優(yōu)化街道空間管理 激發(fā)城市商業(yè)活力

李昊 王俊 趙曉靜

2020年初以來的新冠肺炎疫情，對城市的發(fā)展造成巨大影響，特別是服務(wù)業(yè)的發(fā)展面臨著較為嚴(yán)峻的形勢。在疫情防控進(jìn)入常態(tài)化的背景下，提升街道商業(yè)活力成為經(jīng)濟(jì)快速復(fù)蘇的重要抓手。打造宜人、有活力的街道空間，對于城市的經(jīng)濟(jì)繁榮和健康、可持續(xù)發(fā)展都有著重要意義。

在提升街道空間活力方面，成都2019年制定《成都市美麗宜居公園城市規(guī)劃》，并編制《成都市公園城市街道一體化設(shè)計(jì)導(dǎo)則》，為提升街道公共空間活力提供了技術(shù)基礎(chǔ)和規(guī)劃導(dǎo)引，也為持續(xù)發(fā)展多種業(yè)態(tài)并存的活力街道，同時(shí)消解疫情帶來的就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力打下了良好的基礎(chǔ)。

關(guān)于街道空間與城市活力

街道作為日常生活發(fā)生的主要城市界面，是各類社會活動開展的場所。居民、游客、靈活就業(yè)人員、鄉(xiāng)村從業(yè)者、手藝工作者等以多元化形式參與和使用城市的街道。熱鬧的街道生活成為城市居民生活的日常，不僅為人們逛街帶來了戶外活動空間、服務(wù)便利和看得見的實(shí)惠，也為城市生活空間提供了更多功能拓展的可能性。從規(guī)劃角度來講，多元化的業(yè)態(tài)和靈活性的商貿(mào)活動完善了城市非基本部類的商業(yè)服務(wù)功能，也反映了街道在交通功能、公共界面之外的商貿(mào)和交往潛力。

街道是城市中公共屬性最強(qiáng)的空間之一，并對城市環(huán)境和居民生活質(zhì)量有很大影響。對于對空間需求小但與人交往聯(lián)系密切的活動，一些流動性或者外延的商品售賣和服務(wù)有時(shí)會成為激活場地的催化劑。比如，當(dāng)路邊的茶館里坐不下時(shí)，很容易就能把桌椅搬到街沿上，泡一壺茶，體驗(yàn)城市的節(jié)奏并融入當(dāng)?shù)氐娜粘?。正如城市學(xué)者指出，“街道本身特別是人行道上必須不停地有使用者”的街道是有生命力的。在草根攤販之外，斜杠青年的創(chuàng)業(yè)、公共活動的策劃、商業(yè)活動的宣傳等，會讓更多文創(chuàng)人群加入街道生活，街道作為一個社會空間的文化積累也就此展開。日常生活的豐富多彩、街頭文化的引人入勝，是城市活躍的有力證明。

公共空間合理地規(guī)劃商貿(mào)販?zhǔn)刍顒?，不僅能在白天為行人提供便利，也能夠以“夜經(jīng)濟(jì)”的形式讓城市的公園、廣場或人行道等空間被“點(diǎn)亮”，成為更安全的、對人更友好的空間。公共空間是服務(wù)于城市居民的，是公共資源，也是需要市井和煙火氣的場所。適當(dāng)、合理地利用公共空間來進(jìn)行商品流動與經(jīng)濟(jì)往來，有時(shí)能夠出乎意料地更新一個“場地”——行人不再是匆匆的過客，而是街道生活的參與者，讓城市充滿生氣。城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)遵循“以人為本”的基本原則，對城市空間更精細(xì)化的考量和評估。當(dāng)然，在這樣的空間布局之下，對公共服務(wù)和商業(yè)規(guī)劃的要求也會更加精細(xì)。

