世界秩序演變中的歐盟一體化前景

金玲

【關(guān)鍵詞】歐盟? 疫情? 一體化? ?“主權(quán)歐洲”? ? 【中圖分類號】D814.1? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

自2008年金融危機(jī)以來，歐洲一體化一直處于危機(jī)應(yīng)對模式，從烏克蘭危機(jī)到恐怖主義襲擊，從難民危機(jī)到英國脫歐，歐盟在多重危機(jī)中艱難前行。2019年歐盟新機(jī)構(gòu)成立，面對中美博弈，躊躇滿志宣布其“地緣政治委員會”定位，意在推動實現(xiàn)歐洲主權(quán)。但是，突如其來的新冠肺炎疫情，對歐洲造成前所未有的打擊。成千上萬人失去生命，經(jīng)濟(jì)開始萎縮，社會治理模式面臨考驗。更重要的是，疫情再次暴露了歐盟固有的制度性缺陷和成員國之間的分歧，歐盟的合法性和價值受到質(zhì)疑，一體化面臨史上最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也走到了成敗的關(guān)鍵路口。歐盟作為世界上重要的力量之一，其一體化前景對于演變中的世界秩序至關(guān)重要?？陀^認(rèn)識和評估歐盟當(dāng)前的危機(jī)應(yīng)對及其影響，是理解歐盟未來發(fā)展前景的重要前提。

囿于制度性限制，歐盟應(yīng)對疫情協(xié)調(diào)不力，但并未缺位

針對歐盟在應(yīng)對疫情中的表現(xiàn)，有觀點(diǎn)認(rèn)為其嚴(yán)重缺位，成員國各行其是，亂象叢生。但是，分析歐盟的應(yīng)對舉措，可以看出面對世紀(jì)疫情，囿于制度性限制，其在危機(jī)應(yīng)對方面顯得力不從心，但并未缺位。理解歐盟，需要避免將其與主權(quán)國家的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)能力進(jìn)行對比。

面對疫情，歐盟曾一度懈怠，并持旁觀者心態(tài)，準(zhǔn)備不足，27個成員國無一幸免。意大利、西班牙更是出現(xiàn)嚴(yán)重的醫(yī)療資源擠兌情況，出現(xiàn)前所未有的公共衛(wèi)生安全危機(jī)和經(jīng)濟(jì)社會危機(jī)?？梢哉f，在疫情早期，歐盟及其成員國均持觀望心態(tài)，認(rèn)為疫情不會蔓延至歐洲。同時，對自身的醫(yī)療能力又過度自信，面對疫情蔓延嚴(yán)重準(zhǔn)備不足。2020年1月24日當(dāng)法國報告三起新冠肺炎死亡案例時，歐盟疾病預(yù)防與控制中心自信滿滿，表示歐洲有充分準(zhǔn)備應(yīng)對疫情。此后，又表示歐洲有充分的檢測能力。成為暴發(fā)中心后，歐盟危機(jī)管理委員表示：“或許沒有人預(yù)料到如此大規(guī)模的疫情會在歐洲發(fā)生?！瘪T德萊恩也為此曾公開道歉表示：“事實上沒有人為這場疫情做好準(zhǔn)備?！?/p>

成員國各行其是，歐盟協(xié)調(diào)不力。2013年10月歐盟通過《嚴(yán)重跨境衛(wèi)生威脅決議》，旨在幫助成員國評估風(fēng)險，分享經(jīng)驗，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，實現(xiàn)衛(wèi)生安全。2001年出臺并在此后多次升級的《民事保護(hù)機(jī)制》賦予成員國尋求相互支持。此外，歐盟還有針對緊急情況在最高層面一體化的政治危機(jī)應(yīng)對機(jī)制。上述機(jī)制在疫情早期基本處于失靈狀態(tài)。歐盟機(jī)構(gòu)對成員國醫(yī)療資源儲備情況不知情，甚至成員國自身也未完全掌握。意大利在激活民事保護(hù)機(jī)制尋求醫(yī)療物資支持時，竟無人響應(yīng)。歐盟領(lǐng)導(dǎo)人雖舉行視頻峰會，協(xié)調(diào)政策，但隨后在關(guān)閉邊境等問題上仍各行其是。不僅如此，面對疫情，各國自危，發(fā)出一系列混亂信號，繼法國單方面宣布征用口罩并對消毒液實施價格管控后，德國禁止醫(yī)療物資出口，甚至出現(xiàn)相互截留醫(yī)療物資的鬧劇。至此，歐盟單一市場，共同邊境政策在疫情沖擊下“名存實亡”。

