng)該包含統(tǒng)一的數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)定義和統(tǒng)計(jì)體系、全球性數(shù)字治理論壇、解決跨國(guó)企業(yè)稅收套利問(wèn)題的全球機(jī)制、專(zhuān)門(mén)的數(shù)字政策和監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等要素。

二、數(shù)字布雷頓森林體系面臨的課題

后疫情時(shí)代，數(shù)字技術(shù)滲透力將持續(xù)擴(kuò)大和增強(qiáng)，進(jìn)而加快社會(huì)各領(lǐng)域的數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程。在此背景下，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與合作的議題多元化、復(fù)雜性趨勢(shì)將更加明顯。針對(duì)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)國(guó)際合作的現(xiàn)狀和面臨的挑戰(zhàn)，數(shù)字布雷頓森林體系應(yīng)探討與研究的要素包括以下四點(diǎn)。

（一）建立數(shù)字經(jīng)濟(jì)的國(guó)際統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系

當(dāng)前，數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字貿(mào)易的基本定義和范疇仍未達(dá)成共識(shí)，傳統(tǒng)的測(cè)度模型和統(tǒng)計(jì)方法難以適應(yīng)其發(fā)展，傳統(tǒng)指標(biāo)難以捕捉其實(shí)際規(guī)模和對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)性影響，因而無(wú)法清晰了解各經(jīng)濟(jì)體數(shù)字經(jīng)濟(jì)在全球范圍內(nèi)的發(fā)展定位和發(fā)展優(yōu)勢(shì)。20世紀(jì)50年代初，聯(lián)合國(guó)成立國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算專(zhuān)家委員會(huì)，隨后頒布第一版的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系及輔助表》（1953）。經(jīng)過(guò)多年演變和改進(jìn)，90年代初，聯(lián)合國(guó)、世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織、經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織等多家國(guó)際組織共同頒布1993年版的國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系，并為我國(guó)2002年國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系的建立提供了框架與標(biāo)準(zhǔn)。這為數(shù)字經(jīng)濟(jì)核算標(biāo)準(zhǔn)的建立提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

數(shù)字布雷頓森林體系要求整合各國(guó)際組織和各經(jīng)濟(jì)體的研究資源，成立數(shù)字經(jīng)濟(jì)核算專(zhuān)家委員會(huì)和工作組，盡快在數(shù)字經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵和外延上達(dá)成共識(shí)，形成科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碚摽蚣芎徒y(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)并修訂完善，從而為各經(jīng)濟(jì)體建立數(shù)字經(jīng)濟(jì)核算提供綱領(lǐng)性指導(dǎo)，使各經(jīng)濟(jì)體的數(shù)字經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)具有國(guó)際可比性。

（二）協(xié)調(diào)數(shù)字治理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的沖突

伴隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)格局的變革性影響，全球治理模式進(jìn)入“換擋”階段。各經(jīng)濟(jì)體間數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和著力點(diǎn)的不同致使其治理思路和利益訴求差異，進(jìn)而產(chǎn)生各異甚至相悖的數(shù)字治理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則主張。作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模最大的三個(gè)經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)、美國(guó)、歐盟奉行的數(shù)字發(fā)展價(jià)值觀不相容，其數(shù)字治理標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)字貿(mào)易規(guī)則、數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管制度等具有較弱的兼容性和互可操作性。日本、印度、越南等其他經(jīng)濟(jì)體在眾多關(guān)鍵議題上亦存在明顯分歧，進(jìn)一步加劇了網(wǎng)絡(luò)空間的地緣政治鴻溝。以跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)和數(shù)據(jù)本地化政策為例，目前形成了以美國(guó)、日本為首的“流動(dòng)派”、以歐盟為首的“中間派”以及發(fā)展中國(guó)家集結(jié)成的“謹(jǐn)慎派”，體現(xiàn)了各經(jīng)濟(jì)體間數(shù)字經(jīng)濟(jì)利益的不均衡。美國(guó)、日本等信息產(chǎn)業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體，在數(shù)據(jù)處理和應(yīng)用上具有強(qiáng)大的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，但本地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)人口紅利殆盡，信息產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)疲軟，亟需尋找更肥沃的生存環(huán)境，挖掘海外數(shù)據(jù)資源，因而對(duì)推動(dòng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)具有強(qiáng)烈訴求。反之，印度、越南等信息經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)處于“孵化期”的經(jīng)濟(jì)體擔(dān)憂(yōu)海外互聯(lián)網(wǎng)巨頭迅速吞噬本地市場(chǎng)，擠壓本地信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間，加劇數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，因而對(duì)此心存疑慮。

