政府職能部門“專業(yè)分工悖論”及其修正
——以建設(shè)項(xiàng)目審批為例

■苗婷婷 單菁菁

專業(yè)分工能夠提高部門效率，但會(huì)妨礙政務(wù)服務(wù)總體效率的提升，產(chǎn)生所謂的“專業(yè)分工悖論”。在多數(shù)政府公共管理領(lǐng)域，政府職能分工帶來了碎片化、擴(kuò)張性、外部性、僵化性等問題，提高了市場(chǎng)運(yùn)行成本，成為制約我國(guó)營(yíng)商環(huán)境改善的短板和弱項(xiàng)。具體到我國(guó)工程建設(shè)項(xiàng)目審批領(lǐng)域，“專業(yè)分工悖論”體現(xiàn)得尤為突出?；诜止ゃＵ摵凸こ探ㄔO(shè)項(xiàng)目的審批困境，修正方案需從確立引領(lǐng)目標(biāo)、實(shí)施政府再造、加強(qiáng)部門協(xié)作、堅(jiān)持公民本位和強(qiáng)調(diào)頂層督辦五個(gè)層面入手，對(duì)政府組織機(jī)構(gòu)和管理模式進(jìn)行改革，進(jìn)而提升政府政務(wù)服務(wù)的整體效能。

一、問題的提出

中華人民共和國(guó)成立以來，我國(guó)政府實(shí)行傳統(tǒng)工業(yè)管理范式下的機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能分工模式，各部門在其職能領(lǐng)域內(nèi)實(shí)施專業(yè)化管理。隨著時(shí)代的發(fā)展，專業(yè)化管理模式被路徑依賴鎖定，政府組織內(nèi)部分工細(xì)化、部門權(quán)限擴(kuò)張、相互掣肘、官僚主義、文牘主義等問題越來越突出，專業(yè)分工的效率受到影響，不利于政府整體政務(wù)服務(wù)績(jī)效的提升。這種專業(yè)化分工與效率“適得其反”或“事與愿違”的現(xiàn)象，在政府各部門和工作服務(wù)領(lǐng)域普遍存在，并在工程建設(shè)項(xiàng)目審批過程中表現(xiàn)尤甚。

工程建設(shè)項(xiàng)目，大致包括房屋建筑、城市基建、交通、水利、能源等工程的新建、擴(kuò)建、改建、遷建、恢復(fù)項(xiàng)目。從特征上來說，這類項(xiàng)目具有資金投入大、跨距周期長(zhǎng)、建設(shè)整體性和固定性強(qiáng)等特點(diǎn)。如果設(shè)計(jì)方案不科學(xué)、施工方案不完善、管理和風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制不健全，則極易造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。因此，在投資審批體系下，我國(guó)對(duì)工程建設(shè)類項(xiàng)目的投資審批管理非常嚴(yán)格。在審批各環(huán)節(jié)，各地政府組建了職能職責(zé)各不相同、相互間彼此獨(dú)立的行政審批部門，各職能部門根據(jù)各自的專業(yè)職責(zé)和權(quán)限，對(duì)法定業(yè)務(wù)進(jìn)行審核和管理，從專業(yè)的角度對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行把關(guān)，以有效保證工程質(zhì)量。精細(xì)的職能分工、機(jī)構(gòu)設(shè)置和專業(yè)審批，一方面有效降低了項(xiàng)目決策和實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面因?qū)徟掷m(xù)過多、程序繁雜、耗時(shí)較長(zhǎng)、辦事僵硬固化等弊端，導(dǎo)致審批過程中碎片化、擴(kuò)張性、外部性和僵化性等問題較為突出，嚴(yán)重影響了建設(shè)工程項(xiàng)目的投資效益。世界銀行發(fā)布的《全球營(yíng)商報(bào)告》顯示，截至2018年，我國(guó)辦理建筑許可便利度多年來排名靠后，市場(chǎng)運(yùn)行成本高于世界平均水平，十分不利于我國(guó)的對(duì)外開放和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。2018年，國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)了工程建設(shè)項(xiàng)目審批改革。改革取得了顯著成效，但有些問題一直遺留下來，未能達(dá)到國(guó)務(wù)院要求的目標(biāo)。有鑒于此，工程建設(shè)項(xiàng)目投資審批制度改革有待深化，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，并全面推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境的便利化，增強(qiáng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

