社會保障何以增強(qiáng)兜底功能

何文炯

【關(guān)鍵詞】社會保障? 兜底功能? 資源配置

【中圖分類號】D669? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

社會保障是為應(yīng)對社會成員基本風(fēng)險而實(shí)施的一類社會政策。有效的社會保障制度能夠使社會成員有穩(wěn)定的預(yù)期，從而降低全社會的風(fēng)險，進(jìn)而促進(jìn)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國家長治久安。改革開放40多年來，我國在社會保障領(lǐng)域進(jìn)行了一系列改革探索，實(shí)現(xiàn)了社會保障制度轉(zhuǎn)型和惠及范圍的大幅度擴(kuò)展，順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)體制改革和社會轉(zhuǎn)型的趨勢，并為改革、發(fā)展、穩(wěn)定作出了不可替代的貢獻(xiàn)。當(dāng)前，我國正處在由大到強(qiáng)的發(fā)展階段，世界也面臨更多不確定性，這一過程中充滿著各種風(fēng)險和挑戰(zhàn)，要更加重視社會保障制度建設(shè)，更加有效運(yùn)用社會保障這一風(fēng)險管理工具，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展托底，使中國行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

我國社會保障制度改革和建設(shè)雖然取得了重大進(jìn)步，但部分基本風(fēng)險保障項目缺失或很薄弱，現(xiàn)行制度在保基本、兜底線方面“履職”不到位，因而要基于國民的基本風(fēng)險保障權(quán)益，織密社會保障網(wǎng)絡(luò)

加快建立長期照護(hù)保障制度。隨著人口結(jié)構(gòu)日益老齡化和高齡化，我國失能老人的數(shù)量持續(xù)增多，又由于家庭小型化導(dǎo)致家庭照護(hù)服務(wù)能力下降，因而社會化照護(hù)服務(wù)的需求不斷增加，但目前照護(hù)服務(wù)的有效供給嚴(yán)重不足，其規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化程度很低，同時部分失能老人及其家庭無力購買社會化照護(hù)服務(wù)，迫切需要建立照護(hù)保障制度。近幾年，學(xué)界和業(yè)界對此討論頗多，但尚未形成共識。有人主張建立社會保險性質(zhì)的長期照護(hù)保險制度，有關(guān)部門還組織部分城市進(jìn)行試點(diǎn)，但效果并不理想。事實(shí)上，以社會保險方式實(shí)行長期照護(hù)保險制度，其制度設(shè)計技術(shù)和管理運(yùn)行機(jī)制都很復(fù)雜，且在國際上沒有成熟的經(jīng)驗。現(xiàn)階段，我國社會保險籌資困難，管理水平不高，許多條件尚不具備，因而建議慎行。目前比較現(xiàn)實(shí)的做法是，實(shí)行老年照護(hù)服務(wù)補(bǔ)助制度。這是一種非繳費(fèi)型的制度，由政府財政出資，針對失能程度高且家庭經(jīng)濟(jì)困難的老人提供補(bǔ)助，以提高這個群體購買社會化照護(hù)服務(wù)的能力，體現(xiàn)政府的兜底責(zé)任。為此，需要以老人失能程度及其家庭情況評估為基礎(chǔ)，以滿足失能老人基本照護(hù)服務(wù)需求為目標(biāo)，確定補(bǔ)助的資金量。這筆補(bǔ)助的資金由失能老人或其監(jiān)護(hù)人據(jù)情安排，或請保姆，或進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，或由家人負(fù)責(zé)照護(hù)。當(dāng)然，這里需要有確保資金有效使用的機(jī)制。