盡管如此，歐盟也并未缺位。在大流行初期，歐盟采取協(xié)調(diào)措施，合作撤僑。當(dāng)?shù)聡头▏鴮︶t(yī)療設(shè)備實施出口禁令時，歐盟利用其在單一市場上的權(quán)能，推動禁令解除。當(dāng)成員國封鎖邊境，歐盟出臺邊境管理措施指導(dǎo)方針，最終宣布實施30天的共同邊境封閉，并建立防疫物資和人員的“綠色通道”。除此之外，在“救助歐盟”（RescEU）的倡議下，歐盟直接向成員國的衛(wèi)生系統(tǒng)提供支持，并啟動聯(lián)合醫(yī)療物資聯(lián)合采購倡議，建設(shè)醫(yī)療設(shè)備共用戰(zhàn)略儲備庫。

經(jīng)濟(jì)層面，與處理歐元區(qū)債務(wù)危機(jī)相比，歐盟行動更加迅速。歐央行在短暫的猶豫之后，迅速宣布在職權(quán)范圍內(nèi)采取任何必要行動，并宣布了總額高達(dá)7500億歐元的緊急購債計劃。歐盟委員會第一時間放松了一系列財政規(guī)則和補(bǔ)貼規(guī)則，賦予成員國更多的財政空間應(yīng)對疫情。盡管分歧重重，歐盟成員國財長也最終達(dá)成協(xié)議，為應(yīng)對歐洲新冠肺炎疫情實施總額為5400億歐元的大規(guī)模救助計劃，應(yīng)對疫情帶來的經(jīng)濟(jì)和社會沖擊。更為突破性的進(jìn)展是，7月21日歐盟在長達(dá)92小時談判后，最終就7500億歐元的復(fù)蘇基金達(dá)成共識，是其歷史上成員國第一次就聯(lián)合發(fā)債達(dá)成協(xié)議，釋放出團(tuán)結(jié)應(yīng)對危機(jī)的積極信號。

歐盟治理體系的深層悖論被系統(tǒng)性挑戰(zhàn)放大，引發(fā)公信力和合法性危機(jī)

作為高度一體化的組織，歐盟成員國利益彼此間深度依賴。統(tǒng)一的大市場、共同的貨幣以及申根范圍內(nèi)人員的自由流動，使得任何危機(jī)都具有系統(tǒng)性特征，需要?dú)W盟層面共同應(yīng)對。但是，歐盟治理體系的深層悖論是其治理權(quán)能分裂。作為主權(quán)國家聯(lián)合體，其只能在成員國賦權(quán)的領(lǐng)域采取行動，在其未享有權(quán)能的領(lǐng)域，政府間機(jī)制是主要的治理方式。這時，歐盟面臨的治理現(xiàn)實就是挑戰(zhàn)的無邊界性與政治和社會邊界之間的沖突。在邊界之內(nèi)，不同的利益、價值和政治因素所起的作用，經(jīng)常遠(yuǎn)比應(yīng)對危機(jī)本身更重要。結(jié)果，當(dāng)系統(tǒng)性挑戰(zhàn)到來時，歐盟陷入治理困境，從而引發(fā)公信力和合法性危機(jī)。

歐盟的歷次危機(jī)都不同程度暴露歐盟的治理缺陷。債務(wù)危機(jī)發(fā)生時，歐盟層面缺乏危機(jī)應(yīng)對機(jī)制，除了條約規(guī)定“不救助原則”的制度性束縛外，歐盟有限的預(yù)算資源也難有作為?！罢g方式”成為應(yīng)對危機(jī)的主導(dǎo)性方式，各國基于自身的觀念和利益分歧以及國內(nèi)政治的束縛，造成危機(jī)不斷延宕。難民危機(jī)下，一體化尤其是申根區(qū)人員的自由流動，使移民問題顯著具有超越主權(quán)和邊界的特性，需要?dú)W盟層面應(yīng)對，但在難民問題日益與安全威脅以及身份認(rèn)同相互關(guān)聯(lián)的背景下，成員國基于主權(quán)敏感性，日益采取不妥協(xié)的立場，導(dǎo)致難民分配方案久拖不決，危機(jī)最終演變?yōu)槿娴恼?、社會和安全危機(jī)，并成為英國脫歐的關(guān)鍵驅(qū)動性因素之一。