淺議金融精準扶貧貸款資金審計研究探索
——以盧氏縣農(nóng)商銀行扶貧貸款資金審計為例

王毓秀

（南京審計大學 政府審計學院，江蘇 南京211815）

金融扶貧在我國脫貧攻堅中一直占據(jù)非常重要的地位，金融部門作為扶貧生力軍，要進一步加大金融支持脫貧攻堅力度。 當前，以政府為媒介，金融機構為主導，發(fā)揮金融杠桿作用作為創(chuàng)新性手段在精準扶貧工作中獲得了顯著成效，并且這一模式逐步得到推廣。 其中，發(fā)放金融精準扶貧貸款作為金融機構參與扶貧的主要手段因為參與主體的多元化、貸款人的性質(zhì)、貸款的目的等特殊性，更需要強有力的外部監(jiān)督。 國家審計作為獨立的外部經(jīng)濟監(jiān)督機構，能夠使得金融機構在操作精準扶貧貸款的過程中更加規(guī)范合理，提升精準扶貧工作的針對性和有效性。 本文選取了盧氏縣農(nóng)商行金融精準扶貧貸款案例進行研究， 引入金融績效審計目標，探究國家審計如何高效監(jiān)督金融精準扶貧貸款資金，創(chuàng)新出一個具有普遍適用性的審計方法，便于在日后實際操作中進行推廣。

一、文獻綜述

與金融精準扶貧貸款資金審計相關的文獻綜述分為國內(nèi)外金融精準扶貧研究、金融績效審計研究和金融精準扶貧貸款審計研究，具體梳理如下：

（一）金融精準扶貧研究

1.國內(nèi)金融精準扶貧研究。 國內(nèi)現(xiàn)存的主流金融精準扶貧研究主要從以下幾個方面入手，具體如下：從金融精準扶貧的內(nèi)涵角度出發(fā)，么曉穎、王劍（2016） 主張金融精準扶貧實質(zhì)是優(yōu)化配置扶貧金融資金。 在金融精準扶貧的作用方面， 祝樹民（2015） 認為金融精準扶貧作為解決貧困問題的有效方式，具有放大政府信用，促進經(jīng)濟快速增長，實現(xiàn)脫貧攻堅的獨特優(yōu)勢。 姜再勇（2016）則補充認為金融精準扶貧能從根本上革新扶貧體制，推動多元化主體參與扶貧工作。

關于金融精準扶貧目前的建議有： 尤圣光（2016） 創(chuàng)新性地將金融精準扶貧與普惠金融二者聯(lián)系起來，考慮到二者在目標上的高度一致，進而提出利用普惠金融使得金融精準扶貧成效更加具有可持續(xù)性。 林欣欣和莊懷虎（2018）則完善了金融精準扶貧的不足之處，認為構建農(nóng)村信用體系可以有助于解決金融精準扶貧的信息不對稱、降低交易成本、進行差異化扶貧。 孟志華和李曉東（2018）通過選取KPI和AHP相結合的方式形成金融機構精準扶貧績效評價體系的構建， 其中KPI主要針對財務業(yè)績表現(xiàn)、 業(yè)務執(zhí)行表現(xiàn)和外部表現(xiàn)三方面來評價，定性與定量相結合，更具有操作性。 王靜（2018）從案例出發(fā)，調(diào)研山西省婁煩縣，得出目前金融精準扶貧存在的困境主要有信息不對稱導致的精準度偏低，金融資源吸引力不足，金融產(chǎn)品缺乏創(chuàng)新等，分析得出金融扶貧精準度較差的原因。 閆世達、鐘成春（2016）從互聯(lián)網(wǎng)角度出發(fā)，提出建設“互聯(lián)網(wǎng)+”的模式實施金融精準扶貧，完善農(nóng)村金融服務體系。 以上幾位學者的研究概括了我國金融精準扶貧的研究現(xiàn)狀。

2.國外金融精準扶貧研究。 國外學者則重考慮金融精準扶貧當前的困境和解決辦法，Esho and Neil（2001）在對澳大利亞金融扶貧研究中發(fā)現(xiàn)，大部分金融扶貧機構需要政府的幫助，金融機構的存貸規(guī)范程度決定了金融成本的高低。 目前，國際上還沒有形成穩(wěn)定的農(nóng)村金融組織的運營機制。 其中，Debajit Palit，AkankshaChaurey（2013）分析了亞洲的金融機構金融扶貧模式，提出在操作、政策、激勵和表現(xiàn)方面可以降低交易成本，提高效率。Efrem Garedew，Mats Sandewall，Soderberg（2012）研究了印度金融扶貧后，認為當前金融服務機構主要問題是成本，造成成本高昂的原因是信息不充分，可以通過信息利用和社會資本解決問題。