本文的核心任務(wù)是，以工程建設(shè)項(xiàng)目審批為例，對(duì)“專業(yè)分工悖論”進(jìn)行理論闡釋，提出提高政府專業(yè)分工效率及整體效能的修正路徑。結(jié)合現(xiàn)實(shí)問題，本文對(duì)我國(guó)工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革及未竟問題進(jìn)行分析，并針對(duì)審批手續(xù)過多、程序繁雜、耗時(shí)長(zhǎng)、機(jī)制僵化等審批困境提出解決方案。

二、理論闡釋：政府部門的“專業(yè)分工悖論”及其體現(xiàn)

職能部門分工能夠提高技術(shù)熟練度，從而提高勞動(dòng)效率。這一定律在經(jīng)濟(jì)學(xué)、組織管理學(xué)、社會(huì)學(xué)和行政學(xué)等領(lǐng)域皆有典可循。以亞當(dāng)·斯密為代表的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家主張，分工以及基于分工的市場(chǎng)交易能夠增加社會(huì)福利。［1］泰勒的科學(xué)管理理論提出，專業(yè)分工、標(biāo)準(zhǔn)化或基準(zhǔn)化工作能夠提高生產(chǎn)效率。［2］社會(huì)學(xué)家迪爾凱姆提出，古代社會(huì)由成員共同的謀生手段、習(xí)俗和信仰來維系，社會(huì)是同質(zhì)的；而進(jìn)入近代，民族不斷進(jìn)化，社會(huì)成員間差異加大，分工使得社會(huì)高度發(fā)達(dá)，形成分工制社會(huì)。［3］在行政學(xué)領(lǐng)域，很多學(xué)者也提出根據(jù)政府職能分工以及專業(yè)化原理來設(shè)計(jì)和建構(gòu)政府組織。其中，韋伯是最早、最具權(quán)威的研究政府組織的學(xué)者，他分析了普魯士軍隊(duì)的組織結(jié)構(gòu)，得出以專業(yè)化分工為組織設(shè)計(jì)原則的科層制（或稱官僚制）具有確定性、專業(yè)清晰性、連續(xù)快速性、統(tǒng)一性、獨(dú)立性和利益性等特征，因而比其他組織模式具有更高的技術(shù)效率優(yōu)勢(shì)。［4］

概括起來，以上論述都認(rèn)為，專業(yè)分工能夠提高部門效率，從而提高組織總體效能。但事實(shí)上，無論在哪個(gè)領(lǐng)域，這一推論都是過于片面和武斷的。部門效率提升了，并不意味著組織整體效率也會(huì)提升。很多學(xué)者指出，專業(yè)分工會(huì)擴(kuò)大部門利益，導(dǎo)致碎片化、擴(kuò)張性、外部性、僵化性等問題，阻礙總體效率的提高，最終出現(xiàn)“專業(yè)分工悖論”。對(duì)政府組織來講，職能分工的問題以及“分工悖論”同樣難以避免。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的發(fā)展，政府職能部門之間的分化越來越嚴(yán)重，相互間越來越獨(dú)立。日益專業(yè)化和精細(xì)化的分工,一方面提高了各職能部門的專業(yè)化程度和技術(shù)熟練度；另一方面，過度的獨(dú)立和分割導(dǎo)致多頭行政、部門權(quán)限擴(kuò)張、相互掣肘及難以協(xié)調(diào)、官民疏離等問題，降低了政府的整體工作效率。［5］

分工帶來碎片化的工作方式，不利于政府整體效率的提升。馬克思較早表現(xiàn)出對(duì)分工的憂慮，他認(rèn)為在分工模式下，部門成員難免會(huì)集中關(guān)注各自的專業(yè)領(lǐng)域，這樣職能部門便會(huì)異化成視野狹隘的片面組織。［6］羅森茨韋克、明茨伯格等也對(duì)基于分工的機(jī)械組織進(jìn)行了批評(píng)。他們認(rèn)為，對(duì)組織進(jìn)行機(jī)械式的簡(jiǎn)單分工，發(fā)展菜譜式、死板的處理方法，容易把現(xiàn)實(shí)世界簡(jiǎn)單化，忽視了組織的有機(jī)整體性和動(dòng)態(tài)復(fù)雜性。［7］不僅如此，政府機(jī)構(gòu)不具備利潤(rùn)激勵(lì)和銷售指標(biāo)的督促，對(duì)總體工作績(jī)效缺乏監(jiān)控，各職能部門更容易滿足于處理部門事務(wù)，目標(biāo)局限，忽視整體目標(biāo)。［8］所以，政府專業(yè)職能分工易導(dǎo)致碎片化的工作方式，不利于整體效率的提升。

