俄羅斯2020年修憲與政治發(fā)展進(jìn)程

薛福岐

【關(guān)鍵詞】俄羅斯? 普京? 修改憲法? 政治發(fā)展

【中圖分類(lèi)號(hào)】D80? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

突如其來(lái)的新冠肺炎疫情這樣一個(gè)突發(fā)公共衛(wèi)生事件給俄羅斯政治發(fā)展帶來(lái)了一些新變數(shù)。在一段時(shí)間的隔離期內(nèi)，政治活動(dòng)在家庭和廚房?jī)?nèi)繼續(xù)進(jìn)行，人們?cè)谒伎家咔橹氯绾卫^續(xù)生活和工作。事實(shí)上，俄羅斯上下都在積極思考和討論疫情后內(nèi)外政策可能的調(diào)整。

2020年初以來(lái)，修改憲法成為了俄羅斯國(guó)內(nèi)政治生活中的大事。1月15日，普京總統(tǒng)在向議會(huì)發(fā)表年度國(guó)情咨文時(shí)提出修改憲法的建議，此后相關(guān)工作機(jī)構(gòu)迅速成立并在短時(shí)間內(nèi)征集到社會(huì)各界關(guān)于修改憲法的意見(jiàn)和建議900多條。3月11日至17日，俄羅斯議會(huì)上下兩院及所有聯(lián)邦主體立法會(huì)議快速完成審議程序，俄羅斯憲法法院的合憲性審查也迅速完成。考慮到新冠肺炎疫情影響，原定于4月22日舉行的“全國(guó)投票”延后在7月1日舉行（選民實(shí)際上可在6月25日至7月1日期間的任何一天投票）。值得說(shuō)明的是，全國(guó)投票并不影響修憲法案的效力，其結(jié)果更多顯示的是俄羅斯社會(huì)對(duì)修改憲法的政治支持，并且投票結(jié)果顯示“絕大多數(shù)選民”②對(duì)憲法修訂表達(dá)了支持。

俄羅斯2020年修憲的主要內(nèi)容與目標(biāo)

俄羅斯2020年初修憲的過(guò)程可謂“短平快”，顯然前期做了大量準(zhǔn)備工作。從最終版本來(lái)看，共修改了1993年憲法當(dāng)中的46個(gè)條款，修訂新增共206處③。修訂和新增的內(nèi)容大體上可以分為三類(lèi)。

第一類(lèi)大體上屬于技術(shù)性條款，如卸任總統(tǒng)的豁免權(quán);總統(tǒng)等擔(dān)任國(guó)家高級(jí)公職人員的限制性條款，如年齡、居住年限、不得擁有外國(guó)國(guó)籍和外國(guó)居留權(quán)等;聯(lián)邦委員會(huì)組成人員稱(chēng)為參議員;憲法法院法官人數(shù)從19人減少到11人，等等。

第二類(lèi)屬于確權(quán)性質(zhì)的條款，如居民最低工資不得低于最低生活線標(biāo)準(zhǔn);賦予國(guó)務(wù)委員會(huì)憲法地位及相應(yīng)政治與政策職能;增強(qiáng)國(guó)家杜馬和聯(lián)邦委員會(huì)的作用等。此外還有許多涉及俄語(yǔ)地位、宗教、文化、婚姻家庭及兒童福祉等新條款。

第三類(lèi)是此次修憲最為關(guān)鍵的內(nèi)容，即現(xiàn)任總統(tǒng)任期清零并獲得連選連任資格。這個(gè)條款僅適用于現(xiàn)任總統(tǒng)普京和唯一的一個(gè)前任總統(tǒng)梅德韋杰夫，是度身定制的一個(gè)過(guò)渡性條款，因而也是引起爭(zhēng)議最大的地方。

