治不如防、柔可克剛
——關(guān)于韌性城市規(guī)劃、建設(shè)的幾點(diǎn)思考

楊 曉

（貴州省交通規(guī)劃勘察設(shè)計(jì)研究院股份有限公司，貴州 貴陽(yáng) 550000）

韌性城市的規(guī)劃和建設(shè)相關(guān)思想在城市發(fā)展的過(guò)程中一直伴隨存在，但是現(xiàn)代意義上較為成形的韌性城市理念起于2005年左右。韌性城市規(guī)劃建設(shè)的目的是為當(dāng)城市或城市系統(tǒng)受到自然或是人為的一些外界沖擊時(shí)，能夠承受、化解這些沖擊，保持其主要特征和功能不受明顯影響，甚至能快速恢復(fù)。韌性城市的建立在緩沖自然災(zāi)害、應(yīng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施故障、控制疫情爆發(fā)等方面會(huì)發(fā)揮較大的積極作用。要能應(yīng)對(duì)自然或人為災(zāi)害的發(fā)生，就要使城市具備 “韌性”，在災(zāi)害發(fā)生初期承受、吸收一定的沖擊，并進(jìn)行快速適應(yīng)和化解，持續(xù)過(guò)程中保持城市功能運(yùn)行基本正常，并可逐漸恢復(fù)，災(zāi)后通過(guò)數(shù)據(jù)的監(jiān)察、匯總分析來(lái)優(yōu)化調(diào)整城市韌性的強(qiáng)度和側(cè)重，以便能更好地應(yīng)對(duì)未來(lái)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。我省的國(guó)土空間規(guī)劃正在如火如荼的開(kāi)展當(dāng)中，韌性城市在這樣的契機(jī)之下能成為其專題研究之一就可滿足預(yù)先的規(guī)劃安排、有限的用地供給和可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展等的各種建設(shè)前提。

1 韌性城市的發(fā)展

1.1 發(fā)展歷程

時(shí)間 發(fā)展重點(diǎn) 重點(diǎn)地區(qū)1993-2008 減少災(zāi)害影響、增強(qiáng)城市系統(tǒng)回復(fù)能力 美國(guó)、英國(guó)2009-2012全球氣候變化、城市生態(tài)系統(tǒng)、可持續(xù)發(fā)展美國(guó)、大部分歐洲國(guó)家2013-2018快速城鎮(zhèn)化、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、土地利用、城市韌性和脆弱性、生物多樣性全球越來(lái)越多的國(guó)家2019-2020 底線思維、國(guó)土空間規(guī)劃、高質(zhì)量發(fā)展中國(guó)

1.2 韌性的演變

1）面臨災(zāi)害的需求性應(yīng)對(duì)，氣象方面 ：冰雹、洪水、臺(tái)風(fēng)；生物方面：疫病、病蟲(chóng)害、動(dòng)物襲擊；氣候方面：極端天氣、全球變暖等。我們正面臨著越來(lái)越多、越來(lái)越頻發(fā)的災(zāi)害，為了減輕災(zāi)害影響、減少生活環(huán)境的損壞，我們必須轉(zhuǎn)化思維從剛性但難以修補(bǔ)的防御方式向韌性易于回復(fù)的方向發(fā)展。

2）快速城鎮(zhèn)化中可持續(xù)發(fā)展的必要性思考，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市數(shù)量、規(guī)模與密度日益增大，災(zāi)害事故一旦發(fā)生，由于城市集群效應(yīng)，往往會(huì)接二連三的誘發(fā)一系列次生災(zāi)害，嚴(yán)重影響城市公共安全乃至居民的基本生活狀態(tài)。

3）與國(guó)土空間規(guī)劃的融合性發(fā)展，現(xiàn)在正值我國(guó)建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，推進(jìn) “多規(guī)合一”的重要階段。國(guó)家機(jī)構(gòu)改革、一系列的政策文件出臺(tái)修訂和規(guī)劃改革，將城市防護(hù)建設(shè)由傳統(tǒng)的綜合防災(zāi)減災(zāi)，導(dǎo)向提升城市韌性的綜合治理能力建設(shè)，為我國(guó)韌性城市的建立提供了全新的契機(jī)。

2020開(kāi)年之際我國(guó)面臨了有著重大影響的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，我們不得不思考國(guó)土空間規(guī)劃在將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等城市功能規(guī)劃作為重點(diǎn)融合內(nèi)容的同時(shí)。

2 規(guī)劃思考

2.1 重點(diǎn)問(wèn)題思考

1）多樣性，城市作為巨系統(tǒng)其功能是多種多樣的，所面臨的問(wèn)題必然也是多種多樣的，也就是說(shuō)我們?cè)谔嵘鞘许g性的時(shí)候要從多個(gè)角度進(jìn)行思考，多方面打造提升。2）冗余性，城市中的一些功能實(shí)際上是有一定的重復(fù)性的，但在對(duì)城市韌性有效提升的前提下不存在溢出的說(shuō)法，而是可以作為備用或者增量存在。3）高效性，城市要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，其韌性提升允許儲(chǔ)備和高效性并不沖突，其備用增量存在的前提正是提升的有效性乃至于高效性。4）穩(wěn)健性，城市韌性的提升不會(huì)是一蹴而就的，而是需要多角度穩(wěn)步進(jìn)行，為能切實(shí)應(yīng)對(duì)外部對(duì)城市各方面的沖擊，不能在某個(gè)環(huán)節(jié)的建設(shè)上倉(cāng)促進(jìn)行乃至有所疏漏。5）恢復(fù)性，城市受到?jīng)_擊后能夠盡快的回復(fù)，讓損傷控制在可逆的范圍之內(nèi)，讓城市生活盡快、盡可能多的回到災(zāi)前的狀態(tài)。6）協(xié)同性，所謂韌性只能應(yīng)對(duì)是不夠的，需要在應(yīng)對(duì)的過(guò)程中增強(qiáng)自身的調(diào)節(jié)能力，無(wú)論從形態(tài)還是功能結(jié)構(gòu)等方面及時(shí)進(jìn)行調(diào)節(jié)，盡快的與沖擊后的環(huán)境相協(xié)調(diào)。

