環(huán)保專項資金審查管理工作及相關(guān)績效評價體系探討

葛秋易 宋雷蕾 梁冬梅 莊雨適 肖尊東

（1. 吉林省環(huán)境科學研究院，吉林長春 130033；2. 吉林省生態(tài)環(huán)境廳，吉林長春 130012）

1 引言

針對依然嚴峻的環(huán)境形勢，財政部不斷加大環(huán)境保護及治理方面的資金支持力度，資金設(shè)立類別也由最初的中央環(huán)境保護專項資金擴展為不同環(huán)境因素專項資金。隨著資金投入總量的逐年增加，資金類別逐漸專業(yè)化、多樣化，生態(tài)環(huán)境部就此出臺了一系列包括完善法律法規(guī)，建立管理制度、監(jiān)督辦法和績效考核體系等管理辦法，為環(huán)保專項資金合理高效地使用保駕護航。

本文以J 省近5 年來的環(huán)保專項資金實施情況審查工作為例，深入調(diào)查核實環(huán)保專項資金使用情況及項目實施進度，全面梳理環(huán)保專項資金立項—申報—下達—實施—驗收—績效評價過程中出現(xiàn)的問題，開拓思維，改革創(chuàng)新，探討如何完善專項資金監(jiān)督管理機制，確保項目有力有效推進，構(gòu)建項目環(huán)境績效評價體系以及J 省環(huán)保專項資金管理項目庫初步建設(shè)思路，做好事前規(guī)范、事中監(jiān)督和事后管理全過程監(jiān)督，實現(xiàn)資金經(jīng)濟、環(huán)境、社會效益“三贏”。

2 J 省環(huán)保專項資金現(xiàn)狀

中央環(huán)保專項資金主要由國家發(fā)展和改革委員會、生態(tài)環(huán)境部和財政部負責，每年安排撥付給各省用于地方政府、企業(yè)、社會環(huán)保領(lǐng)域投入建設(shè)的專用資金。省級環(huán)保專項資金則是指除行政事業(yè)經(jīng)費以外由省級環(huán)境保護部門會同省級財政等有關(guān)單位安排用于環(huán)境保護的專用資金［1］。據(jù)統(tǒng)計，2015 年J 省省級專項資金投入較2014 年增加29.07%，2016 年J省中央環(huán)保專項資金投入較2015 年增加82.97%。中央及地方環(huán)保專項資金投入比重的不斷增加不僅對保障環(huán)境污染治理具有重要的支撐作用［2］，同時有效地拉動了J 省環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有力推動了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進了經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。國家制定環(huán)境保護和各類專項規(guī)劃，明確環(huán)境保護投資需求，并協(xié)調(diào)財政部設(shè)立相應的專項資金，每筆專項資金結(jié)合對應規(guī)劃項目實施要求與特點，確立資金支持方向和投資重點［3］。為了避免資金交叉使用，近年來環(huán)保專項資金的分配也根據(jù)支持領(lǐng)域和治理目的不同逐漸細節(jié)化、專業(yè)化。

此次J 省環(huán)保專項資金項目實施情況審查工作涉及全省各市縣、省直屬單位共1 000 多個項目，審查結(jié)果顯示，全省近幾年環(huán)保專項資金項目實施情況良好。盡管專項資金使用實施成效明顯，但是在審查工作中也暴露出一些問題，本文針對此次審查過程中的問題積極探索，改革創(chuàng)新，制定出一系列解決方案，為今后環(huán)保專項資金管理規(guī)范化、系統(tǒng)化以及績效評價體系建立提供一定的借鑒。