目標(biāo)之一：“任期清零”。修改過(guò)的憲法第81條第3款規(guī)定，“同一人不得擔(dān)任俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)職務(wù)兩屆以上”。而修改后的憲法第81條第3.1款則規(guī)定，“憲法第81條第3款限制同一人擔(dān)任俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)職務(wù)任職屆數(shù)的條款，適用于曾經(jīng)與（或）正在擔(dān)任俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)職務(wù)的人，在包含前述限制性條款的俄羅斯聯(lián)邦憲法修正案生效之時(shí)其曾經(jīng)與（或）正在擔(dān)任該職務(wù)的任期不計(jì)在內(nèi)，且不排除其在上述條款所允許的任期內(nèi)擔(dān)任俄羅斯總統(tǒng)職務(wù)的資格”。

簡(jiǎn)而言之，“同一人不得擔(dān)任俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)職務(wù)兩屆以上”，但憲法修正案正式生效之時(shí)的前任與（或）現(xiàn)任總統(tǒng)的任期不計(jì)算在內(nèi)且不排除其繼續(xù)擔(dān)任總統(tǒng)職務(wù)的資格。顯而易見(jiàn)，這是一個(gè)只能適用一次的過(guò)渡性條款。而且這個(gè)條款適用于現(xiàn)任總統(tǒng)普京，也適用于俄羅斯唯一（健在）的前任總統(tǒng)梅德韋杰夫。事實(shí)上，梅德韋杰夫只擔(dān)任過(guò)一屆總統(tǒng)職務(wù)，適用第81條第3款則法律上有資格再任職一屆。但是，任期清零這個(gè)條款雖然適用于梅德韋杰夫，基本上還是為普京度身定制的。該條款消除了第81條第3款對(duì)普京在2024年任期屆滿(mǎn)后繼續(xù)擔(dān)任總統(tǒng)職務(wù)的限制，并賦予其繼續(xù)任職兩屆的機(jī)會(huì)。因此，普京此前和當(dāng)前任期“清零”且最長(zhǎng)可任職至2036年將是合乎憲法的。

目標(biāo)之二：權(quán)力關(guān)系的調(diào)整。修憲內(nèi)容包括諸多涉及到總統(tǒng)權(quán)力、政府、議會(huì)職權(quán)的條款，可謂巨細(xì)靡遺，對(duì)這幾個(gè)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力關(guān)系做了十分詳盡的規(guī)定。舉其概要，有以下幾個(gè)重要環(huán)節(jié)：

第一，總統(tǒng)向國(guó)家杜馬提名總理人選，獲得批準(zhǔn)后予以任命。而總理提名的副總理與部分部長(zhǎng)人選，則國(guó)家杜馬獲得批準(zhǔn)后總統(tǒng)必須予以任命。

第二，總統(tǒng)任命部分部長(zhǎng)（國(guó)防、國(guó)家安全、內(nèi)務(wù)、司法、應(yīng)急管理等部門(mén)）、總檢察長(zhǎng)及地方檢察長(zhǎng)之前，需要與聯(lián)邦委員會(huì)協(xié)商。

第三，總統(tǒng)對(duì)議會(huì)已經(jīng)通過(guò)的法律，可提交憲法法院進(jìn)行合憲性審查。

第四，總統(tǒng)可提請(qǐng)聯(lián)邦委員會(huì)解除憲法法院、最高法院法官職務(wù)。

第五，聯(lián)邦主體負(fù)責(zé)人參加的國(guó)務(wù)委員會(huì)在憲法中獲得新的地位。

從修憲之后的權(quán)力格局來(lái)看，應(yīng)該說(shuō)在加強(qiáng)總統(tǒng)權(quán)力的同時(shí)，一定程度上提高了國(guó)家杜馬（議會(huì)下院）、聯(lián)邦委員會(huì)（議會(huì)上院）、憲法法院等機(jī)構(gòu)的地位;在國(guó)家杜馬與總統(tǒng)之間、總統(tǒng)與政府總理之間、總統(tǒng)與議會(huì)之間、總統(tǒng)與憲法法院、中央與地方之間形成一定的制約關(guān)系。當(dāng)然，總統(tǒng)依然居于權(quán)力格局的中心，是國(guó)家元首、三軍統(tǒng)帥，確定內(nèi)外政策的大方向，但在部分人事安排等問(wèn)題上，要與其他權(quán)力中心進(jìn)行協(xié)調(diào)。