政府部門分工伴隨著擴(kuò)張性問題，導(dǎo)致管制事項(xiàng)增多、程序復(fù)雜化。官僚化的官員，如同市場(chǎng)中的理性經(jīng)濟(jì)人一樣，很大程度上會(huì)被自我利益所驅(qū)動(dòng)。［9］經(jīng)濟(jì)組織的理性動(dòng)機(jī)是經(jīng)濟(jì)效益最大化，而對(duì)政府組織來說，追求自我利益常導(dǎo)致擴(kuò)張權(quán)力、擴(kuò)大規(guī)模等問題。對(duì)部門領(lǐng)導(dǎo)者來說，他們自身帶有擴(kuò)大自身權(quán)力范圍的欲望；對(duì)普通公職人員來說，他們渴望地位穩(wěn)固和管理過程呈現(xiàn)出來的優(yōu)越的社會(huì)地位。［10］而且，政府組織缺乏成本收益核算激勵(lì)，所以組織機(jī)構(gòu)和干預(yù)范圍呈擴(kuò)大之勢(shì)，不利于市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用。通常情況下，這種膨脹趨勢(shì)在遇到反作用力，即制度約束或上級(jí)施壓時(shí)才會(huì)停止，實(shí)現(xiàn)路徑突破。如若不然，政府則難以遏制權(quán)力擴(kuò)張沖動(dòng)，最終會(huì)傾向于通過增加管制事項(xiàng)和程序等方式提高準(zhǔn)入門檻，增加市場(chǎng)運(yùn)行成本，不利于政府服務(wù)效率和社會(huì)效益的整體提升。［5］

分工強(qiáng)化部門特殊利益和部門沖突，產(chǎn)生負(fù)外部性。系統(tǒng)論認(rèn)為，專業(yè)分工本身能夠提高局部效率，但在特定情境下也會(huì)產(chǎn)生外部性問題，阻礙整體績(jī)效的提高。一方面，對(duì)于獨(dú)立性強(qiáng)的各部門，專業(yè)分工能夠提高部門效率，不會(huì)對(duì)其他部門和組織整體產(chǎn)生不利影響，這種情況下的分工是可取的；另一方面，對(duì)聯(lián)系密切的各部門來說，部門間存在焦點(diǎn)差異、標(biāo)準(zhǔn)差異、特殊利益等問題，專業(yè)分工會(huì)強(qiáng)化本部門特殊利益，對(duì)其他部門造成不利影響，并阻礙組織整體效率的提升。［11］在“條塊”模式下，政府部門間協(xié)作更為困難，會(huì)使部門特殊利益不斷膨脹，相互間沖突加劇，從而妨礙政府的整體治理績(jī)效。

分工和壟斷公權(quán)力強(qiáng)化了政府管制的管理模式，使程序僵化，不利于營(yíng)造便民的營(yíng)商環(huán)境。莫頓認(rèn)為，專業(yè)分工的組織一般會(huì)強(qiáng)調(diào)非人格化的規(guī)范，導(dǎo)致僵化的技術(shù)處理模式。政府職能分工也強(qiáng)調(diào)專業(yè)化和非人格化，突出規(guī)范在公共事務(wù)管理中的支配作用，忽略具體情況的特殊性，致使人民群眾和政府組織之間產(chǎn)生一定的疏離。［11］不僅如此，政府職能部門掌握公權(quán)力，對(duì)某種業(yè)務(wù)享有獨(dú)一無二的管轄權(quán)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)類組織來說，人們可以在競(jìng)爭(zhēng)體制下轉(zhuǎn)向其他組織尋求服務(wù)，而在公共管理領(lǐng)域，某些決定只能由政府專業(yè)部門做出，這便更容易強(qiáng)化政府部門的權(quán)力意識(shí)，使管理服務(wù)過程僵化，缺乏理解與靈活變通，加劇官民疏離，不利于營(yíng)造自由和便利的市場(chǎng)環(huán)境以及維持社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)。

