關(guān)于完善地方人民代表大會專門委員會建設(shè)的幾點思考

劉珍

摘要：地方人民代表大會專門委員會是地方人民代表大會的重要組成機構(gòu)，近年來我國地方對地方專門委員會的建設(shè)進行了一系列的探索，取得了一定成就，但是也還存在法律法規(guī)、機構(gòu)組織、人員結(jié)構(gòu)等方面的不完善的問題。新時期要堅持完善地方人大專門委員會的建設(shè)，推動地方人大專門委員會法制化制度化建設(shè)，提高地方人大專門委員會組織機構(gòu)和人員結(jié)構(gòu)的合理化和規(guī)范化水平，為地方人大及其常委會履行自身職能創(chuàng)造良好的環(huán)境，對提高地方人大及其常委的工作能力和工作效率、充分發(fā)揮其作為國家機關(guān)的職能都具有重要意義。

關(guān)鍵字：地方人民代表大會 專門委員會 問題 思考

黨的十九大報告提出要：“完善人大專門委員會設(shè)置，優(yōu)化人大常委會和專門委員會組成人員結(jié)構(gòu)”，重視人民代表大會專門委員會建設(shè)。而地方專門委員會作為地方人民代表大會的專門常設(shè)機構(gòu)，是地方人民代表大會的重要組成部分，地方專門委員會的工作是地方人大及其常委開展工作的重要依據(jù)，完善地方人民代表大會專門委員會建設(shè)，完善地方專門委員會的組織機構(gòu)、人員結(jié)構(gòu)、監(jiān)督機制，對于提高地方人大及其常委會的工作效率和水平、充分發(fā)揮地方人大及其常委會職能具有重要的意義。

一、目前地方人民代表大會專門委員會建設(shè)中存在的問題

（一）法律法規(guī)不完善

一是我國目前有關(guān)地方人民代表大會專門委員會的法律法規(guī)還太少，只有少數(shù)幾部法律涉及到對專門委員會的規(guī)定，在地方事務(wù)日益繁雜的今天，難以應(yīng)對在實際操作中遇到的各種問題。二是目前這些法律對于地方人民代表大會的規(guī)定過于籠統(tǒng)且原則，缺乏明確統(tǒng)一的規(guī)定，在實際操作中容易出現(xiàn)混亂，影響專門委員會工作的效率。

（二）機構(gòu)組織不規(guī)范

在實際操作中，首要的突出問題就是部分市級人大沒有依法設(shè)立專門委員會，許多原本屬于專門委員會的工作實際上是由同級常委會下屬的工作委員會代行的，這是機構(gòu)設(shè)置上的不合理；其次是由于法律法規(guī)未對地方人大專門委員會的工作范圍、內(nèi)容等做出明確的規(guī)定，哪些工作必須由專門委員會承擔、哪些工作必須由工作委員會來承擔并沒有劃定清晰的界限，在設(shè)置了同級人大專門委員會的情況下，同級人大常委會工作委員會存在越權(quán)的現(xiàn)象；再者，雖然地方人大專門委員會作為人大的重要常設(shè)機構(gòu)，但是在實際上是“雷聲大、雨點小”，沒有專門的編制、專委會委員數(shù)量少、沒有具體的工作人員，這就導致地方人大專門委員會履職的能力不斷弱化；同時隨著地方事務(wù)的復雜化，地方人大及其常委會在立法和監(jiān)督等方面的工作量激增，同級人大專門委員會的任務(wù)更加繁重，現(xiàn)在的地方人大專門委員會的組織機構(gòu)和委員班子難以勝任新形勢下日益增加的挑戰(zhàn)。

（三）人員結(jié)構(gòu)不合理

地方人大專門委員會人員結(jié)構(gòu)上存在的最主要的三個問題，一是人員年齡結(jié)構(gòu)的不合理，這主要表現(xiàn)在各專門委員會委員年齡普遍偏大，許多委員難以任滿一屆便已退休，斷層問題突出，這首先會影響專委會工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性，其次是受年齡的影響容易導致專委會委員對工作熱情的缺失，影響專委會工作的積極性。第二個主要問題是人員結(jié)構(gòu)的專業(yè)性不夠，因為專門委員會的委員必須是本級人大代表或常委會委員，雖然各級人大代表及常委會，委員都是各行各業(yè)的優(yōu)秀人員，但是難免在法律及其他專業(yè)領(lǐng)域有所欠缺，影響專門委員會在進行審議、研究、調(diào)研等工作的專業(yè)性和權(quán)威性。第三個問題是地方人大專門委員會的專職委員數(shù)量少，很大一部分是兼職委員，也就意味著與這些委員緊密相關(guān)的是他們自己本職單位的工作，難以在專委會的工作上付出時間和精力，這勢必會對專委會的工作效率和工作質(zhì)量造成很大的影響。