數(shù)字布雷頓森林體系要求對(duì)傳統(tǒng)的爭(zhēng)端解決和貿(mào)易談判機(jī)制進(jìn)行改革或建立一個(gè)全新的外交和協(xié)調(diào)平臺(tái)，為跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)、數(shù)據(jù)安全、隱私保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)安全等數(shù)字經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵議題的利益博弈和調(diào)解提供手段，以克服全球數(shù)字治理的割據(jù)化趨勢(shì)。

（三）解決全球金融治理與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的脫節(jié)問(wèn)題

相比工業(yè)經(jīng)濟(jì)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)主要建立在無(wú)形產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)和消費(fèi)上。近年來(lái)，數(shù)據(jù)資源和知識(shí)產(chǎn)權(quán)逐漸成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)企業(yè)最主要的價(jià)值來(lái)源。2018年，在標(biāo)準(zhǔn)普爾500強(qiáng)企業(yè)中無(wú)形資產(chǎn)占總資產(chǎn)價(jià)值超過(guò)80%。而數(shù)據(jù)要素的流動(dòng)和共享改變了企業(yè)商業(yè)價(jià)值創(chuàng)造和變現(xiàn)的基本原理，對(duì)全球金融治理體系提出適應(yīng)性要求。一方面，傳統(tǒng)國(guó)際稅收的管轄權(quán)劃分原則出現(xiàn)滯后性?？鐕?guó)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)無(wú)需設(shè)立物理常設(shè)機(jī)構(gòu)，便可直接對(duì)外輸出數(shù)字產(chǎn)品與服務(wù)，遠(yuǎn)程開(kāi)展國(guó)際商業(yè)活動(dòng)，以此逃避稅收。但是，對(duì)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)輸入國(guó)而言，征稅對(duì)象更加虛擬化和隱蔽化，有效衡量企業(yè)利潤(rùn)成為難題，進(jìn)而導(dǎo)致這類(lèi)國(guó)家稅收流失嚴(yán)重，加重了國(guó)際發(fā)展的不均衡。另一方面，資產(chǎn)的無(wú)形化趨勢(shì)導(dǎo)致知識(shí)產(chǎn)權(quán)稅收激勵(lì)政策失效?？鐕?guó)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)利用各國(guó)的稅收優(yōu)惠政策漏洞，通過(guò)知識(shí)產(chǎn)權(quán)跨境交易轉(zhuǎn)移利潤(rùn)、侵蝕稅基，加劇了數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不公平。

在疫情爆發(fā)以前，數(shù)字稅已成為地區(qū)間貿(mào)易摩擦的爭(zhēng)議性問(wèn)題，由此形成美國(guó)、歐盟為首的兩大陣營(yíng)。疫情的爆發(fā)不僅加重了各國(guó)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成嚴(yán)重沖擊。數(shù)字稅更加成為部分國(guó)家政府彌補(bǔ)財(cái)政赤字和緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力的手段之一。2020年7月，美國(guó)單方面暫停經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)際稅收磋商，而歐盟表達(dá)了對(duì)谷歌、亞馬遜等美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)巨頭實(shí)行單邊征稅措施的堅(jiān)定立場(chǎng)。后疫情時(shí)代此類(lèi)貿(mào)易摩擦將愈演愈烈，且有更多國(guó)家參與之勢(shì)。如何就數(shù)字稅形成全球性協(xié)議，推動(dòng)建立一個(gè)更加公平的國(guó)際稅收制度將成為數(shù)字布雷頓森林體系面臨的棘手挑戰(zhàn)之一。