如上所述，專業(yè)分工的目標(biāo)在于提高效率。但是，在多數(shù)政府公共管理領(lǐng)域，政府職能分工帶來了碎片化、擴(kuò)張性、外部性、僵化性等問題。在政府管理過程中，部門間分工將公共管理業(yè)務(wù)簡(jiǎn)單拆分，業(yè)務(wù)處理碎片化和分散化；部門間干預(yù)范圍自帶擴(kuò)張屬性，增加了業(yè)務(wù)工作量和市場(chǎng)運(yùn)行成本；部門間存在焦點(diǎn)差異、標(biāo)準(zhǔn)差異、特殊利益等問題，對(duì)其他部門和組織整體績(jī)效產(chǎn)生了負(fù)外部性；職能分工和公權(quán)力疊加，強(qiáng)化了政府僵化管制，難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自由化和便利化。因此，這些問題有悖于“專業(yè)分工提高效率”的初衷，產(chǎn)生了“分工悖論”，導(dǎo)致政府服務(wù)效率低下，不利于政府組織整體效能的提升。

三、工程建設(shè)項(xiàng)目的審批困境

在工程建設(shè)項(xiàng)目審批領(lǐng)域，分工悖論表現(xiàn)得尤為突出。在項(xiàng)目審批過程中，各部門依權(quán)限對(duì)建設(shè)項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管審批，但審批部門多而分散，審批環(huán)節(jié)過多、多頭審批、程序復(fù)雜、耗時(shí)長(zhǎng)、部門間相互掣肘、重管制輕服務(wù)等問題嚴(yán)重，導(dǎo)致政府整體服務(wù)效率低下，不利于為工程建設(shè)企業(yè)減負(fù)，成為制約我國(guó)營(yíng)商環(huán)境改善的短板和弱項(xiàng)。2018年，國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革，對(duì)房屋建筑和城市基礎(chǔ)設(shè)施等工程項(xiàng)目類別，實(shí)行全流程改革，縮減審批時(shí)長(zhǎng)；按項(xiàng)目類別分類施策，通過“減、放、并、轉(zhuǎn)、調(diào)、諾”等措施大力精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)和審批環(huán)節(jié)；在部門間建立全方位的協(xié)調(diào)機(jī)制，通過技術(shù)方法、制度建設(shè)、工作模式調(diào)整等，使部門間更加協(xié)同；強(qiáng)調(diào)“公民本位”，注重“環(huán)節(jié)少、扁平化、便捷化”審批，為企業(yè)和群眾辦事提供便利；加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，通過考核激勵(lì)等措施規(guī)范政府的自由裁量權(quán)。在國(guó)務(wù)院推動(dòng)下，各級(jí)政府從以上五個(gè)方面入手進(jìn)行了大刀闊斧的改革，并取得了顯著成效。我國(guó)工程建設(shè)項(xiàng)目平均審批時(shí)間縮短了約二分之一，企業(yè)的滿意度大幅上升。但反饋發(fā)現(xiàn)，有些地方改革仍停留在表象，承建單位的負(fù)荷依然較重，審批改革效果離中央要求還有較大差距。

第一，工程建設(shè)項(xiàng)目審批涉及國(guó)土、水務(wù)、環(huán)保、發(fā)改、規(guī)劃、文物、地震、民防、公安消防、園林綠化、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、公安交管、交通路政等十多個(gè)部門，審批“政出多門”導(dǎo)致的審批碎片化問題難以根治。盡管改革要求工程建設(shè)項(xiàng)目審批涉及的單位入駐行政服務(wù)中心，集體協(xié)同地為企業(yè)和群眾服務(wù)，對(duì)“串聯(lián)式”審批進(jìn)行“并聯(lián)”審批改革。但實(shí)際情況是，各部門形式上進(jìn)行了環(huán)節(jié)統(tǒng)一，但具體操作過程中，部門間的獨(dú)立性依然沒有改變，各個(gè)部門仍是各司其職。因此，聯(lián)動(dòng)是被動(dòng)的和物理式的，沒能很好地滲透與融合，“碎片化”問題依然較為嚴(yán)重。

第二，沖突性的地方規(guī)章和規(guī)范性文件沒有得到徹底廢止。目前，審批涉及的法律有《土地管理法》《建筑法》《環(huán)境保護(hù)法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等。除此之外，地方性法規(guī)及部門條例更是數(shù)不勝數(shù)。在此次改革中，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院及住建部對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行了修訂，以消除不同法律條文之間的矛盾之處和提高法律體系的耦合性。但是，多數(shù)三四線城市的地方規(guī)章和部門規(guī)范性文件之間仍有較多不一致的地方，沒有得到及時(shí)廢止，導(dǎo)致部門辦事標(biāo)準(zhǔn)或程序難以摒棄，影響了部門及政府整體的服務(wù)效率。在很大程度上，這是地方政府部門管理權(quán)限擴(kuò)張、規(guī)則累積的集中表現(xiàn)。在公共管理不斷完善的過程中，各部門均制定了部門規(guī)范性文件，對(duì)項(xiàng)目審批制定了標(biāo)準(zhǔn)要求。但是，這一結(jié)果催生了過多的申報(bào)材料，部門的干預(yù)權(quán)力也擴(kuò)大并固定下來。擴(kuò)張容易、收縮難，各部門一方面不愿放棄已有權(quán)力，另一方面在法律政策文件的廢止問題上部門間也難以彼此妥協(xié)。