切實(shí)增強(qiáng)基本醫(yī)療保障制度的反貧困功能。從學(xué)理上講，政府建立基本醫(yī)療保障制度之目的有二：一是讓經(jīng)濟(jì)困難家庭及其成員有能力購買基本醫(yī)藥服務(wù)，讓一般普通百姓不至于因病致貧;二是借助互助共濟(jì)原理降低全社會疾病風(fēng)險處理成本，并通過強(qiáng)制性制度安排減少逆選擇行為，從而提高制度運(yùn)行效率。然而，根據(jù)現(xiàn)行制度安排，基本醫(yī)療保險制度實(shí)行基金責(zé)任封頂制，而醫(yī)療救助的支持力度很小，因此，雖然我們號稱“全民醫(yī)保”已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，但因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象并沒有完全消除，不少社會成員對疾病存有恐懼之心。為此，需要把反貧困作為基本醫(yī)療保障制度的政策目標(biāo)，學(xué)習(xí)德國、日本和我國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗，改進(jìn)基本醫(yī)療保險和醫(yī)療救助制度設(shè)計，積極探索基本醫(yī)療費(fèi)用個人責(zé)任封頂制，從根本上解決因病致貧、因病返貧問題。關(guān)鍵有二點(diǎn)：一是明確基本醫(yī)療費(fèi)用的范圍、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)供給方式;二是優(yōu)化基本醫(yī)療保障資源，將更多資源用于大病、重病，而非小病。

穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金水平。我國于2009年開始逐步實(shí)行城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，但當(dāng)前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金水平仍然較低，難以保障老年居民購買基本生活資料的能力，不能很好擔(dān)當(dāng)起防止老年貧困的基本職責(zé)。有人認(rèn)為農(nóng)民可以依靠土地養(yǎng)老，但事實(shí)上純農(nóng)戶的土地收益很低，有些農(nóng)業(yè)項目甚至是虧本的，更何況老年農(nóng)民無力參加農(nóng)業(yè)勞動了。因此，需要建立有效的機(jī)制，使城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金能夠穩(wěn)步增長，逐步達(dá)到最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的水平。這里的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變觀念，明確國家財政對于農(nóng)民的養(yǎng)老金責(zé)任，承認(rèn)農(nóng)民對國家的歷史貢獻(xiàn)并在養(yǎng)老金中予以體現(xiàn)。同時，按照“抑峰填谷”的思路，保持職工基本養(yǎng)老保險待遇的合理增幅，將更多的財政資金用于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。

當(dāng)前社會保障資源在人群之間、城鄉(xiāng)之間和項目之間配置不夠均衡，要建立有效的機(jī)制，優(yōu)化社會保障資源配置，同時創(chuàng)新社會保障相關(guān)服務(wù)的供給機(jī)制，提高社會保障制度乃至全社會風(fēng)險保障體系的效率

優(yōu)化社會保障項目結(jié)構(gòu)。項目設(shè)置是社會保障資源配置的基礎(chǔ)，直接影響社會保障資源配置的效率。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的諸多原因，我國現(xiàn)行社會保障項目是在探索中逐步建立并實(shí)施的，有些項目職責(zé)定位不明，有的項目缺乏充分論證，有的項目缺乏共識，使得社會保障體系整體的資源配置效率降低，甚至引起攀比而造成社會不穩(wěn)定。因此，要從社會成員基本風(fēng)險保障需求分析出發(fā)，對社會保障項目體系進(jìn)行整體性設(shè)計，明確各項目的職責(zé)定位，使各項目之間有清晰的邊界，能夠有機(jī)銜接并減少乃至避免資源浪費(fèi)。當(dāng)前的重點(diǎn)，一是梳理照護(hù)保障領(lǐng)域的制度和政策，逐步整合業(yè)已普遍實(shí)施的殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度和部分地區(qū)實(shí)行的老年人養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼政策等，建立基本照護(hù)保障制度，明確其職責(zé)是保障失能者的基本照護(hù)服務(wù)需求。二是梳理老年收入保障領(lǐng)域的制度和政策，將部分地區(qū)實(shí)行的高齡津貼等項目納入基本養(yǎng)老金范疇，明確基本養(yǎng)老金制度的職責(zé)是保障社會成員年老之后具有購買基本生活資料的能力，逐步減少其對照護(hù)、醫(yī)療費(fèi)用等方面的責(zé)任，從而減輕職工基本養(yǎng)老保險制度的“負(fù)擔(dān)”。三是梳理醫(yī)療保障領(lǐng)域的制度和政策，明確基本醫(yī)療保障制度的職責(zé)是“保大病”、反貧困，將城鄉(xiāng)居民大病保險并入基本醫(yī)療保險，加大醫(yī)療救助力度。積極探索按照個人責(zé)任封頂原則設(shè)計基本醫(yī)療保障制度，適時推進(jìn)職工基本醫(yī)療保險與城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度整合，形成全民基本醫(yī)療保險制度。