街道和廣場是城市的會客廳，是承載了大量城市居民交流與交往的公共空間。市民在此相遇、交流，進(jìn)而創(chuàng)造豐富的都市場景。從多樣的路邊攤美食到時(shí)尚的街頭文化，不一而足。好的城市空間，應(yīng)該是有人使用的城市空間。“街民”可以是街頭娛樂的廣場舞大媽，可以是工匠藝人的街頭作坊，還可以是藝術(shù)家的街頭舞臺。

對成都提升街道商業(yè)活力的認(rèn)知

第一，把握成都文化基底，營造特色市井風(fēng)采。

根據(jù)微信和美團(tuán)聯(lián)合發(fā)布的《“五一”夜經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)》顯示，全國最火熱的10條酒吧街，成都占4個名額，分別是雙楠、蘭桂坊、雙林路、339購物中心。據(jù)亞馬遜發(fā)布的睡眠地圖，成都是中國最晚入睡和最能熬夜的雙料冠軍。作為火鍋文化、串串文化、“夜經(jīng)濟(jì)”文化盛行的宜居城市，成都有著獨(dú)特的生活節(jié)奏?？梢哉f，與“夜經(jīng)濟(jì)”密切結(jié)合的街頭生活，本就是成都生活特色的縮影。成都也應(yīng)在街道公共生活領(lǐng)域深厚底蘊(yùn)的基礎(chǔ)上，精益求精，提升治理水平，打造精品街道商業(yè)文化，在滿足商業(yè)需求的同時(shí)樹立宜居、年輕、以人為本的城市形象。

第二，結(jié)合公園城市街道設(shè)計(jì)導(dǎo)則，為精細(xì)化治理夯實(shí)基礎(chǔ)。

在政策導(dǎo)引、技術(shù)基礎(chǔ)方面，成都發(fā)展街道經(jīng)濟(jì)提升街道活力是有據(jù)可循、有法可依的。2019年，成都制定《成都市美麗宜居公園城市規(guī)劃》，編制《成都市公園城市街道一體化設(shè)計(jì)導(dǎo)則》，為街道建設(shè)工作提供了技術(shù)基礎(chǔ)和規(guī)劃導(dǎo)引。其中，《導(dǎo)則》強(qiáng)調(diào)，未來成都街道將更注重功能業(yè)態(tài)的復(fù)合、文化特色的彰顯和街道的特色體現(xiàn)，為成都提升街道活力提供了更好的規(guī)劃與管理空間。依托《導(dǎo)則》，能夠更好地將街道這一空間場景融入居民的生活之中。

第三，街道公共空間發(fā)展目標(biāo)和街道業(yè)態(tài)、文化活力結(jié)合。

總體來看，從提升街道活力、精細(xì)化管理街道到建設(shè)公園城市，主要目標(biāo)是一致的，核心目標(biāo)是“以人為本”的高品質(zhì)發(fā)展。具體來說，發(fā)展街道特色經(jīng)濟(jì)，目標(biāo)是打造多樣化街道業(yè)態(tài)，提升公共空間商業(yè)及文化活力，為人民群眾帶來切實(shí)的生活便利和消費(fèi)實(shí)惠，帶動商業(yè)就業(yè)發(fā)展，提升城市活力。同時(shí)，要保證城市總體格局空間體系健康發(fā)展，城市風(fēng)貌良好乃至發(fā)展特色。在原有商業(yè)體系的基礎(chǔ)上不激發(fā)矛盾，不產(chǎn)生惡性競爭，既保證衛(wèi)生、安全、整潔，又要建立以人為本的管理體系，最終建立完善的自我發(fā)展機(jī)制和治理組織。

對成都的幾點(diǎn)建議

第一，合理空間布局，保證城市功能和空間體系健康發(fā)展。

集市等街道特色經(jīng)濟(jì)的誕生是城市服務(wù)體系的重要補(bǔ)充，是一個符合供需關(guān)系的自然產(chǎn)生過程。和其他服務(wù)體系一樣，應(yīng)該在城市空間中有一席之地，既不能以一刀切的態(tài)度摒棄，也不能如野草隨意生長。以精細(xì)化分工協(xié)作為基礎(chǔ)的現(xiàn)代城市，對城市中各種功能空間的合理規(guī)劃是保證城市運(yùn)轉(zhuǎn)良好的重要保證。從宏觀來看，不論是商鋪外擺還是街頭攤位，街道商業(yè)都應(yīng)符合城市總體布局，在不破壞城市健康格局的基礎(chǔ)上進(jìn)行發(fā)展。