（二）金融績效審計研究

1.我國金融績效審計的發(fā)展以及特點。 我國金融績效審計是指對金融機構及其各隸屬部門的經(jīng)濟活動進行審計，關注經(jīng)濟活動和經(jīng)濟事項的經(jīng)濟性、效率性和效果性以及金融機構自身的職責履行過程。 侯世英和宋良榮（2017）以拓展的經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性和可持續(xù)性為原則，運用層次分析法構建金融績效審計指標體系。 目前我國金融績效審計發(fā)展較為成熟，在審計實際操作中逐步從財務資金過渡到績效評價，進一步加大績效審計覆蓋范圍，凸顯了績效審計的主流趨勢。

2.我國金融績效審計的目標。 針對金融績效審計的目標研究，鄭石橋（2019）認為金融績效審計作為金融審計的內(nèi)容， 審計目標分為終極目標和直接目標，促進代理人的金融績效水平，注重真實性和效益性目標。 百度百科上將金融績效審計的目標具體劃分為三層：總體審計目標、一般審計目標以及項目審計目標， 當前金融績效審計的總體目標主要關注防范化解重大風險，維護安全。 一般審計目標有：真實性、合法性、經(jīng)濟性、效率性、效果性。 項目審計目標則要結合金融精準扶貧貸款項目具體制定。

（三）金融精準扶貧貸款資金審計研究

1.國內(nèi)金融精準扶貧貸款資金審計。 國內(nèi)金融精準扶貧貸款資金審計多為實際操作研究，審計署（2006）首次嘗試對100個世亞行已完工貸款項目進行審計，引入績效審計標準，建立評價指標體系進行研究實驗。 此外，審計署國外貸援款績效審計評價指標體系研究課題小組（2012）提出包含相關性、經(jīng)濟性、效率性、效果性、可持續(xù)性和合規(guī)性等6個方面的評價內(nèi)容和要求，建立了普遍的行業(yè)指標體系，但是缺乏針對性。 人民銀行益陽支行（2016）針對金融精準扶貧績效審計調(diào)查后，發(fā)現(xiàn)金融扶貧存在融資難等問題，主張通過在貧困村建設金融扶貧服務站，或者創(chuàng)建金融扶貧產(chǎn)業(yè)主辦銀行制度的方式提升貸款的可獲得性。

2.國外金融精準扶貧貸款資金審計。 2016年世界審計組織第二十二屆大會中非洲審計組織認為，現(xiàn)階段審計機關應主要關注扶貧、 反腐敗等領域，促進強化財務管理。 但筆者未找到具體的國外金融精準扶貧貸款資金審計理論研究案例。

國內(nèi)學者從金融精準扶貧的內(nèi)涵、作用、問題和解決措施等方面提出了各自的建議，國外也針對金融扶貧的困境提出部分建議，但目前實際操作與審計理論相脫節(jié)，許多設想停留在理論階段。 而審計署2006年對于世亞行貸款項目的績效審計具備一定的針對性，但缺乏理論基礎，未能從審計的準備、實施和終結階段入手，制定一套標準的審計模式。 本文在總結上述學者的研究基礎上，探討金融精準扶貧貸款資金審計路徑， 從審計準備階段、實施階段和終結階段入手，選取盧氏縣農(nóng)商行金融精準扶貧貸款案例具體分析， 結合金融績效審計標準， 具體制定金融精準扶貧貸款資金審計方法，完善審計理論。

二、金融精準扶貧貸款資金審計特殊之處

金融精準扶貧貸款資金實質(zhì)是以償還和計息為條件的價值運動的特殊形式。其參與主體多元化，涉及政府、金融機構、企業(yè)或者合作社。 但是政府僅作為政策號召者，企業(yè)或者合作社處于接受貸款方，而金融機構作為溝通政府和企業(yè)或者合作社的橋梁，全過程主導扶貧貸款的使用。 所以在具體審計時應該以金融機構為載體，開展專項審計調(diào)查。

（一）審計重點傾斜

與常規(guī)貸款審計相比，金融精準扶貧貸款資金審計測試重點以扶貧貸款的真實性、 合規(guī)性為主，風險性、效益性為輔。 原因如下：第一，金融扶貧貸款與常規(guī)貸款不同， 出發(fā)點是幫助貧困人口致富，屬于公益性事業(yè)，在審計貸款效益時應重點關注貸款對貧困農(nóng)戶的正面效果，而不是將關注貸款的可收回性作為審計的關鍵指標。 第二，金融機構作為盈利主體，其經(jīng)營目標以營利為主，金融扶貧貸款與金融機構的目標存在差異，部分金融機構主體參與度不高。 但是國家為吸引金融機構參與，制定了相關政策，例如降稅免息、稅收返還，這些優(yōu)惠政策可能會吸引金融機構為獲取優(yōu)惠，進行虛假貸款發(fā)放。 第三，金融精準扶貧貸款的首要目的在于精準性，金融機構應在貧困地區(qū)加大貸款宣傳，提升貸款知名度，爭取更多的貧困戶進行貸款。 第四，金融精準扶貧貸款的貸款人是貧困人口，由于知識文化水平、技能不足、地區(qū)受限等原因，貸款收回可能面臨較大的風險，這與銀行降低不良貸款的目的相沖突，在審計時應著重考慮貧困因素，對不良貸款率適當放松要求。