3 J 省環(huán)保專項資金審查工作發(fā)現(xiàn)的問題

3.1 資金到位不足

財政部和生態(tài)環(huán)境部每年專門撥付給地方專款用于治理環(huán)境污染，加強生態(tài)保護，改善環(huán)境質(zhì)量，再由省級財政及環(huán)保部門下?lián)芙o地方，最終款項落實到具體項目。由于缺乏與地方財政部門實時溝通，地方相關(guān)部門對環(huán)保專項資金用途認識不足加之審批手續(xù)復雜，仍有少數(shù)專項資金到位與支持額度不符，部分資金滯留在地方財政局，地方主管部門及相關(guān)單位無法獲得資金，從而導致項目實施的滯后延誤。

3.2 項目跟蹤機制缺乏

專項資金監(jiān)管機制落后，監(jiān)督環(huán)節(jié)松散，處罰力度不足，僅憑年度審查工作并不能徹底杜絕某些地方相關(guān)部門的問題。甚至存在個別項目因其他問題拖延開工時間，使工程沒有按期完成。

3.3 項目實施困難

專項資金建設(shè)項目通常由中央、省級地方主管部門和相關(guān)企業(yè)單位按一定比例眾籌，少數(shù)項目實際投資遠遠超過支持額度，需由地方政府、部分企業(yè)自籌資金，但受財力和時間等因素的制約，地方難以及時、全額籌集。另外，部分項目與當?shù)卣?guī)劃產(chǎn)生沖突，年底做的項目預算直至第二年才能完成批復，加之繁瑣的審批程序等原因，造成項目拖延。

3.4 資金績效審核評價體系不完善

環(huán)保專項資金績效審核的目的就是客觀系統(tǒng)地檢查相關(guān)單位對專項資金的使用是否滿足經(jīng)濟性、效率性和效果性。由于缺乏系統(tǒng)性的評價指標體系，無法全面、公平地判斷環(huán)保項目實施的好壞，此次審查報告顯示絕大多數(shù)項目上報了環(huán)境改善建設(shè)情況，如污染物削減量、水質(zhì)指標、環(huán)保設(shè)施完工數(shù)量等，將環(huán)境效益評價定性與定量指標結(jié)合，雖然反映出J 省目前在環(huán)境治理上頗有成效，不過在恢復生態(tài)環(huán)境的同時，切勿忽略經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展與社會效益的協(xié)調(diào)［4］。目前大部分環(huán)境績效評價指標都是從國家標準中挑選出來的，某些地區(qū)實際環(huán)境狀況較為復雜，治理起來也比較困難，單單使用國家標準無法切實地反映出項目真實的環(huán)境效益，導致少數(shù)項目效益并不明顯。我國《審計法》中關(guān)于績效審計的規(guī)定較為籠統(tǒng)，尚缺乏健全的法律法規(guī)為績效審查提供堅實的后盾，因而導致審查人員在與地方相關(guān)部門溝通核實的過程中“底氣”和依據(jù)不足。

4 環(huán)保專項資金審查管理建議

4.1 提升專項資金管理水平

建立健全專項資金管理制度，安排生態(tài)環(huán)境廳規(guī)劃財務部門、財政廳等財務機構(gòu)舉辦環(huán)保專項資金培訓，剖析典型案例，增強環(huán)保財務人員執(zhí)業(yè)素質(zhì)和財務管理水平，從思想上提高對專項資金管理的認識，充分發(fā)揮財務人員核算監(jiān)督作用，配合環(huán)保審查人員的工作。如圖1 所示，統(tǒng)一規(guī)范審查流程及細則，分發(fā)給各級單位，提高審查效率。專項資金一旦下?lián)艿胤?，環(huán)保部門及時跟蹤資金去向，不定期與地方財政部門溝通，履行相關(guān)手續(xù)之后，確保專項資金落實到相應責任單位。