改進(jìn)社會保障制度設(shè)計?，F(xiàn)行社會保障體系中的諸多項目人群分等、制度分設(shè)、地區(qū)分割、政策差異，而且若干項目的制度設(shè)計存在明顯的缺陷，降低了制度的公平性和運(yùn)行效率并使其可持續(xù)性令人擔(dān)憂。因此，要逐步改進(jìn)制度設(shè)計，現(xiàn)階段的重點(diǎn)：一是按照國民基本保障權(quán)益均等的原則，逐步統(tǒng)一社會保障各項目的制度、保障待遇和籌資政策，并充分注意到社會保障相關(guān)服務(wù)的地區(qū)成本差異，采用適宜的統(tǒng)籌層次和基金管理模式，有效落實(shí)中央和地方各級政府的責(zé)任。二是改革個人賬戶制度。逐步淡化職工基本醫(yī)療保險個人賬戶，增強(qiáng)其互助共濟(jì)功能和資金使用效率;對職工基本養(yǎng)老保險實(shí)行“統(tǒng)賬分離”式改革，為實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支式全國統(tǒng)籌和基本養(yǎng)老金制度優(yōu)化奠定基礎(chǔ)。三是建立同類社會保障項目之間保障待遇確定和調(diào)整的協(xié)調(diào)機(jī)制，按照“抑峰填谷”的思路，控制和縮小群體間的基本保障待遇差距，把財政資金更多地用于農(nóng)民、弱勢群體和低保障人群。

創(chuàng)新社會保障運(yùn)行機(jī)制。一是建立社會保險精算制度，運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，有效把握風(fēng)險損失規(guī)律，按照以支定收的原則籌集各項社會保險資金，避免資金不足或過多結(jié)余并保持參保者及其用人單位適度的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。二是優(yōu)化社會保障運(yùn)行規(guī)范，改進(jìn)社會保險參保、繳費(fèi)和待遇享受的流程，建立社會保障基礎(chǔ)信息標(biāo)準(zhǔn)，充分利用大數(shù)據(jù)、云計算等方法，切實(shí)提高社會保障管理服務(wù)的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、智能化水平。三是改進(jìn)社會保險基金管理體制和運(yùn)作機(jī)制，切實(shí)提高社會保險基金投資回報率。四是按照供給側(cè)改革的精神，創(chuàng)新社會保障相關(guān)服務(wù)供給機(jī)制，加快開放社會保障密切相關(guān)的服務(wù)市場，讓更多民辦的醫(yī)療機(jī)構(gòu)、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)等進(jìn)入社會保障服務(wù)領(lǐng)域，同時建立健全社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與相關(guān)服務(wù)供給者之間的平等談判和協(xié)商機(jī)制，使服務(wù)價格保持適度水平。

社會保障“?；尽钡睦砟畈]有在現(xiàn)實(shí)中得到很好貫徹，要按照“堅守底線，突出重點(diǎn)，完善制度，引導(dǎo)預(yù)期”的精神，培育社會成員對社會保障待遇的理性預(yù)期，倡導(dǎo)互助共濟(jì)、誠實(shí)守信的社會保障文化

建立健全社會保障待遇確定和調(diào)整機(jī)制，鞏固提高社會成員對社會保障制度的信任度。由于眾多原因，現(xiàn)行社會保障體系中各項目普遍存在一個問題，即保障待遇確定和調(diào)整機(jī)制不合理或不健全，不僅造成了諸多矛盾，浪費(fèi)許多資源，而且在一部分社會成員中形成了不良預(yù)期。因此，要從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，加快建立健全社會保障待遇確定和調(diào)整機(jī)制，給社會成員以穩(wěn)定而清晰的預(yù)期。當(dāng)前的重點(diǎn)：一是修改職工基本養(yǎng)老保險待遇計發(fā)辦法，按照保持購買力不下降的原則確立養(yǎng)老金增長機(jī)制，同時制定城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金穩(wěn)步增長、盡快實(shí)現(xiàn)?；灸繕?biāo)的行動計劃。二是健全最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、殘疾人兩項補(bǔ)貼制度和兒童福利等項目的自然增長機(jī)制，確保其實(shí)際保障能力不下降。三是穩(wěn)定職工基本醫(yī)療保險待遇水平，穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險待遇水平，加大醫(yī)療救助力度，逐步建立基本醫(yī)療保障待遇清單制度。四是完善社會保障籌資機(jī)制，按照人人參與、人人盡責(zé)、人人享有的原則，合理分配各主體的社會保險籌資責(zé)任，優(yōu)化籌資結(jié)構(gòu)，穩(wěn)定并適度減輕用人單位的繳費(fèi)責(zé)任。