（四）履行職責制約性因素多

首先，從專門委員會自身的角度來說，盡管地方人大專門委員會是依法設(shè)立的、具有法律地位的機構(gòu)，但是本身并沒有太大職權(quán)，只是人民代表大會及其常委會的工作機構(gòu)和辦事機構(gòu)，享有提案、審議、調(diào)查等權(quán)利，它本身并沒有直接行使監(jiān)督權(quán)的能力，不具有權(quán)力機關(guān)的性質(zhì)，受人大及其常委會約束較大，這是影響地方人大專門委員會履行職權(quán)的一大制約因素。其次是由于工作內(nèi)容的不清晰、工作程序的不明確，導致地方人大專門委員會在實際工作中存在較大的隨意性，該辦的事沒有辦，或者該辦的事由其他機構(gòu)代辦了，導致本機構(gòu)履職不到位。再者是沒有與人民群眾保持密切的聯(lián)系，委員會與相關(guān)方面的人大代表聯(lián)系也不夠緊密，大會期間沒有組織人大代表開展活動，不能了解群眾的需求，在提出議案、審議議案時未能從群眾的角度出發(fā)，去想人民之所想、謀人民之福利，不能為人大及其常委會的決策提出科學有效的建議。最后是因為目前還沒有形成一套有效的對地方人大專門委員會履職情況進行監(jiān)督的機制，導致可能有部分委員在履職的過程中存在消極懈怠的情況。

二、如何完善地方人民代表大會專門委員會建設(shè)的幾點思考

新時期地方日益復雜的新形勢對于加強和完善地方人民代表大會專門委員會的建設(shè)提出了新的要求，要在堅持黨的領(lǐng)導下，堅持民主集中制的原則，推陳出新，推進地方人民代表大會專門委員會建設(shè)，充分發(fā)揮地方人大專門委員會的作用，進一步完善人民代表大會制度。

（一）完善法律法規(guī)設(shè)計

我國實行依法治國的基本方略，簡而言之就是依照法律來治理國家，首要條件就是要有法可依，在完善地方人大專門委員會建設(shè)的過程當中要完善相關(guān)法律法規(guī)設(shè)計，使專門委員會在開展工作履行職權(quán)的過程中有法可依，推進地方人大專門委員會法制化建設(shè)。首先要對《地方組織法》進行修改，在原來對地方人大專門委員會職責等大的原則性的規(guī)定的基礎(chǔ)上，設(shè)立專門的章節(jié)來對地方人大專門委員會的工作內(nèi)容、工作方式、工作程序、工作職權(quán)等做出詳細的規(guī)定，對于各地如何設(shè)置專門委員會以及設(shè)置的數(shù)量進行一個原則性的規(guī)定，對于縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會專門委員會也要出臺相關(guān)規(guī)定，使各地在設(shè)置專門委員會時有法可依。然后要推進各地結(jié)合本地實際情況出臺相關(guān)規(guī)定的工作，由于地區(qū)間在人口、經(jīng)濟等問題上差異較大，不可能所有地區(qū)都千遍一律，必須要結(jié)合當?shù)貙嶋H來制定符合當?shù)貙嶋H發(fā)展狀況的法律法規(guī)，這才不違背事物發(fā)展的普遍規(guī)律。再者，要通過法律的形式給予地方人大專門委員會的職權(quán)相應(yīng)的擴大，地方事務(wù)的復雜化對專門委員會的工作提出了更高的要求，要與時俱進地履行職權(quán)則必須以法律的形式給予專門工作委員會的職權(quán)進行保障。

