縣域地方債及地方政府融資平臺情況探究

鐘自紅 張之璟

地方政府融資平臺是地方政府為拓寬融資渠道而組建的企業(yè)平臺，它的發(fā)展為緩解財(cái)政資源短缺、建設(shè)資金不足的發(fā)展“瓶頸”提供了一條出路，它在很大程度上帶動(dòng)了企業(yè)融資，使市場活躍了起來，大力推動(dòng)了各地城市化進(jìn)程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為穩(wěn)定增長、擴(kuò)大內(nèi)需、調(diào)整機(jī)構(gòu)、促進(jìn)民生，以及扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)下滑趨勢發(fā)揮著較大的作用。但近年來，地方政府融資平臺規(guī)模的膨脹，不僅加大了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，也對銀行業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)形成了潛在的壓力。對地方政府融資平臺公司的負(fù)債不能掉以輕心，而應(yīng)未雨綢繆，通過深化財(cái)稅體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能以及轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等長效機(jī)制，引導(dǎo)地方政府融資健康有序發(fā)展。

一、縣域地方債及地方政府融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀

（一）地方債務(wù)情況。止2019年底，縣域政府隱性債務(wù)27.46億元。按債務(wù)類型分，政府承諾償還的融資平臺等企事業(yè)單位隱性債務(wù)20.77億元，政府提供擔(dān)保的融資平臺等企事業(yè)單位隱性債務(wù)1.15億元，政府中長期支出責(zé)任隱性債務(wù)2.9億元;按債務(wù)資金用途分，非項(xiàng)目債務(wù)11.81億元，公路建設(shè)1.88億元，市政建設(shè)6.19億元，保障性住房建設(shè)0.07億元，教育支出0.56億元，農(nóng)林水利建設(shè)支出0.41億元，其他支出3.9億元;按債務(wù)資金來源分，銀行貸款14.01億元，企業(yè)債券5.64億元，供應(yīng)商應(yīng)付款1.34億元，政府中長期支出責(zé)任債務(wù)2.9億元，其他0.93億元;按債務(wù)期限結(jié)構(gòu)分，2019年到期1.5億元，2020年到期1.87億元，2021年至2028年到期15.92億元。2019年地方債券7.94億元。

（二）地方政府融資平臺項(xiàng)目支持情況。 M縣2019年實(shí)施棚戶區(qū)改造項(xiàng)目采取“政府購買服務(wù)”的運(yùn)作模式。限于融資平臺作為承接主體，負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的實(shí)施，項(xiàng)目進(jìn)度為兩年，主要是M縣開發(fā)區(qū)棚戶區(qū)改造，目的是改善棚戶區(qū)居民的住房條件，美化城區(qū)環(huán)境，促進(jìn)構(gòu)建和諧社會(huì)。本項(xiàng)目總投資5.65億元，其中建設(shè)資金5.35億元，項(xiàng)目資本金1.94億元，發(fā)行棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券3.71億元，先發(fā)債券0.7億元，后發(fā)債券3.01億元。

二、地方政府融資平臺存在的問題

一是政策性風(fēng)險(xiǎn)。地方債及政府融資平臺類融資期限一般較長。最短也在5年以上，最長的達(dá)25年，在貸款期限內(nèi)，國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保政策、區(qū)域政策、行業(yè)發(fā)展等政策的調(diào)整、變動(dòng)都可能對政府融資平臺公司的經(jīng)營產(chǎn)生較大影響，從而可能直接影響到政府融資平臺企業(yè)貸款的如期償還。如政府取消供水工程費(fèi)、改變供水區(qū)域，造成企業(yè)生產(chǎn)能力得不到發(fā)揮，產(chǎn)生政策性的經(jīng)營虧損。再如，地方政府換屆，新任新一屆政府可能不愿意為“舊賬”買單，這也會(huì)影響地方政府融資平臺公司貸款的公益償還。

二是主體定位模糊。各類政府融資平臺基本上都由政府籌劃、組建設(shè)立并直接或間接出資，主要負(fù)責(zé)人由政府或相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)兼任，受政府委托從事開發(fā)、建設(shè)等。

三是資金使用問題。一般來說，地方政府融資平臺公司取得融資后，再層層轉(zhuǎn)撥下屬公司或項(xiàng)目使用，借款人和資金使用主體并不一致，金融機(jī)構(gòu)和審計(jì)、監(jiān)管部門對融資平臺公司的資金流向和使用很難監(jiān)管，導(dǎo)致資金挪用風(fēng)險(xiǎn)加大。特別是最近銀監(jiān)會(huì)印發(fā)了“三個(gè)辦法，一個(gè)指引”，強(qiáng)調(diào)通過貸款資金、貸款人受托支付方式強(qiáng)化資金流向監(jiān)管，但在地方政府融資平臺公司借款人和資金使用人分離情況貸款人受托支付很難實(shí)現(xiàn)。

