公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與隱私權(quán)保護(hù)之反思

趙小婉 張偉

? 引言

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度（Properties Declaration System）被譽(yù)為“陽(yáng)光法案”和“終端反腐利器”，公務(wù)人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開(kāi)是“廉政建設(shè)的最后一里路”。臺(tái)灣《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》一經(jīng)通過(guò)即在大陸行政法學(xué)界引起廣泛關(guān)注，并產(chǎn)生了大量的研究成果?；诖箨懡陙?lái)對(duì)于腐敗的治理力度增強(qiáng)，反腐情況得到了廣泛的社會(huì)關(guān)注。因此絕大多數(shù)的理論成果聚焦于如何在大陸建立公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度， 也有學(xué)者積極將國(guó)外的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度介紹到國(guó)內(nèi)，希望可以進(jìn)行吸收借鑒; 同時(shí)也有學(xué)者反思目前在國(guó)內(nèi)建立公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度與憲法、行政法等銜接。 但由于理論研究成果尚不完善、制度構(gòu)建準(zhǔn)備不充分、傳統(tǒng)私產(chǎn)觀念和社會(huì)接受程度不足等因素的影響，立法機(jī)關(guān)終究未能將此議題付諸立法。同時(shí)，在中國(guó)共產(chǎn)黨從嚴(yán)治黨理念的引領(lǐng)之下，2017年2月8日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳通過(guò)聯(lián)合發(fā)文的形式下發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）和《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告查核結(jié)果處理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），實(shí)現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)的備案。

黨的十八屆六中全會(huì)就全面從嚴(yán)治黨進(jìn)行專門討論，重點(diǎn)治理黨內(nèi)的腐敗現(xiàn)象，黨風(fēng)廉政建設(shè)進(jìn)入新階段。在現(xiàn)行的黨政高度融合的政治體制之下，90%以上的政府官員由黨員擔(dān)任，十八屆四中全會(huì)提出善于使黨組織推薦的人選通過(guò)法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員， 在黨內(nèi)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨員與政府官員具有高度重合性。然而，由于《規(guī)定》對(duì)于申報(bào)財(cái)產(chǎn)人員范圍主要以級(jí)別為唯一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，使得一些與相關(guān)利益密切的聯(lián)系的崗位沒(méi)有被納入到監(jiān)督的范圍，從而出現(xiàn)了“小官巨貪”的現(xiàn)象，對(duì)于國(guó)家廉政建設(shè)產(chǎn)生了極大的負(fù)面的影響。

同時(shí)，《規(guī)定》和《辦法》尚存在規(guī)范位階不高，配套制度不完善、執(zhí)行力不強(qiáng)等問(wèn)題，對(duì)于腐敗預(yù)防所產(chǎn)生的效果有限。對(duì)《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》的借鑒與反思，能夠完善黨內(nèi)反腐制度的構(gòu)建，同時(shí)盡快將個(gè)人信息備案制度從黨內(nèi)規(guī)定上升為國(guó)家法律規(guī)定，擴(kuò)大適用范圍，增強(qiáng)適用的執(zhí)行力，從而促進(jìn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建立。

《規(guī)定》對(duì)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度規(guī)定之不足

財(cái)產(chǎn)申報(bào)人員范圍不足

《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》基于對(duì)于職務(wù)高低權(quán)限大小和公職人員與利益聯(lián)結(jié)的緊密程度兩個(gè)維度為衡量標(biāo)準(zhǔn)。2010 年中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，涵蓋的主體是黨政機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)等部門中的副縣（處）級(jí)（含縣處級(jí)副職） 以上領(lǐng)導(dǎo)干部，以及大型、特大型、中型國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子成員。同時(shí)還包括副調(diào)研員以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部和已退出現(xiàn)職、但尚未辦理退（離）休手續(xù)的干部。 《規(guī)定》對(duì)于申報(bào)人員的范圍是以黨的職務(wù)級(jí)別和行政級(jí)別作為主要?jiǎng)澐謽?biāo)準(zhǔn)。臺(tái)灣《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》以級(jí)別為劃分標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)將申報(bào)人員的職務(wù)與利益關(guān)系聯(lián)系的密切程度作為重要因素，以工作種類涉性到巨額資金流動(dòng)、事項(xiàng)審批等關(guān)鍵職位人員。