第三，按改革要求，各地設(shè)立了投資在線審批平臺(tái)，要求將除涉密項(xiàng)目外的全部固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目均納入平臺(tái)進(jìn)行統(tǒng)一辦理、統(tǒng)一管理，從而實(shí)現(xiàn)建設(shè)工程項(xiàng)目行政審批信息的互聯(lián)、互通、共享，提高行政審批效率。但是，系統(tǒng)上線運(yùn)行約兩年，各個(gè)行政審批部門“各自為政”的現(xiàn)象仍然存在。這是因?yàn)樵谠诰€平臺(tái)上線之前，幾乎所有行政審批部門都花費(fèi)了大量的人力、物力、財(cái)力搭建了適應(yīng)本部門行政審批事項(xiàng)的電子系統(tǒng)，比如發(fā)改委的投資在線平臺(tái)、住建部門的施工許可發(fā)放系統(tǒng)等。改革雖要求落實(shí)“一個(gè)平臺(tái)”在線審批，但各部門均不愿棄用原有系統(tǒng)和改用新系統(tǒng)，承建單位在投資在線審批平臺(tái)辦理業(yè)務(wù)時(shí)仍要通過鏈接調(diào)到其他部門的平臺(tái)處理業(yè)務(wù)。［12］因此，雖然各地搭建了投資在線審批平臺(tái)，但各部門基于成本、惰性和對(duì)本部門信息的壟斷，仍不愿棄用本部門平臺(tái)，這對(duì)政府的整體績(jī)效產(chǎn)生了負(fù)面影響。

第四，傳統(tǒng)的審批模式以“許可管理”為主，各行政職能部門基于自身利益以及“官本位”思想，以“管制者”的身份自居，在審批過程中重管制而輕服務(wù)，行政審批過程僵化、缺乏人情味。改革推行并聯(lián)審批，要求在同一階段涉及不同部門的審批事務(wù)統(tǒng)一處理。這一措施的目的，是讓企業(yè)少跑路、減少時(shí)間成本。但是，在實(shí)際的并聯(lián)審批模式下，針對(duì)擬受理案件的相關(guān)資料，受理窗口的要求更為嚴(yán)格。相關(guān)單位務(wù)必一次性提供完整的材料后，其申請(qǐng)方可被受理，否則無法被受理。相比較而言，串聯(lián)審批似乎具有一定的靈活性，并聯(lián)審批反而致使申報(bào)進(jìn)度在某種程度上受到約束，阻礙了審批的效率。這說明，新規(guī)雖已推進(jìn)，但根深蒂固的管制方式和工作文化則難以撼動(dòng)。窗口經(jīng)辦人在受理材料時(shí)重教條、輕服務(wù)，降低了企業(yè)在辦理審批業(yè)務(wù)時(shí)的獲得感和滿足感。

四、基于“專業(yè)分工悖”論修正方案的政策建議

專業(yè)分工的基本邏輯是劃分職能邊界，在政府職能部門邊界內(nèi)，專業(yè)分工程度和技術(shù)熟練程度高，有助于部門績(jī)效的提升。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，各職能部門間存在千絲萬縷的聯(lián)系，是一個(gè)連續(xù)系統(tǒng)，線性分割、過度獨(dú)立、離散的部門關(guān)系難以避免部門間互為掣肘、相互抵抗的問題，會(huì)提高協(xié)調(diào)成本，降低組織的整體工作效率。［13］解決問題的關(guān)鍵是，在專業(yè)分工的基礎(chǔ)上正視職能部門間的關(guān)聯(lián)性，設(shè)計(jì)各種機(jī)制將各部門聯(lián)系起來，從而提高政府的整體運(yùn)行效率。

針對(duì)政府部門的“專業(yè)分工悖論”以及四個(gè)主要表現(xiàn)，本文以提高政府的整體政務(wù)服務(wù)效能為目標(biāo)，有針對(duì)性地設(shè)計(jì)了悖論的解決方案（如圖1所示）。