四是融資平臺還款壓力大，容易引發(fā)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。由于地方政府要提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的事權(quán)與財(cái)權(quán)不對等，城鎮(zhèn)化建設(shè)加快對地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入較大，而地方政府可支配財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足龐大的資金需求，唯有尋求融資平臺向外部融資。大量融資平臺投向單一，平臺貸款主體以事業(yè)法人為主，有較多的貸款為非市場化運(yùn)作，項(xiàng)目本身不產(chǎn)生現(xiàn)金流或產(chǎn)生的現(xiàn)金流不足以償還銀行貸款，貸款缺乏第一還款來源，更多依賴于地方政府財(cái)政收入，難以保證到期償債能力，對銀行資產(chǎn)流動(dòng)性管理提出更高要求。而融資平臺本身債臺高筑、杠桿率過高，再加上連續(xù)加息、土地出讓金收入受房地產(chǎn)市場調(diào)控政策的影響等，融資平臺違約風(fēng)險(xiǎn)陡增。

三、化解地方政府融資平臺公司風(fēng)險(xiǎn)措施

（一）對融資平臺公司本身的清理規(guī)范。融資平臺要按照《公司法》規(guī)定充實(shí)公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)商業(yè)化運(yùn)作。地方政府在出資 范圍內(nèi)對融資平臺公司承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)現(xiàn)融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化。這些措施將使融資平臺公司成為陽光下的公司。有利于化解潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）引導(dǎo)地方政府融資有序健康發(fā)展，在嚴(yán)控債務(wù)過快增長的同時(shí)，把握經(jīng)濟(jì)增長、經(jīng)濟(jì)增長和風(fēng)險(xiǎn)防范的平衡。因此，要從根本上解決這個(gè)問題，就需要進(jìn)一步理順體制機(jī)制。引導(dǎo)地方政府融資有序健康發(fā)展。就政府而言，主要應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：其一，完善地方預(yù)算，將從事純公益性投資項(xiàng)目所需資金和準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目中需政府補(bǔ)貼部分的資金列入地方政府財(cái)政預(yù)算，使隱形債務(wù)顯性化，降低地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn);其二，建立地方政府融資平臺公司風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備基金，并制定基金管理辦法。每年可以從財(cái)政收入中確定一定比例用作基金來源，防范因平臺公司償付能力不足引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)債權(quán)人利益;其三，控制地方政府負(fù)債規(guī)模，給地方政府設(shè)定一個(gè)合理的負(fù)債率，為地方政府負(fù)債總量設(shè)置一個(gè)限額;構(gòu)建對融資平臺的聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制;強(qiáng)化對融資平臺風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)監(jiān)控。

（三）推動(dòng)建立地方政府債務(wù)信息披露制度，提高政府債務(wù)透明度。一是要建立健全政府財(cái)政信息披露制度，建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系，實(shí)現(xiàn)財(cái)政陽光化。相關(guān)主管部門要督促轄內(nèi)各融資平臺加大信息發(fā)布力度，相關(guān)信息及時(shí)公開披露，推動(dòng)地方政府融資平臺的隱形負(fù)債向合規(guī)的顯性負(fù)債轉(zhuǎn)變。二是銀行間構(gòu)建信息交流平臺，實(shí)現(xiàn)對融資平臺的信息共享。金融監(jiān)管部門應(yīng)建立地方政府融資平臺及投融資項(xiàng)目的信息告示制度，以各融資平臺基本戶開戶行作為牽頭行，完善重大事項(xiàng)信息的登記、更新。銀行應(yīng)該結(jié)合地方政府的財(cái)政實(shí)力、資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目情況等因素，設(shè)計(jì)差別化的信貸政策和準(zhǔn)入要求;采用銀團(tuán)貸款方式，分散單一貸款行的風(fēng)險(xiǎn)。三是融資平臺公司內(nèi)部應(yīng)建立以債務(wù)率、負(fù)債率、償債率為主要指標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，預(yù)防投資風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。在信息披露制度方面，則應(yīng)嚴(yán)格披露的內(nèi)容，主要包括：公司目標(biāo)、公司所有權(quán)結(jié)構(gòu)、主要財(cái)務(wù)指標(biāo)、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、高管薪酬水平、關(guān)聯(lián)交易、重大風(fēng)險(xiǎn)因素以及處理這些風(fēng)險(xiǎn)所采取的措施、收到任何來自政府承諾的財(cái)務(wù)支持等。

作者簡介：張之璟（1996-12.18），男，助理經(jīng)濟(jì)師，本科經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)士，漢，中國人民銀行科員，734500，調(diào)查統(tǒng)計(jì)與貨幣信貸。