（二）健全組織機構(gòu)設(shè)置

“完善專門委員會的組織建設(shè)及其工作制度，是加強人民代表大會及其常務(wù)委員會的立法和監(jiān)督職能的組織基礎(chǔ)。” 要健全地方人大專門委員會的組織機構(gòu)設(shè)置，一是要依法設(shè)立地方人大專門委員會，專門委員會作為人大及其常委會法定職能在專門領(lǐng)域的執(zhí)行機關(guān)，是其他任何辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)不可替代的，必須要堅持依法設(shè)立，該設(shè)立時決不能含糊，這是完善人民代表大會制度的要求，也是人大及其常委會更好地履行作為國家機關(guān)職能的必然要求。二是要對地方人大專門委員會工作中一些細節(jié)進行明確、歸納、細化，形成委員會工作制度，尤其是要建立制度來劃清地方人大專門委員會與同級人大常委會工作委員會的界限，以防工作委員會的越權(quán)行為導致地方人大專門委員會的相關(guān)職能得不到實施。三是要盡快建立和完善地方專門委員會的組織編制制度，根據(jù)地方形式的要求適當擴大專門委員會的規(guī)模，要“適當增加各專委會的內(nèi)設(shè)機構(gòu)和工作機構(gòu)的人員編制”，保障地方人大專門委員會的審議、調(diào)研、協(xié)助監(jiān)督等工作能夠正常開展。要以完善的工作制度和組織制度來保證地方人大專門委員會的正常運作，提高地方人大專門委員會制度化水平。

（三）調(diào)整人員結(jié)構(gòu)配置

考慮到地方人大專門委員會委員“老齡化”的現(xiàn)狀，調(diào)整人員結(jié)構(gòu)配置首要的任務(wù)就是要調(diào)整專委會委員的年齡結(jié)構(gòu)，要更多引入一些年輕的優(yōu)秀代表，參考西方一會制度的議員任期規(guī)定，為了保障專委會工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性，不至于發(fā)生脫節(jié)現(xiàn)象，最好保證每屆專委會委員能有三分之一以上任滿兩屆。其次是要提高專委會中專職委員的比例，讓更多專委會委員能夠?qū)Ｗ⒂趯Ｎ瘯墓ぷ鞫恢劣诜中?，解決專委會不“?！钡膯栴}，提高專委會工作的質(zhì)量和效率。再者是要優(yōu)化專委會的專門知識結(jié)構(gòu)，專委會的工作特點就是要“專業(yè)”和“權(quán)威”，在大的專業(yè)分工的基礎(chǔ)上還需要有各領(lǐng)域的專業(yè)人才，可以考慮完善外聘專家制度，允許一部分外聘專家成為專門委員會委員，以提高專家工作的積極性，地方人大常委會可以考慮將外聘專家的自主權(quán)移交給同級人大專門委員會，擴大專門委員會聘請專家的自由，對于增強專委會工作專業(yè)性和權(quán)威性、提高專委會工作效率有重要意義。最后，完善地方人大專門委員會的競爭和獎勵機制，有助于促進專委會委員和工作人員工作的積極性和熱情。

（四）加強履職情況監(jiān)督

要完善地方人大專門委員會的建設(shè)，必然要求對專委會履行職責的情況進行監(jiān)督，形成一套完善的監(jiān)督機制，只有人大專門委員的工作真正落到實處了，所有的工作才有意義?？梢钥紤]從以下幾個方面著手：一是從人民代表大會的角度出發(fā)，可以通過在代表大會上聽取和審議專門委員會的報告的形式來對專門委員會進行監(jiān)督，考察專門委員會的工作是否真的落實到了實處。二是從人大常委的角度出發(fā)，地方人大專門委員會在地方人大閉會期間受同級常委會的領(lǐng)導，可以通過對專門委員會的工作要點進行規(guī)定的形式來實行監(jiān)督，常委會要對專門委員會的工作要點和工作安排進行審議，考察專委會的工作計劃和安排是否合理。三是要完善地方人大專門委員會工作公開的制度，專委會的工作報告、工作計劃、工作結(jié)果等要向人民群眾公開，增強專委會工作透明度，提高辦事效率，促使專門委員會更好地履行自己的職責。

參考文獻：

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[2]林伯海.人民代表大會監(jiān)督制度的分析與構(gòu)建.[M]，北京：中國社會科學出版社，2004：325.