圖1 環(huán)保專項資金審查流程

4.2 加強項目監(jiān)督管理

實行項目動態(tài)監(jiān)管，要求項目實施方將開工建設(shè)—竣工驗收—資金結(jié)算—績效評估整個過程實時向地方環(huán)保部門匯報，按照項目完成情況、驗收情況、績效評價和資金支出比例進行監(jiān)管，實行“統(tǒng)一組織、分級監(jiān)督”的管理模式，建立健全資金使用流程標準化［5］。例如項目授權(quán)審批制度、招投標制度、資金使用責任人制度等。嚴肅紀律，堅決杜絕私自挪用、擠占、變更資金使用渠道，對違規(guī)違紀項目主管部門開具環(huán)保督辦通知并實地核實情況，如屬實將徹底清查，勒令收回專項資金，情節(jié)嚴重地區(qū)列入黑名單并考慮調(diào)整今后的資金發(fā)放額度。適時調(diào)整支持額度，拓展涵蓋自籌資金項目的資金來源，調(diào)動多方積極落實資金配套工作，明確資金使用方向，細化各項費用支出明細，減少“三公”經(jīng)費，全面了解掌握地方政府宏觀規(guī)劃，結(jié)合長遠發(fā)展目標，避免與地方其他建設(shè)項目產(chǎn)生沖突。政府部門也應當簡化項目審批程序，提高工作效率，對于惠及民生民意的申報項目，適當開辟綠色通道，加快落實開工建設(shè)。

4.3 構(gòu)建專項資金績效評價體系

環(huán)保專項資金的績效評價標準應該分為經(jīng)濟、社會、環(huán)境三方面，見表1。

表1 環(huán)保專項資金績效審查評價技術(shù)指標

經(jīng)濟性評價主要負責檢查資金投入方向是否合理、是否按時發(fā)放、資金到位率、資金支出情況、資金結(jié)余量。社會性評價由社會影響評價、互適性評價和社會風險評價組成。社會影響評價（社會效益）旨在預測項目在經(jīng)濟、文化、生態(tài)上的正面和負面影響；互適性評價主要考核項目建設(shè)與當?shù)匾?guī)劃的適應性、民眾對于項目運行的滿意程度［6-7］；社會風險評價指對今后可能影響項目的各種社會因素進行識別和排序，降低影響項目長期運行的風險［8］。環(huán)境效益評價作為評價體系中最核心的部分，涉及技術(shù)性指標，例如污染物排放量、削減量，空氣、水質(zhì)達標率，其中某些特殊企業(yè)及地區(qū)可以參照國家標準自行修訂評價指標。其他環(huán)境效益包括農(nóng)村村容村貌改善、環(huán)境監(jiān)測能力提升、環(huán)境監(jiān)管平臺覆蓋面廣泛等［9］。

關(guān)于績效指標體系的構(gòu)建需把握定性與定量結(jié)合、科學與針對性結(jié)合、動態(tài)與穩(wěn)定結(jié)合以及可持續(xù)發(fā)展的原則。環(huán)保專項資金效益的實現(xiàn)是一個復雜的過程，這就要求在審查績效的時候綜合各方面因素，建立一套完整的績效評價體系。

5 結(jié)語

環(huán)保專項資金作為治理環(huán)境污染、維護生態(tài)文明建設(shè)、推進可持續(xù)發(fā)展理念的物質(zhì)保障，國家以及地方環(huán)保部門應秉承“綠水青山就是金山銀山”的重要理念，加大專項資金的管理力度。隨著環(huán)保專項資金的支持額度逐年增加，在取得良好效益的同時也暴露出各級環(huán)保部門對于專項資金管理和審查方面的諸多問題。針對環(huán)保專項資金審查工作中發(fā)現(xiàn)的問題，提出完善資金管理制度、加強項目監(jiān)管能力、構(gòu)建績效綜合評價體系等解決措施，為今后環(huán)保專項資金審查工作提供借鑒。堅持把節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復作為基本方針，把綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展作為基本途徑，把深化改革和創(chuàng)新驅(qū)動作為基本動力，把培育生態(tài)文化作為重要支撐，把重點突破和整體推進作為工作方式，切實把環(huán)保專項資金管理工作抓緊抓好［10］。