圖1 “專業(yè)分工悖論”及修正方案

總體思路就是從“確立引領(lǐng)目標(biāo)”“實(shí)施政府再造”“加強(qiáng)部門協(xié)作”“堅(jiān)持服務(wù)導(dǎo)向”和“強(qiáng)化頂層督辦”五個(gè)維度著手，轉(zhuǎn)變職能部門工作思路，改革政府組織機(jī)構(gòu)和管理模式，構(gòu)建最優(yōu)政府工作機(jī)制。具體而言，針對(duì)政府部門分工的碎片化問題，通過設(shè)置整體目標(biāo)來對(duì)部門目標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)合；針對(duì)標(biāo)準(zhǔn)不一和權(quán)力擴(kuò)張的問題，通過政府再造理順職責(zé)權(quán)力與標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)部門權(quán)力實(shí)施合理瘦身，廢除冗雜事項(xiàng)；針對(duì)部門狹隘利益導(dǎo)向產(chǎn)生的外部性問題，強(qiáng)調(diào)部門協(xié)作和部門間的互聯(lián)互通共享；對(duì)于管制模式和僵化的機(jī)制，強(qiáng)調(diào)政府政務(wù)管理的“服務(wù)型”導(dǎo)向。最后，利用強(qiáng)化頂層督辦來保障改革的落實(shí)。如此通過多管齊下，“專業(yè)分工悖論”可得到有效控制，組織整體效能可獲得全面提升。

第一，確立引領(lǐng)目標(biāo)，注重組織的整體效能。從總體上看，強(qiáng)調(diào)專業(yè)分工是“以職責(zé)為導(dǎo)向”的工作運(yùn)行模式。這種模式下，政府職能部門權(quán)責(zé)清晰、職責(zé)細(xì)化，落實(shí)到每個(gè)部門或部門成員，注重技術(shù)規(guī)范的作用。然而，現(xiàn)如今經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展日新月異，公共事務(wù)紛繁復(fù)雜，很難對(duì)部門職責(zé)權(quán)限作出科學(xué)完善的規(guī)定。［13］另外，職能部門對(duì)自身業(yè)務(wù)更為熟悉，與其他部門缺乏溝通意識(shí)，這樣常常導(dǎo)致部門缺乏全局視野、各自為政，部門間職責(zé)沖突比比皆是。職責(zé)導(dǎo)向的分工模式具有種種弊端，忽視了部門間的關(guān)聯(lián)，因而有必要通過模式轉(zhuǎn)換，使組織各部門在自身職責(zé)之外，意識(shí)到組織整體利益，以組織整體效能為行動(dòng)指南。因此，有必要參照彼得·德魯克的目標(biāo)管理理論，確立組織整體目標(biāo)，利用整體目標(biāo)進(jìn)行導(dǎo)向和引領(lǐng)，然后設(shè)立部門目標(biāo)，使部門目標(biāo)與整體目標(biāo)相配合，與相鄰部門目標(biāo)相協(xié)調(diào)，從而引導(dǎo)各部門超越狹隘的部門利益，尊重組織整體利益，提高整體效能。［14］在投資審批工作中，各部門需以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境為總體目標(biāo)，以縮減審批時(shí)長(zhǎng)為重點(diǎn)任務(wù)，通過制度設(shè)計(jì)將自身目標(biāo)與相鄰部門目標(biāo)、整體目標(biāo)進(jìn)行系統(tǒng)整合，而不是將整體目標(biāo)進(jìn)行簡(jiǎn)單的層層分解。