申報(bào)事項(xiàng)的不完善

在相關(guān)人的申報(bào)方面，公職人員相關(guān)者限于配偶和共同生活的未成年子女，而《規(guī)定》除申報(bào)配偶和未成年子女外情況，將成年子女的婚姻狀況和從業(yè)情況等都納入備案范圍?；趯?duì)于對(duì)以往腐敗案件中往往涉及利益相關(guān)群體的不當(dāng)利益。從國(guó)家的歷史傳統(tǒng)即是家族財(cái)產(chǎn)的觀念較深，家庭財(cái)產(chǎn)具有共通性，而不以子女成年為限。西方國(guó)家則更注重個(gè)體的獨(dú)立性，子女成年即為人格和財(cái)產(chǎn)獨(dú)立的標(biāo)志，因此對(duì)于公職人員財(cái)產(chǎn)的申報(bào)僅限于未成年子女。然而，作為法律上規(guī)定的成年后即有完全行為能力的成年子女，其從業(yè)情況和婚姻狀況是否會(huì)因此受到限制，從而對(duì)個(gè)人權(quán)利造成減損，需要在立法上進(jìn)一步考量。涉及子女的婚姻狀況、移居國(guó)外情況和職業(yè)情況。是否會(huì)對(duì)子女的從業(yè)選擇造成限制。中國(guó)傳統(tǒng)上即有完善的任職回避的理念，回避制度規(guī)定國(guó)家公務(wù)員之間有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親以及近姻親關(guān)系的，不得在同一機(jī)關(guān)擔(dān)任雙方直隸于同一行政首長(zhǎng)的職務(wù)或者有直接上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的職務(wù)，也不得在其中一方擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的機(jī)關(guān)從事監(jiān)察、人事、審計(jì)、財(cái)務(wù)工作。更進(jìn)一步，申報(bào)子女的從業(yè)情況，是以備案為最終目的亦或是根據(jù)申報(bào)的情況對(duì)公職人員子女的職業(yè)范圍作出實(shí)際的限定，《規(guī)定》中尚未進(jìn)一步明確。這一制度選擇將涉及對(duì)于職業(yè)自由之干預(yù)，從而引發(fā)對(duì)隱私權(quán)內(nèi)容的解釋和基本權(quán)利限制的討論。

申報(bào)財(cái)產(chǎn)的內(nèi)容不明確

各個(gè)國(guó)家和地區(qū)對(duì)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)內(nèi)容的規(guī)定都是以財(cái)產(chǎn)為主，包括動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、有價(jià)證券、股票等。臺(tái)灣《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》也將申報(bào)的范圍限于財(cái)產(chǎn)申報(bào)和個(gè)人相關(guān)問(wèn)題的申報(bào)。權(quán)力與利益的不當(dāng)聯(lián)結(jié)不僅限于財(cái)產(chǎn)，隨著腐敗行為的形式越來(lái)越多樣化，權(quán)力和利益的交易形式還包括個(gè)人作風(fēng)等涉及私生活的問(wèn)題?！兑?guī)定》中將領(lǐng)導(dǎo)干部申報(bào)的事項(xiàng)擴(kuò)展至普通護(hù)照以及因私出國(guó)的情況、持有往來(lái)港澳臺(tái)通行證及因私往來(lái)港澳、臺(tái)灣的情況，進(jìn)一步對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的出境進(jìn)行限制。同時(shí)有些地區(qū)規(guī)定處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部離開(kāi)任職本市要向上一級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)?；趯?duì)公職人員履職行為與個(gè)人生活之間的明確界限和對(duì)于個(gè)人生活事項(xiàng)隱私的保護(hù)的習(xí)慣，臺(tái)灣《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》并未將公職人員個(gè)人生活問(wèn)題納入申報(bào)范圍?；谝渣h代政的執(zhí)政理念和保持黨員的先進(jìn)性的要求，共產(chǎn)黨對(duì)黨員個(gè)人的道德標(biāo)準(zhǔn)高于一般公民，《規(guī)定》對(duì)申報(bào)事項(xiàng)的范圍更為廣泛。

對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)不規(guī)范的處置不足。

臺(tái)灣《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》規(guī)定的受理申報(bào)機(jī)關(guān)根據(jù)申報(bào)人身份的不同，分為監(jiān)察院、政風(fēng)部門及各級(jí)選舉委員會(huì)，并規(guī)定了將財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制信托于政府指定的強(qiáng)制信托部門。強(qiáng)制信托是旨在防止享有重大決策權(quán)的公職人員利用職務(wù)之便而進(jìn)行利益輸送所采取的削去其對(duì)財(cái)產(chǎn)的管理及處分權(quán)一項(xiàng)措施。 信托制度尚未在大陸發(fā)展完善加之與傳統(tǒng)“私產(chǎn)”保護(hù)觀念具有較大差異，因而接受程度不高。

