海南鄉(xiāng)村建設(shè)用地開發(fā)利用探討

王巧麗

摘 要：解決海南鄉(xiāng)村振興發(fā)展關(guān)鍵在于落實農(nóng)村土地制度的深化改革，消除鄉(xiāng)村建設(shè)用地難題。本文通過分析海南鄉(xiāng)村建設(shè)用地開發(fā)利用的意義以及當(dāng)前遇到的難題，提出未來海南鄉(xiāng)村建設(shè)用地開發(fā)利用的建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村建設(shè)用地;土地開發(fā)利用;農(nóng)村土地制度

產(chǎn)業(yè)振興是海南鄉(xiāng)村振興發(fā)展的動力，破解鄉(xiāng)村建設(shè)用地開發(fā)利用難題是產(chǎn)業(yè)振興的關(guān)鍵，要推動鄉(xiāng)村建設(shè)用地綜合開發(fā)，落實土地紅利，應(yīng)在土地利用規(guī)劃范圍內(nèi)有序開展，才能有效推動鄉(xiāng)村建設(shè)用地的合理開發(fā)和利用，促進海南經(jīng)濟增長，帶動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

一、海南鄉(xiāng)村建設(shè)用地開發(fā)利用的意義

一是助推海南自貿(mào)港開發(fā)建設(shè)。海南省《關(guān)于支持產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展規(guī)劃和用地保障的意見（試行）》創(chuàng)新了產(chǎn)業(yè)項目土地利用分類管理方式，實行差別化產(chǎn)業(yè)項目用地供地模式，推行先租后讓、租讓結(jié)合供地方式，鼓勵實施彈性年期供地制度，為海南自貿(mào)港建設(shè)提供有力的規(guī)劃和用地保障。

二是促進海南城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興發(fā)展。海南城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的側(cè)重點和突破點在于農(nóng)村，鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地的合理開發(fā)利用以及有序有效流轉(zhuǎn)，對海南的土地制度改革、城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興發(fā)展具有重要意義。

三是提高土地集約化利用率。通過開發(fā)海南鄉(xiāng)村建設(shè)用地，加強農(nóng)村居民點整理，推動閑置的鄉(xiāng)村建設(shè)用地重新發(fā)揮經(jīng)濟效益，完善土地資源的優(yōu)化配置機制，有效盤活集體存量土地，落實嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，促進農(nóng)村土地的集約化利用。

四是推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。海南鄉(xiāng)村建設(shè)用地開發(fā)利用有助于調(diào)整宅基地、公益性公共設(shè)施用地、集體經(jīng)營性用地以及其他農(nóng)用地的結(jié)構(gòu)，形成合理的用地分區(qū)，優(yōu)化現(xiàn)狀鄉(xiāng)村建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)果的調(diào)整和轉(zhuǎn)移，加快以鄉(xiāng)村用地結(jié)構(gòu)調(diào)整推動經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變。

二、海南鄉(xiāng)村建設(shè)用地開發(fā)利用存在的問題

（一）存量用地少，增量用地缺指標(biāo)

海南自2015年起開展 “多規(guī)合一”改革試點，但各級政府在編制規(guī)劃時往往“重城市、輕農(nóng)村”，大部分建設(shè)用地指標(biāo)著重規(guī)劃給基礎(chǔ)設(shè)施、旅游、城鎮(zhèn)、園區(qū)等發(fā)展區(qū)域，導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)用地預(yù)留不足，鄉(xiāng)村建設(shè)用地存量逐漸減少。

（二）土地農(nóng)轉(zhuǎn)用困難

根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，項目建設(shè)占用土地中涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用程序極度嚴(yán)格，審批權(quán)限主要歸國務(wù)院和省級政府所有。海南省土地利用總體規(guī)劃嚴(yán)格保護耕地和基本農(nóng)田，每年的農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)有限，難以覆蓋鄉(xiāng)村建設(shè)用地規(guī)模需求。

（三）鄉(xiāng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)困難

《海南省集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點辦法（2019年）》雖然放寬允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可以用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，但須經(jīng)過土地增減掛鉤后騰挪出建設(shè)用地指標(biāo)才能調(diào)整到適宜地區(qū)入市，增加了流轉(zhuǎn)難度。