可以說(shuō)，此次修憲的出發(fā)點(diǎn)和最終目的無(wú)非是為了俄羅斯的長(zhǎng)治久安和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。一方面旨在對(duì)權(quán)力關(guān)系進(jìn)行一系列調(diào)整，另一方面則是為了解決“2024年問(wèn)題”，即普京第四任期結(jié)束之后的權(quán)力交接問(wèn)題。眾所周知，普京分別于2012年3月第三次、2018年3月第四次當(dāng)選總統(tǒng)，任期于2024年屆滿(mǎn)。2018年5月普京就職后，2024年的最高權(quán)力交接順理成章地成為俄內(nèi)政的關(guān)鍵問(wèn)題。

2020年修憲是否是“超級(jí)總統(tǒng)制”下的以進(jìn)為退

“2024年問(wèn)題”從根本上指向俄政治制度頂層設(shè)計(jì)的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)——“超級(jí)總統(tǒng)制”。按照俄現(xiàn)行憲法，總統(tǒng)是國(guó)家元首、三軍統(tǒng)帥，主導(dǎo)內(nèi)外政策，是“憲法的保障者”，同時(shí)也是立法者。俄憲法實(shí)行行政權(quán)、立法權(quán)與司法權(quán)分立，但總統(tǒng)超然于三權(quán)之上，是事實(shí)上的權(quán)力中心，且缺乏相應(yīng)的制約機(jī)制。從現(xiàn)實(shí)政治的角度，1993年憲法一方面賦予總統(tǒng)超然地位，另一方面，一旦居于總統(tǒng)職位的個(gè)人有意在憲法權(quán)限之外擴(kuò)展非正式的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，事實(shí)上的權(quán)力要大大超出憲法所規(guī)定的范圍。從政治實(shí)踐的角度，“超級(jí)總統(tǒng)制”是憲法所規(guī)定的總統(tǒng)職權(quán)與擔(dān)任總統(tǒng)職務(wù)的特定個(gè)人相互建構(gòu)的結(jié)果。

歷史地看，“超級(jí)總統(tǒng)制”是俄當(dāng)局制定1993年憲法時(shí)專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)的制度安排，有著鮮明的時(shí)代烙印。在面臨社會(huì)嚴(yán)重對(duì)立、國(guó)家處于制度轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期的情況下，“超級(jí)總統(tǒng)制”事實(shí)上將總統(tǒng)作為唯一一個(gè)有效的權(quán)力機(jī)構(gòu)，通過(guò)垂直領(lǐng)導(dǎo)，自上而下地來(lái)推動(dòng)各項(xiàng)制度建設(shè)。葉利欽總統(tǒng)正是憑借憲法賦予的權(quán)力，繞過(guò)反對(duì)派控制的議會(huì)，以總統(tǒng)令形式推行私有化重大經(jīng)濟(jì)政策。

普京執(zhí)政多年，在正式的權(quán)力結(jié)構(gòu)之外，還有十分廣泛復(fù)雜的非正式權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。但硬幣的另一面則是，普京在俄羅斯國(guó)內(nèi)政治中的地位是超然于精英階層內(nèi)部各集團(tuán)之上的最高仲裁者。這就決定了普京很難與某個(gè)、某幾個(gè)或者整個(gè)精英階層正式或者非正式地就權(quán)力交接問(wèn)題展開(kāi)討論。這種討論有可能導(dǎo)致精英集團(tuán)的分裂，各個(gè)集團(tuán)有可能開(kāi)始尋找對(duì)自己有利的接班人;政府官僚系統(tǒng)在討論過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”，首鼠兩端，無(wú)心工作。