2.2 規(guī)劃指標(biāo)體系思考

2.3 框架思考

1）基礎(chǔ)評(píng)估包括對(duì)城市的生態(tài)環(huán)境、發(fā)展程度、基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀、城鎮(zhèn)化進(jìn)程、特異性、區(qū)域性、多發(fā)災(zāi)害類型及可遇災(zāi)害類型等因素進(jìn)行分析評(píng)估。在相當(dāng)程度上保證了韌性城市規(guī)劃、建設(shè)的多樣性、冗余性及高效性。2）城市空間韌性，正值我國(guó)大力推行國(guó)土空間規(guī)劃的階段，城市空間韌性的建立與提升可作為國(guó)土空間規(guī)劃的專題研究之一與其同步進(jìn)行，也可作為相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，經(jīng)審批通過(guò)后納入國(guó)土空間規(guī)劃。實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，提供法律的保障，以保證韌性城市的規(guī)劃、建設(shè)的高效性、穩(wěn)健性。其空間分為：生態(tài)空間、生產(chǎn)空間、生活空間、韌性防災(zāi)空間及安全冗余空間。3）設(shè)施韌性，設(shè)施的韌性主要體現(xiàn)在城市基礎(chǔ)設(shè)施的穩(wěn)步建設(shè)、合理分散、留有適當(dāng)?shù)挠嗟亍⒒ヂ?lián)互通增強(qiáng)可替代性、智能管控達(dá)到及時(shí)準(zhǔn)確調(diào)整以及常備有針對(duì)性的模擬應(yīng)急預(yù)案。做到常態(tài)安全運(yùn)行、災(zāi)前針對(duì)性模擬做好準(zhǔn)備、受災(zāi)過(guò)程中無(wú)斷絕性損傷有替代性冗余并能逐步適應(yīng)恢復(fù)、災(zāi)后優(yōu)化提升。4）管理韌性形成一個(gè) “上、下”聯(lián)動(dòng)互通的管理體系，良好的傳導(dǎo)、響應(yīng)和共建機(jī)制。從監(jiān)測(cè)—分析—管控—傳達(dá)—反饋—統(tǒng)一行動(dòng)—恢復(fù)共建，這樣分階段設(shè)重點(diǎn)的模式來(lái)提高效能、集中力量、增加參與人群，實(shí)現(xiàn)能及時(shí)有效指導(dǎo)調(diào)整輸出方向、輸出力度韌性管理體系。

3 優(yōu)勢(shì)輔助資源

3.1 大數(shù)據(jù)

2019年5月貴州省政務(wù)數(shù)據(jù) “一云一網(wǎng)一平臺(tái)”正式啟動(dòng)。貴州建設(shè) “一朵云”（云上貴州系統(tǒng)平臺(tái)）統(tǒng)攬全省政府?dāng)?shù)據(jù)，讓數(shù)據(jù)聚起來(lái)，在數(shù)據(jù)重構(gòu)中產(chǎn)生價(jià)值；“一張網(wǎng)”（政務(wù)服務(wù)網(wǎng)）聯(lián)通省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)政務(wù)服務(wù)讓數(shù)據(jù)通起來(lái)，在數(shù)據(jù)交換中產(chǎn)生價(jià)值；“一平臺(tái)”（政務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái)）解決跨層級(jí)、跨地域、跨部門的數(shù)據(jù)調(diào)度，讓數(shù)據(jù)用起來(lái)，在數(shù)據(jù)共享中產(chǎn)生價(jià)值。

云上貴州 “一朵云”承載省、市、縣政府部門全部9274個(gè)應(yīng)用系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)所有系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)通、應(yīng)用通、數(shù)據(jù)通?！霸粕腺F州”從一個(gè)物理分散、邏輯集中的 “大倉(cāng)庫(kù)”，變成為一個(gè)統(tǒng)一的 “大應(yīng)用程序”，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)用和數(shù)據(jù) “大集中”。

貴州在全國(guó)率先建立數(shù)據(jù)調(diào)度機(jī)制，全省統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)首批與國(guó)家平臺(tái)對(duì)接。為全省政務(wù)系統(tǒng)協(xié)同辦公、行政審批、資金監(jiān)管、數(shù)據(jù)調(diào)度、數(shù)據(jù)搜索提供服務(wù)。為韌性城市規(guī)劃、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、數(shù)據(jù)統(tǒng)一、統(tǒng)一監(jiān)管提供了較大優(yōu)勢(shì)。

3.2 無(wú)人機(jī)

貴州省民用無(wú)人機(jī)行業(yè)協(xié)會(huì)于2019年10月15日獲貴州省民政廳批準(zhǔn)成立，發(fā)展至今有110多家會(huì)員單位。已于2020年1月9日貴陽(yáng)國(guó)際會(huì)議中心舉行成立大會(huì)。