第二，以專業(yè)分工為基礎(chǔ)，實(shí)施政府再造，理順部門職責(zé)權(quán)力與標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)部門權(quán)力進(jìn)行合理瘦身。專業(yè)分工的優(yōu)點(diǎn)是不容置疑的，馬克思主義認(rèn)為分工是人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的結(jié)果，隨著社會(huì)演進(jìn)，人類勞動(dòng)分工越來越精細(xì)、越來越復(fù)雜，在專業(yè)分工的基礎(chǔ)上，人類勞動(dòng)技術(shù)不斷進(jìn)步，生產(chǎn)效率不斷提高，生活逐步趨于有序化［6］。因此，要保證組織的運(yùn)行效率，構(gòu)建科學(xué)、合理的組織結(jié)構(gòu)，進(jìn)行適度專業(yè)分工仍是必不可少的。但是，在政府專業(yè)職能分工和科層制的組織模式下，自我膨脹和部門囿于狹隘利益的趨勢(shì)難以遏制，部門權(quán)力和干預(yù)范圍不斷擴(kuò)大，在為群眾的管理服務(wù)過程中部門矛盾時(shí)有發(fā)生。這樣使得政府部門工作效率逐年降低，企業(yè)運(yùn)行成本不斷提高，不利于市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。因此，正如新公共管理理論所主張的，有必要通過政府再造，建設(shè)“小而美”“小而能”的政府，廢除冗雜的事項(xiàng)，理順部門職責(zé)權(quán)限和標(biāo)準(zhǔn)，提高市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效率。相應(yīng)地，審批部門也應(yīng)該進(jìn)一步精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)和審批環(huán)節(jié)，取消不必要的前置條件，提供寬松的市場(chǎng)環(huán)境，賦予企業(yè)更多的自主決策權(quán)。

第三，以部門協(xié)作為抓手，加強(qiáng)部門間的互聯(lián)互通共享。堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和職能部門間的合理分工，離不開職能部門間的有效協(xié)作。即便在目標(biāo)導(dǎo)向的工作模式下，組織確定了整體目標(biāo)，職能部門通過專業(yè)分工分配了各自的次級(jí)目標(biāo)，在沒有部門間協(xié)調(diào)和合作的情況下，專業(yè)化部門分工仍可能造成嚴(yán)重的“碎片化”和部門的自我中心主義。因此，這就有必要參照“整體政府”或“協(xié)作政府”的公共服務(wù)模式，打破傳統(tǒng)的組織界限，通過整體目標(biāo)責(zé)任共擔(dān)和榮譽(yù)共享、部門協(xié)作、職責(zé)權(quán)限范圍的調(diào)整、信息共享和溝通、工作流程銜接和技術(shù)方法互補(bǔ)等手段，形成協(xié)同的工作方式,為公眾提供聯(lián)合服務(wù)。［15］樹立整體思維，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清單制度的“整體化”建設(shè)，使清單管理制度從“碎片化”走向“整體化”。［16］對(duì)于工程建設(shè)項(xiàng)目的審批，各部門已經(jīng)基本做到了“一個(gè)窗口”和“一張表單”，但在項(xiàng)目的開發(fā)和實(shí)施中，需進(jìn)一步落實(shí)“一張藍(lán)圖”的統(tǒng)籌作用，通過平臺(tái)對(duì)接實(shí)現(xiàn)“一個(gè)系統(tǒng)”統(tǒng)一管理，并通過“一套機(jī)制”規(guī)范各部門的審批運(yùn)行。

第四，堅(jiān)持“服務(wù)導(dǎo)向”，建設(shè)服務(wù)型政府，提升為企業(yè)和群眾辦事的便利度。傳統(tǒng)的“管制型”政府過于強(qiáng)調(diào)專業(yè)化和技術(shù)統(tǒng)治，缺少靈活性與應(yīng)變能力，導(dǎo)致低效率、官僚主義、文牘主義、人民群眾對(duì)政府的信任危機(jī)等問題，從而加重了政府和社會(huì)之間的矛盾。十八大以來，我們強(qiáng)調(diào)“放管服”改革，建設(shè)“服務(wù)型”政府。服務(wù)型政府的改革思路之一，是不再堅(jiān)持“為管制而管制”的傳統(tǒng)行政路徑，而是約束政府職能的無限擴(kuò)張，以為企業(yè)服務(wù)為根本出發(fā)點(diǎn)和歸宿，為政府職能賦予人性化特征,即服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式圍繞提高企業(yè)滿意度而展開，大幅提高政務(wù)服務(wù)效率。［17］因此，投資審批職責(zé)部門應(yīng)以“服務(wù)導(dǎo)向”和“服務(wù)型政府”建設(shè)為原則，將提升公共利益關(guān)懷與組織整體價(jià)值作為自己的工作理念，有效了解企業(yè)在項(xiàng)目辦理過程中的堵點(diǎn)和難點(diǎn)，從而進(jìn)一步提升治理效能。