加快發(fā)展補(bǔ)充性保障，建設(shè)多層次社會保障體系。盡管從二十世紀(jì)九十年代開始，我國就確立了多層次社會保障體系建設(shè)的思路，但職業(yè)年金、商業(yè)保險和互助合作保險等補(bǔ)充性保障發(fā)展緩慢，社會保障資源在基本保障與補(bǔ)充保障之間的配置失衡，若干基本保障項目的保障待遇超越?；韭氊?zé)，增加了基金平衡的難度，形成了部分非理性預(yù)期。事實(shí)上，從風(fēng)險保障制度的演進(jìn)歷史看，社會保障是國家對風(fēng)險保障市場的一種干預(yù)。這種干預(yù)必須是適度的，否則其效果將是負(fù)面的。因此，需要按照黨的十九大“保障適度”的原則，使基本保障各項目能夠有效擔(dān)當(dāng)“保基本、兜底線”職責(zé)，同時加快發(fā)展補(bǔ)充性保障。一是鼓勵支持中等收入及以上的社會成員，在獲得基本保障的基礎(chǔ)上，制定適合自身的風(fēng)險管理計劃，自主自愿獲得相應(yīng)的補(bǔ)充性保障，作為美好生活的重要組成部分。二是支持和引導(dǎo)商業(yè)保險、互助合作保險及其他金融機(jī)構(gòu)開發(fā)適宜的風(fēng)險保障產(chǎn)品，形成對基本保障項目的有機(jī)補(bǔ)充和有效銜接，提高服務(wù)能力和經(jīng)營管理水平。三是建立健全補(bǔ)充性保障市場規(guī)則，改進(jìn)監(jiān)管，鼓勵行業(yè)自律。

貫徹落實(shí)“共建共享”精神，培育互助共濟(jì)、誠實(shí)守信的社會保障文化。與其他社會政策一樣，社會保障制度的有效實(shí)施，需要有良好的社會環(huán)境，其中最重要的是國民的理解、認(rèn)同和支持。因此，要通過有效渠道，培育社會保障文化。當(dāng)前的重點(diǎn)：一是增進(jìn)社會成員對社會保障基本職責(zé)的理解和認(rèn)同，從而對基本保障待遇形成理性預(yù)期。這里要著重闡明“基本保障靠國家，幸福生活靠奮斗”的道理。二是增進(jìn)社會成員對社會保障互助共濟(jì)原理的理解。這里要著重闡明社會保障“我為人人、人人為我”“大眾參與、小眾受益、人人安全”的道理，消除“我不會發(fā)生事故，不需要參?！钡膬e幸心理，以及“參保后，我沒有發(fā)生事故而未獲得給付，我吃虧了”的思想。三是培育社會保障相關(guān)者誠實(shí)守信的習(xí)慣。社會成員對于貧困、疾病、傷殘、年老和家庭狀況等社會保障給付條件的闡述，需要事實(shí)求是;參保個人對于自己的基本情況和收入水平，用人單位對于勞動關(guān)系、工資總額等信息，都必須如實(shí)告知社會保險部門，并及時足額繳納社會保險費(fèi)。宣傳部門和主流媒體需要正確引導(dǎo)，為社會保障制度深化改革營造良好的輿論氛圍。

（作者為浙江大學(xué)民生保障與公共治理研究中心主任、教授，中國社會保障學(xué)會副會長）

【注：本文系國家社會科學(xué)基金重大項目“人口老齡化與長壽風(fēng)險管理的理論與政策研究”（項目批準(zhǔn)號：13&ZD163）和浙江大學(xué)國家制度研究院“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度研究”（項目編號：04號）的階段性成果】

責(zé)編/于洪清? ? 美編/陳媛媛