（四）鄉(xiāng)村建設(shè)用地利用率低

農(nóng)村人口流動幅度加大、村民整體異地安置是導(dǎo)致海南部分村莊出現(xiàn)空心化、空殼化現(xiàn)象的主要原因，農(nóng)村宅基地大面積處于空置的狀態(tài)，造成鄉(xiāng)村建設(shè)用地資源浪費和利用率低效。海南新農(nóng)村建設(shè)亟待合理的土地利用規(guī)劃和整合盤活土地資源。

（五）鄉(xiāng)村建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體模糊

我國《憲法》和《土地管理法》都明確規(guī)定了農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但對農(nóng)民集體的含義卻沒有明確的界定。《村民委員會組織法》規(guī)定村小組和村委會都不能成為集體土地的所有者，但實踐中村小組、村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往成為集體土地的實際支配者，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂嚴(yán)重?fù)p害了產(chǎn)權(quán)人的權(quán)益。

三、海南鄉(xiāng)村建設(shè)用地開發(fā)利用的建議

1、健全農(nóng)村土地管理制度。堅持依法規(guī)范土地利用規(guī)劃，確保規(guī)劃約束性指標(biāo)的順利落實，提高土地規(guī)劃、管理效益;完善耕地保護制度，建立健全耕地保護補償機制，依法構(gòu)建相對合理的宅基地退出補償標(biāo)準(zhǔn)，切實保護農(nóng)民依法享有的土地保障權(quán)益。

2、實施高水平土地利用規(guī)劃。合理規(guī)劃鄉(xiāng)村建設(shè)用地規(guī)模和開發(fā)邊界，推進鄉(xiāng)村建設(shè)用地的立體開發(fā)和利用，完善村莊、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)設(shè)施等土地綜合開發(fā)利用和供地模式，提高土地空間利用效率。尊重鄉(xiāng)村土地自然屬性，結(jié)合當(dāng)?shù)氐淖匀蝗宋臈l件進行合理規(guī)劃，提高土地利用的綜合效益。

3、構(gòu)建產(chǎn)權(quán)交易市場。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運行規(guī)范（試行）》規(guī)定，江蘇、河北等省份紛紛成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，海南省建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心勢在必行、迫在眉睫，通過制定農(nóng)村土地使用權(quán)流通市場規(guī)則，以公開拍賣、掛牌等多種方式，引導(dǎo)和疏通土地使用權(quán)流通渠道。

4、明晰鄉(xiāng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體。完善農(nóng)村土地權(quán)利體系和保障機制，重構(gòu)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)組織，做好農(nóng)村土地確權(quán)、登記和頒證工作。完善法律，明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸屬，解決集體土地所有權(quán)主體虛置問題，賦予農(nóng)民更加完整的權(quán)益，為集體土地合理有效流轉(zhuǎn)和高效配置奠定基礎(chǔ)。

5、實施鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可制度。《海南省農(nóng)村宅基地管理試點辦法（2019年）》對農(nóng)村宅基地申請條件、審批和使用權(quán)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)等進行了細(xì)化，明確“一戶一宅”和每戶用地面積不超過175平方米等新規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可，經(jīng)公示無異后頒發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證書。

6、規(guī)范土地征收制度與程序。逐步完善和規(guī)范土地征收制度與程序，提出恰當(dāng)?shù)耐恋卣魇昭a償標(biāo)準(zhǔn)。《海南省農(nóng)村土地征收試點辦法（2019年）》明確規(guī)定將簽訂征地補償協(xié)議、落實征地補償和社會保障費用放到報批前，即“征地批前公告”，同時適當(dāng)提高留用地面積，將現(xiàn)行不超過被征地面積的8%提高到10%，實現(xiàn)鄉(xiāng)村集體土地開發(fā)利用效益最大化。

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[2]呂春梅.關(guān)于集體建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)的分析和思考[J]. 廣東土地科學(xué)，2011，（10）.

（作者單位：海南亞太區(qū)域發(fā)展研究院，海南 ?？?570100）