《規(guī)定》將領(lǐng)導(dǎo)干部申報(bào)的項(xiàng)目歸于本單位或上級(jí)單位的組織（人事）部門并進(jìn)行定期的抽查核實(shí)。然而由于組織部門屬于黨的部門，缺乏獨(dú)立與動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、銀行等機(jī)構(gòu)執(zhí)法核查權(quán)力，此項(xiàng)規(guī)定并未發(fā)揮出實(shí)際的作用。而通過(guò)監(jiān)察體制改革，監(jiān)察機(jī)關(guān)通過(guò)實(shí)施監(jiān)督職能行使執(zhí)法權(quán)，未來(lái)制度構(gòu)建機(jī)制可由組織人事部門作為申報(bào)管理機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)定期抽查核實(shí)，真正發(fā)揮對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)監(jiān)督之效果。

完善財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公開(kāi)制度之考量

（一）提升治理能力，建立有效的權(quán)力監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制

國(guó)家治理能力的構(gòu)成性要素包括制定制度的能力、實(shí)施制度的能力和創(chuàng)新制度的能力。制度設(shè)計(jì)能夠增強(qiáng)不同權(quán)力主體之間的監(jiān)督相互配合的效果。世界各國(guó)對(duì)于權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的制衡分別采用專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)和多機(jī)構(gòu)相互配合的模式。新加坡為貫徹落實(shí)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，專門設(shè)置了廉政監(jiān)督機(jī)構(gòu)（單一機(jī)構(gòu)模式）審核機(jī)構(gòu)被賦予充分的調(diào)查權(quán)、處置權(quán)，審核不受任何組織、機(jī)構(gòu)和個(gè)人干涉。

（二）健全財(cái)產(chǎn)申報(bào)配套法律體系

財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)法律制度與其他反腐敗法律制度相互配合，構(gòu)建完善的反腐敗立法體系。世界各國(guó)家和地區(qū)分別采取了分散式廉政立法和專門性廉政立法的模式。如澳大利亞涉及公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示的法律就達(dá) 13 部之多。 臺(tái)灣地區(qū)采取了對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度進(jìn)行專門立法的方式進(jìn)行規(guī)制。然而，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立和有效運(yùn)行，絕非一部財(cái)產(chǎn)申報(bào)法所能承載的。因此，在呼吁和推動(dòng)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建設(shè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)看到整個(gè)反腐敗工程的系統(tǒng)性和復(fù)雜性，而不能僅僅專注于一部法律。在依法治國(guó)和從嚴(yán)治黨的理念要求下，國(guó)家進(jìn)行監(jiān)察體制改革，通過(guò)頒布《監(jiān)察法》建立了國(guó)家監(jiān)督立法，黨內(nèi)也頒布了《紀(jì)律處分條例》、《黨內(nèi)監(jiān)督條例》等黨內(nèi)法規(guī)，從黨和國(guó)家兩個(gè)方面加強(qiáng)反腐敗制度的建立。因此未來(lái)建立公職人員申報(bào)制度應(yīng)當(dāng)將黨的政策意志上升為國(guó)家的法律法規(guī)。制度無(wú)效的原因大半在于執(zhí)行不力，因此對(duì)制度實(shí)施的監(jiān)督非常關(guān)鍵，決策層的政治決斷，通過(guò)中央強(qiáng)有力的自上而下的推行是最好的監(jiān)督。各個(gè)法規(guī)之間相互銜接協(xié)調(diào)，才能構(gòu)成全面的監(jiān)察與防治腐敗的制度。完善“陽(yáng)光法案”體系，明確公職人員及其親屬的行為，才能促進(jìn)權(quán)力運(yùn)行的透明化，從而樹(shù)立廉潔政府的形象。

推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公開(kāi)制度建立。目前對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人信息的登記僅限于內(nèi)部備案，而尚未達(dá)到公開(kāi)程度。權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行是法治國(guó)家的重要標(biāo)準(zhǔn)，在將來(lái)的制度建設(shè)過(guò)程中對(duì)于公開(kāi)事項(xiàng)、公開(kāi)范圍的把握，都需要進(jìn)一步結(jié)合實(shí)際情況。各個(gè)地方也開(kāi)始對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)進(jìn)行了積極的探索，陜西省規(guī)定了《新提拔領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行個(gè)人重大事項(xiàng)和家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)備案意見(jiàn)》，申報(bào)對(duì)象范圍上從省管正、副廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和縣（市、區(qū)）黨政正職，延伸到省直機(jī)關(guān)正處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的考察對(duì)象。在申報(bào)具體內(nèi)容上，增加了銀行存款和車輛內(nèi)容。在申報(bào)紀(jì)律上，將個(gè)人重大事項(xiàng)和家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)作為新提拔對(duì)象的前置必要條件?；趯?shí)際情況的不同，同時(shí)將利益相關(guān)群體納入到個(gè)人問(wèn)題申報(bào)范圍。