空間布局的優(yōu)化應(yīng)該是以管控最低底限為原則，首先需要確定的是嚴(yán)格不能經(jīng)營的區(qū)域，例如城市交通嚴(yán)重?fù)矶侣范巍⒅匾O(shè)施附近等區(qū)域。對于其他區(qū)域，要避免一刀切的管控方式，應(yīng)根據(jù)區(qū)域特征，設(shè)定管理要求，例如居民區(qū)設(shè)置集市應(yīng)禁止噪音及油煙擾民的情況，公共廣場可以通過分時(shí)的方式進(jìn)行管理。這種情況下，對于不同區(qū)域制定不同的管理策略，并通過電子及紙質(zhì)的指南供經(jīng)營戶客戶管理人員參考，是保證策略執(zhí)行的重要推力。

政策制定者考慮宏觀布局優(yōu)化時(shí)應(yīng)從更高層面進(jìn)行分析，充分思考市集等街道經(jīng)濟(jì)對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的帶動與限制，對高科技園區(qū)、會展區(qū)域等功能區(qū)是否允許進(jìn)行商業(yè)活動需要慎重考慮，也要同時(shí)兼顧地產(chǎn)開發(fā)、物業(yè)運(yùn)營等群體的利益，通盤考慮才能避免局部優(yōu)化與總體優(yōu)化的矛盾發(fā)生。

第二，優(yōu)化微觀細(xì)節(jié)，以人為本及城市風(fēng)貌兼顧的街道精細(xì)化設(shè)計(jì)。

從各地發(fā)展的歷程來看，街道特色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并非一帆風(fēng)順，一度被認(rèn)為是“臟亂差”的低端經(jīng)濟(jì)模式。這一方面是由于粗放管理模式和治理能力落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，同時(shí)也體現(xiàn)了城市規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)在街道經(jīng)濟(jì)和城市特色商業(yè)發(fā)展中的缺位。實(shí)際上，提升街道商業(yè)活力不能只寄希望于城市建設(shè)的改變，而是要從存量中要發(fā)展，這是街道特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心思路。作為城市管理者和規(guī)劃者，應(yīng)從微觀中去摳細(xì)節(jié)，使集市和商業(yè)外擺等商業(yè)形式成為補(bǔ)全城市服務(wù)短板，乃至體現(xiàn)城市文化特色的重要空間。

對于商業(yè)外擺，常見的有打開綠地、取消停車、改造鋪裝、協(xié)調(diào)商家、劃定外擺等方式，并且在上海一些街道有了比較好的實(shí)踐，以極低的改造成本即可增加大量街道商業(yè)空間，最大程度降低非正式經(jīng)濟(jì)對城市形態(tài)的影響。同時(shí)，《成都市公園城市街道一體化設(shè)計(jì)導(dǎo)則》也對柔性的商業(yè)外擺提出了具體設(shè)計(jì)，街道設(shè)計(jì)師和城市管理者只需結(jié)合街道設(shè)施和功能等條件，即可規(guī)劃出適宜的商業(yè)外擺空間及設(shè)計(jì)出合理的管理方式。

對于街頭集市，管理更具有挑戰(zhàn)性。由于其靈活性和形式的多樣性，需要根據(jù)不同位置進(jìn)行精細(xì)化設(shè)計(jì)，廣州對于各類經(jīng)營者引導(dǎo)區(qū)的設(shè)計(jì)就非常人性化，達(dá)到了精細(xì)化疏導(dǎo)的作用。對于劃定的街頭市集等空間，要增加對應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是餐飲市集，有條件的可增加專門的污水管道，幫助市政部門進(jìn)行精細(xì)化治理。