數(shù)字技術(shù)對(duì)于改善政企決策、提高社會(huì)生產(chǎn)力、增進(jìn)民生福祉具有巨大潛力。但與此同時(shí)，數(shù)字技術(shù)的公平性、透明性、安全性面臨考驗(yàn)，從而引發(fā)算法歧視、隱私安全、數(shù)據(jù)安全等擔(dān)憂(yōu)。

（四）重塑數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管治理體系

數(shù)字技術(shù)對(duì)于改善政企決策、提高社會(huì)生產(chǎn)力、增進(jìn)民生福祉具有巨大潛力。但與此同時(shí)，數(shù)字技術(shù)的公平性、透明性、安全性面臨考驗(yàn)，從而引發(fā)算法歧視、隱私安全、數(shù)據(jù)安全等擔(dān)憂(yōu)。如何確保人工智能算法和技術(shù)符合人類(lèi)道德倫理觀成為國(guó)際社會(huì)研究的重要課題。

2019年5月，OECD成員國(guó)簽訂人工智能指導(dǎo)原則，強(qiáng)調(diào)人工智能的包容性增長(zhǎng)、可持續(xù)發(fā)展、以人為本、透明性、可解釋性、安全性及問(wèn)責(zé)制度等原則。此后G20采納該指導(dǎo)原則，并在成員國(guó)中形成初步共識(shí)。6月，中國(guó)新一代人工智能治理專(zhuān)業(yè)委員會(huì)發(fā)布《新一代人工智能治理原則——發(fā)展負(fù)責(zé)任的人工智能》，提出了和諧友好、公平公正、包容共享、尊重隱私、安全可控、共擔(dān)責(zé)任、開(kāi)放協(xié)作、敏捷治理等八項(xiàng)原則。2020年5月底，美國(guó)宣布加入全球人工智能合作伙伴關(guān)系（Global Partnership On Artificial Intelligence，GPAI），試圖以GPAI組織為抓手，憑借其政治霸權(quán)制定不利于中國(guó)的全球人工智能治理規(guī)則，迫使中國(guó)改變發(fā)展路徑，其根本目的在于對(duì)中國(guó)人工智能技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用予以限制和孤立。

數(shù)字布雷頓森體系要求進(jìn)一步深化和普及人工智能及算法的道德倫理框架和行動(dòng)指南，成立獨(dú)立的政策和監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，貫徹落實(shí)數(shù)字經(jīng)濟(jì)體系的標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)和政策，實(shí)現(xiàn)數(shù)字技術(shù)治理的跨境對(duì)話(huà)與協(xié)作，并推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管技術(shù)創(chuàng)新和技能培養(yǎng)，推動(dòng)全球范圍內(nèi)數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的完善。

三、結(jié)論與啟示

此次新冠肺炎疫情加速了社會(huì)各領(lǐng)域的數(shù)字化進(jìn)程，同時(shí)也加劇全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的碎片化趨勢(shì)，暴露了數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的眾多問(wèn)題。數(shù)字布雷頓森林體系等概念的提出，只是全球錯(cuò)綜復(fù)雜的數(shù)字治理應(yīng)對(duì)畫(huà)卷中的一章。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的治理議題已在全球范圍內(nèi)聚集了空前廣泛的關(guān)注度，成為網(wǎng)絡(luò)空間治理領(lǐng)域?qū)υ?huà)博弈的核心命題之一。我國(guó)宜構(gòu)建系統(tǒng)化的考察視角，實(shí)時(shí)追蹤全球規(guī)則變動(dòng)，系統(tǒng)動(dòng)態(tài)研判，持續(xù)、及時(shí)評(píng)估國(guó)際博弈各方的力量對(duì)比變動(dòng)，有效借鑒域外有益經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)調(diào)整國(guó)內(nèi)規(guī)范、科學(xué)應(yīng)對(duì)國(guó)際挑戰(zhàn)。■