領(lǐng)導(dǎo)干部的家庭財(cái)產(chǎn)公開(kāi)與否，已日益成為考驗(yàn)執(zhí)政黨是否‘立黨為公的試金石，成為民眾判斷黨和國(guó)家反腐倡廉決心和力度的試金石，它是關(guān)系到廣大社會(huì)民眾對(duì)執(zhí)政黨和政府信任度的不可或缺的政治舉措。 因此，進(jìn)一步推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的公開(kāi)，是推進(jìn)反腐制度建設(shè)的重要舉措。

完善財(cái)產(chǎn)申報(bào)的制度設(shè)計(jì)，借鑒財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的舉證責(zé)任倒置原則。臺(tái)灣《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》與新加坡公職人員反貪污法都采取了舉證責(zé)任倒置的原則。對(duì)于不能說(shuō)明財(cái)產(chǎn)來(lái)源的公務(wù)人員推定為貪污。此種模式的法理基礎(chǔ)在于財(cái)產(chǎn)申報(bào)是公職人員自行申報(bào)，因此公職人員對(duì)此即負(fù)有真實(shí)說(shuō)明的義務(wù)。

社會(huì)監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是作為國(guó)家主權(quán)者的人民所享有的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。強(qiáng)化公民監(jiān)督的是推進(jìn)監(jiān)督的有效路徑。把握好公眾所應(yīng)有的知情程度和官員所應(yīng)有的隱私程度以及二者之間的平衡， 能夠進(jìn)一步發(fā)揮公眾監(jiān)督的功能。一是誠(chéng)信文化，增進(jìn)政府與公眾之間以及公眾之間的信任;二是建立與財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度相應(yīng)的公開(kāi)的文化;三是提升公眾參與能力，完善政治參與機(jī)制;四是法治文化，倡導(dǎo)對(duì)法治規(guī)則的高度認(rèn)同。其次，加強(qiáng)全社會(huì)的廉政文化教育。只有全社會(huì)對(duì)反腐形成廣泛共識(shí)，才能有效治理腐敗。目前的狀況是，公務(wù)員對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度趨向于不信賴，缺乏歸屬感。社會(huì)公眾則剛好相反。對(duì)立的制度認(rèn)同趨向，微觀上會(huì)阻礙制度創(chuàng)新，宏觀上會(huì)導(dǎo)致官民信任危機(jī)甚至出現(xiàn)社會(huì)對(duì)抗。因此，必須加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的培訓(xùn)，以實(shí)現(xiàn)制度認(rèn)同，推進(jìn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的制度化進(jìn)程。

（四）打造公正、法治、廉潔的廉政文化

以制度認(rèn)同為主，結(jié)合文化認(rèn)同等其他認(rèn)同而形成的國(guó)家認(rèn)同在反腐路徑的選擇上，都側(cè)重于“國(guó)家中心主義”作為反腐的方式。通過(guò)進(jìn)行思想信仰教育，因此需要在日常教育中對(duì)公職人員進(jìn)行思想信仰教育，而對(duì)于非黨員的公職人員則要進(jìn)行職業(yè)倫理教育。挖掘中華傳統(tǒng)文化中對(duì)于官員的較高道德水平的要求，比如“為官一任、造福一方”等思想，從而實(shí)現(xiàn)公職人員倫理道德的提升，打造風(fēng)清氣正的政壇文化。其次，可以進(jìn)行現(xiàn)實(shí)性教育，例如通過(guò)組織公職人員參觀監(jiān)獄、觀看懺悔錄等方式，使監(jiān)督對(duì)象產(chǎn)生直觀的感受，達(dá)到入腦入心的作用?；趪?guó)家推進(jìn)強(qiáng)化對(duì)公職人員的廉潔教育，培養(yǎng)其秉公辦事、奉公守法的品德，增強(qiáng)公職人員的職業(yè)認(rèn)同感和榮譽(yù)感，強(qiáng)化社會(huì)主義核心價(jià)值觀的教育，大力發(fā)揮人們廉潔自律、內(nèi)心信念、傳統(tǒng)習(xí)俗和社會(huì)輿論的作用，構(gòu)建一個(gè)良好的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，營(yíng)造優(yōu)良的廉政社會(huì)氛圍，從而保障良好的廉政秩序。

《規(guī)定》和《辦法》的出臺(tái)對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)之報(bào)告制度產(chǎn)生了積極的作用。但是作為黨內(nèi)法規(guī)存在位階不高，執(zhí)行能力不強(qiáng)等問(wèn)題。比如對(duì)于未如實(shí)申報(bào)個(gè)人信息的領(lǐng)導(dǎo)干部的實(shí)際的情況審核，由于黨的機(jī)關(guān)沒(méi)有調(diào)查權(quán)。因此在進(jìn)一步推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極總結(jié)制度推行的經(jīng)驗(yàn)，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候及時(shí)轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律。從而提升財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的位階和執(zhí)行力度，保證權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。