正是因?yàn)檫@種失衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)安排，導(dǎo)致權(quán)力交接充滿(mǎn)不確定性。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，以修改憲法的方式，保持“留任”這個(gè)選項(xiàng)，從而保障政治影響力和對(duì)下一步權(quán)力交接的掌控，也是“超級(jí)總統(tǒng)制”下不得已的選擇。

從實(shí)際效果的角度來(lái)分析，2020年普京修改憲法保留連任這個(gè)選項(xiàng)，確保了“威懾”的可信度，是一個(gè)以進(jìn)為退的策略。一方面，修憲加強(qiáng)了總統(tǒng)權(quán)力，實(shí)際上是加強(qiáng)了正式的權(quán)力，因?yàn)橄乱蝗慰偨y(tǒng)可能無(wú)法獲得媲美普京的非正式權(quán)力。另一方面，代際更替未來(lái)將成為一個(gè)重要的政治因素。到2024年俄羅斯獨(dú)立超過(guò)33年，絕大多數(shù)人已經(jīng)沒(méi)有蘇聯(lián)時(shí)期的生活經(jīng)驗(yàn)。在開(kāi)放時(shí)期長(zhǎng)大的年輕一代，其思維方式、生活方式跟蘇聯(lián)時(shí)期生活的一代人存在差別，代際更替在某種程度上也是制度安排需要考慮的重要方面。

2020年修憲已成為俄羅斯政治發(fā)展進(jìn)程中的重要分水嶺

無(wú)論普京2024年是走還是留，俄羅斯有足夠的資源維持基本穩(wěn)定。俄羅斯政府積累了5700多億美元的黃金外匯儲(chǔ)備，財(cái)政部賬上積累了18萬(wàn)億盧布的機(jī)動(dòng)儲(chǔ)備，俄羅斯央行和大型國(guó)企的儲(chǔ)備資金約70億盧布，而外債僅有647億美元（注：2019年俄羅斯財(cái)政收入20.5萬(wàn)億盧布，支出19.6萬(wàn)億盧布）。因此，可以說(shuō)俄羅斯汲取了過(guò)去的教訓(xùn)，儲(chǔ)備了大量資金，為應(yīng)對(duì)危機(jī)做了幾乎是萬(wàn)全準(zhǔn)備。

目前，新冠肺炎疫情在全球加速蔓延，國(guó)際石油價(jià)格暴跌，給2020年甚至未來(lái)數(shù)年的全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)帶來(lái)極大的不確定性。多個(gè)國(guó)際及俄羅斯國(guó)內(nèi)權(quán)威機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)，未來(lái)數(shù)年俄經(jīng)濟(jì)增速將維持在全球平均水平之下。但俄政府過(guò)去幾年累積的國(guó)際儲(chǔ)備和財(cái)政儲(chǔ)備仍足以維持經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行。

與此同時(shí)，此次修憲對(duì)俄羅斯發(fā)展的影響主要集中在政治領(lǐng)域且已成為俄政治發(fā)展史上的一個(gè)分水嶺。

第一，從修憲方式的角度看，2020年1月15日，普京在國(guó)情咨文中提出修憲時(shí)，關(guān)于總統(tǒng)任期問(wèn)題的建議是明確“同一人只能任職兩屆”這個(gè)表述，完全沒(méi)有涉及到任期清零。憲法修正建議的征集活動(dòng)于3月2日正式結(jié)束，國(guó)家杜馬3月10日進(jìn)入審議程序。就在此時(shí)，議員捷列什科娃突然提出“清零”的建議，而普京則立即趕到杜馬并同意了這個(gè)建議，只是表示需要憲法法院予以認(rèn)可。