第五，以頂層督辦為保障，構(gòu)建激勵(lì)和問責(zé)機(jī)制。如前文所述，專業(yè)職能分工的膨脹趨勢(shì)在遇到反作用力，即制度約束或上級(jí)施壓時(shí)才會(huì)停止。傳統(tǒng)上，我們習(xí)慣“壓力型”體制下的組織管理模式，即依靠政治壓力和行政命令對(duì)下級(jí)和部門官員進(jìn)行監(jiān)督和動(dòng)員。在全面深化改革時(shí)期，我們須轉(zhuǎn)變動(dòng)員模式，推動(dòng)國(guó)家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。上級(jí)施壓仍然需要，但不同的是，我們更加注重目標(biāo)體系的系統(tǒng)性和可執(zhí)行性，強(qiáng)調(diào)責(zé)任分擔(dān)和執(zhí)行中的協(xié)調(diào)配合，著重建設(shè)過程督辦與結(jié)果獎(jiǎng)懲相結(jié)合的全方位的激勵(lì)機(jī)制，利用“督辦責(zé)任型”管理動(dòng)員模式，來保障改革和政府職能的落實(shí)。［18］投資審批改革是打破行政傳統(tǒng)，突破路徑依賴的重要改革，更需要全方位的頂層督辦來推動(dòng)改革的有效落實(shí)。因此，上級(jí)部門需在加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，創(chuàng)新考評(píng)機(jī)制，通過獎(jiǎng)懲激勵(lì)問責(zé)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各地、各部門落實(shí)改革舉措的主動(dòng)性。

五、小 結(jié)

理論上講，專業(yè)分工能夠提高部門效率，但不必然提高政府總體效能。事實(shí)上，在很多情況下專業(yè)分工會(huì)擴(kuò)大部門利益，導(dǎo)致碎片化、擴(kuò)張性、外部性、僵化性等方面的“專業(yè)分工悖論”。在我國(guó)工程建設(shè)項(xiàng)目審批領(lǐng)域，“專業(yè)分工悖論”尤為突出。

本文針對(duì)這些問題，在分工悖論理論論述的基礎(chǔ)上，借鑒了目標(biāo)管理理論、新公共管理理論、整體政府、服務(wù)型政府等理論中的主張，提出了解決分工悖論的修正方案。該方案借鑒目標(biāo)管理模式的精髓和新公共管理理論的正確主張，設(shè)立總體目標(biāo)和任務(wù)，從而充分統(tǒng)領(lǐng)各部門、各地方的局部利益，令各部門、各地方超越狹隘利益，改變各部門審批碎片化的問題，確保改革落到實(shí)處；通過政府再造理順部門職責(zé)權(quán)限和標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)“小而美”“小而能”的政府，提高市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效率；通過技術(shù)方法、制度建設(shè)、工作模式調(diào)整和工作理念優(yōu)化等手段，使部門之間達(dá)成協(xié)同，為公眾提供聯(lián)合服務(wù)，從而保障外部性問題的解決；堅(jiān)持“公民本位”，建設(shè)服務(wù)型政府，在審批過程中兼顧專業(yè)性、人性化的方方面面，正視企業(yè)和群眾的特殊性，拉近政府和人民群眾之間的關(guān)系，提升政府和群眾之間的融洽度；通過頂層督辦的壓力傳導(dǎo)和考核機(jī)制的激勵(lì)作用，建立全方位的獎(jiǎng)勵(lì)懲罰機(jī)制和容錯(cuò)機(jī)制，形成有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必?fù)?dān)責(zé)、濫權(quán)必追責(zé)的制度安排，保障改革的有效推進(jìn)。這些措施都落腳于一點(diǎn)，即在專業(yè)分工的基礎(chǔ)上正視職能部門間的關(guān)聯(lián)性，重視政府的整體效能，通過目標(biāo)引領(lǐng)、職能再造、加強(qiáng)協(xié)同、公民本位和頂層督辦等各種機(jī)制將各部門聯(lián)系起來，從而提高政府的整體行政效率。

可以預(yù)見，“專業(yè)分工悖論”的內(nèi)在缺陷很難得到根治，但只要通過科學(xué)理性的制度設(shè)計(jì)、機(jī)制創(chuàng)新和先進(jìn)理念的引領(lǐng)，分工的悖論性后果將會(huì)不斷弱化并逐漸消弭。本文從理論視角對(duì)構(gòu)建更加有效的協(xié)調(diào)機(jī)制提出了初步設(shè)想和政策建議，但在實(shí)踐中如何圍繞促進(jìn)部門間的協(xié)調(diào)性進(jìn)行深化改革，仍然是學(xué)術(shù)研究和改革實(shí)踐領(lǐng)域值得深入關(guān)注的重要議題。