第三，提升精細(xì)化治理能力，實(shí)現(xiàn)看得清、管的住。

對于商業(yè)外擺和街道市集的管理原則基本是不擾民、不影響交通、不破壞環(huán)境、不占用盲道和消防通道以及保證食品安全衛(wèi)生。要保證攤主在指定地點(diǎn)、規(guī)定營業(yè)時(shí)間經(jīng)營及執(zhí)行清潔衛(wèi)生條例等，除了傳統(tǒng)的登記備案及評估巡查等手段，還應(yīng)在新型智慧城市建設(shè)的框架下，增加智能化信息化手段進(jìn)行監(jiān)管。

一個設(shè)計(jì)合理符合人性的管理平臺，能幫助經(jīng)營者及管理人員減輕負(fù)擔(dān)：經(jīng)營者可以輕松查詢需要遵守的規(guī)定，管理人員可以迅速獲取管理對象的信息及最新態(tài)勢。城市全方位的感知體系也有助于管理人員掌握情況：卡口攝像頭可以避免管理人員四處巡查，電子圍欄等技術(shù)也可以達(dá)到自動預(yù)警目的，大幅降低管理成本，使管理人員能看得清管得住，同時(shí)也是對粗放式執(zhí)法的制約。管理要求電子化以及執(zhí)法全過程記錄，使管理人員有法可依、有法必依。

第四，明確強(qiáng)化組織制度，保證政策落地性和延續(xù)性，多方參與持續(xù)優(yōu)化。

要走出“一放就亂，一管就死”的怪圈，對于街道特色經(jīng)濟(jì)的治理還需要格外注重組織和制度保障，尤其是重點(diǎn)解決政策落地性差、延續(xù)性弱和多方相關(guān)主體不能共同參與逐步優(yōu)化的問題。

商業(yè)外擺和街頭集市的健康有序發(fā)展，首先需要政府部門理清管理?xiàng)l線。城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展導(dǎo)向應(yīng)不再唯GDP為目標(biāo)，更要強(qiáng)調(diào)穩(wěn)就業(yè)的目的。發(fā)展城市公共空間特色商業(yè)，是對商業(yè)服務(wù)體系的重要補(bǔ)充，也是活躍經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇就業(yè)的重要抓手，理應(yīng)成為“一把手”工程，保證政策的延續(xù)性和落地性。當(dāng)出現(xiàn)一些管理難題時(shí)，應(yīng)根據(jù)情況逐步改進(jìn)管理方式，完善城市功能也提升生活品質(zhì)。

在政府管理的基礎(chǔ)上，行業(yè)良好發(fā)展的重要標(biāo)志是行業(yè)形成自我管理秩序或自治團(tuán)體。當(dāng)行業(yè)形成良好公序良俗時(shí)，只需要政府稍加引導(dǎo)，相關(guān)方會形成相互監(jiān)督、相互促進(jìn)的局面。

同時(shí)，通過對人友好的可視化設(shè)計(jì)，形成紙質(zhì)或電子的易于傳播的管理公約有助于管理秩序的形成。例如，紐約為當(dāng)?shù)匦∩特湆ｉT設(shè)計(jì)了“街頭攤販指南”，梳理了政府部門對商販在街道空間營業(yè)行為的各種規(guī)章制度，包括明確攤位允許的長寬高，允許擺放的街道，距離路緣石、建筑界面、路口、建筑出入口等地點(diǎn)的距離等。此外，攤販和商家一樣，必須要有相對應(yīng)的各類執(zhí)照。指南還告訴了商販如何通過合理的方式去維護(hù)自己的權(quán)利。城市管理者可以結(jié)合本地的特點(diǎn)，發(fā)布類似的管理導(dǎo)則。

作者

李 ??昊 ?中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司高級城市規(guī)劃師

王 ??俊 ?中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司城市規(guī)劃師

趙曉靜 ?中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司城市規(guī)劃師