第二，從政治影響的角度看，如果說(shuō)此前普京與廣義的自由派處在1993年憲法的框架之內(nèi)，那么，現(xiàn)在普京主動(dòng)打破了這個(gè)局面，雙方之間的“防火墻”不復(fù)存在。對(duì)俄羅斯的政治反對(duì)派而言，普京修憲只是更加堅(jiān)定了他們的一個(gè)信念：?jiǎn)栴}不在于普京是否會(huì)繼續(xù)執(zhí)政，問(wèn)題在于整體的政治體制連同修改過(guò)的憲法都已經(jīng)喪失合法性，需要推倒重來(lái)。換言之，俄羅斯國(guó)內(nèi)政治斗爭(zhēng)的對(duì)抗性和反對(duì)派的不妥協(xié)立場(chǎng)成為一個(gè)新的特點(diǎn)。

第三，最新民意調(diào)查顯示，近半數(shù)受訪者反對(duì)普京修憲的做法，且反對(duì)者基本上屬于青年一代。到2024年，俄羅斯獨(dú)立三十多年后出生的一代人逐步走上前臺(tái)。新生代對(duì)蘇聯(lián)時(shí)期沒(méi)有記憶，成長(zhǎng)在信息高度開(kāi)放的全球化時(shí)代，其政治態(tài)度勢(shì)必成為影響普京2024年去留的最大民意因素。

從目前民意測(cè)驗(yàn)的結(jié)果看，總體的趨勢(shì)是，人們的訴求是國(guó)家應(yīng)該將注意力更多地放在內(nèi)部發(fā)展上，人們的訴求更多地涉及到發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生的方方面面，民意轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)涵是“向內(nèi)轉(zhuǎn)”。這些變化和新的訴求既不是2020年修憲的本意，也不完全是由修憲引起的。這個(gè)情況再次證明，政治發(fā)展的根本復(fù)雜性及其非線性、非決定論特點(diǎn)。無(wú)論如何，2020年的修憲無(wú)疑已成為俄羅斯政治發(fā)展進(jìn)程中的一個(gè)重要分水嶺。

【注釋】

①此處所說(shuō)的憲法，指的是1993年12月12日全民投票通過(guò)的俄羅斯聯(lián)邦憲法。參見(jiàn)：http：//constitution.kremlin.ru/

②根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦中央選舉委員會(huì)公布的數(shù)據(jù)，在參加全國(guó)投票的選民當(dāng)中，77.92%的人支持憲法修正案，21.27%的人投了反對(duì)票。資料來(lái)源：俄羅斯聯(lián)邦中央選舉委員會(huì)官網(wǎng)。http：//www.cikrf.ru/analog/constitution-voting/info/

③俄羅斯中央選舉委員會(huì)專(zhuān)門(mén)開(kāi)設(shè)網(wǎng)站，詳細(xì)介紹修憲內(nèi)容及全國(guó)投票的程序與安排等。參見(jiàn)：http：//xn--2020-94damyi5albn6b6i.xn--p1ai/amendments

責(zé)編/谷漩? ? 美編/宋揚(yáng)

【延伸閱讀】

俄羅斯宣布憲法修正案7月4日開(kāi)始生效

據(jù)新華社莫斯科7月3日電，克里姆林宮網(wǎng)站3日發(fā)表聲明說(shuō)，俄羅斯總統(tǒng)普京當(dāng)天簽署命令，俄憲法修正案將于4日開(kāi)始生效。

根據(jù)俄中央選舉委員會(huì)3日公布的結(jié)果，1日舉行的憲法修正案全民公投的投票率達(dá)67.97%，其中77.92%的選民支持憲法修正案。

今年3月，在俄國(guó)家杜馬、俄聯(lián)邦委員會(huì)（議會(huì)上院）以及俄所有85個(gè)聯(lián)邦主體表決通過(guò)憲法修正案草案后，普京簽署總統(tǒng)令決定4月22日舉行修憲全民公投。但鑒于新冠疫情的發(fā)展，全民公投推遲到7月1日舉行。為保障公民生命健康，俄公民于6月25日至7月1日期間進(jìn)行了投票。