（二）審計要素擴展

以金融績效審計要素為基礎，構建金融精準扶貧貸款資金審計要素。 一方面，金融績效審計的審計對象中包括對商業(yè)金融銀行的貨幣性業(yè)務進行審計，金融精準扶貧貸款資金審計的對象是扶貧貸款，兩者存在相同之處。 另一方面，金融績效審計和金融扶貧貸款資金審計的目標都包括完善金融體系，提升金融安全，且績效審計發(fā)展較為成熟，所以以金融績效審計要素為基礎構建金融精準扶貧貸款資金審計重點更加合理科學。 金融績效審計要素概括為經(jīng)濟性、效率性和效果性，金融精準扶貧貸款資金審計的內(nèi)容也應當考慮經(jīng)濟性、效率性和效果性，且考慮到審計主體為扶貧貸款，審計目標是為了更好地促進精準扶貧，所以審計要素要著重考慮其中的精準性和效果性。

綜上，金融精準扶貧貸款資金審計的重點應當以真實性、合規(guī)性、精準性為主，風險性和效果性為輔。

三、金融精準扶貧貸款資金審計中普遍存在的問題

（一）盧氏縣金融精準扶貧貸款案例情況介紹

盧氏縣隸屬河南省三門峽市， 截至2016年底，該縣仍有貧困戶16302戶50633人，貧困發(fā)生率高達15.2%，占全省比例最高，是全國脫貧攻堅戰(zhàn)的重點對象之一。 為響應國家號召，在2020年完成脫貧任務， 盧氏縣采取了多種方式幫助農(nóng)戶摘掉貧困帽子，其中金融精準扶貧發(fā)揮了重要作用。 2018年，盧氏縣精準扶貧貸款匯總如下：

其中，2018年農(nóng)商行貸款戶數(shù)占據(jù)總戶數(shù)的69.32%，貸款金額占據(jù)總貸款金額的69.70%，審計更具有代表性。 同時，盧氏縣農(nóng)商行成立較早，是目前盧氏縣網(wǎng)點最多，從業(yè)人員最多，業(yè)務覆蓋面最廣的銀行金融機構。 而且盧氏縣農(nóng)商行一直響應國家扶貧政策，支持盧氏縣經(jīng)濟的發(fā)展，積極幫助盧氏縣實現(xiàn)脫貧攻堅； 采用信息系統(tǒng)管理貸款數(shù)據(jù)，積極主動配合審計，為金融精準扶貧貸款審計提供了便利。 本文將以盧氏縣農(nóng)商銀行金融精準扶貧為例，分析國家審計全過程監(jiān)督金融精準扶貧貸款資金的實現(xiàn)路徑。

表1 盧氏縣2018 年度精準扶貧貸款匯總

（二）審計人員結構缺陷，前期準備不足

在進行金融精準扶貧貸款資金審計的準備階段，審計工作小組應當進行審計需求分析。確定審計重點以真實性、合規(guī)性和精準性為主，風險性和效果性為輔，綜合考慮知識結構、年齡構成、獨立性等因素，組成審計小組。 然而，目前在金融精準扶貧貸款資金審計的準備階段中， 普遍存在審計人員對扶貧認識有限，人員構成集中于財會專業(yè)，大數(shù)據(jù)審計人員稀缺，審計效率偏低。在盧氏縣農(nóng)商行金融精準扶貧貸款資金審計中存在以下問題：首先，盧氏縣審計工作小組的人員結構偏重財會人員， 大多是財會專業(yè)出生， 對于審計扶貧政策和大數(shù)據(jù)處理技術不熟練，導致審計效率較低。 其次，盧氏縣審計工作小組缺少扶貧專家協(xié)助，盧氏縣面積廣，貧困人員分散，審計人員人數(shù)有限，無法進行全面調(diào)研，抽樣審計影響審計結果。同時，盡管審計前搜集了盧氏縣農(nóng)商行扶貧貸款相關資料， 但是資料整理未曾錄入信息系統(tǒng)，多為紙質(zhì)資料，而且盧氏縣紙質(zhì)資料匱乏，扶貧口頭宣傳居多，審計時浪費大量時間尋找相關資料，在有限的時間內(nèi)造成審計浪費。

（三）注重基礎性審計，忽視扶貧精準性

在審計實施階段，審計工作小組深入調(diào)查研究后，進行控制測試和實質(zhì)性測試，其中實質(zhì)性測試根據(jù)準備階段確定的重點，開展真實性、合規(guī)性、精準性、風險性和效果性審計。 但是在實際操作中，審計傾斜于真實性、合規(guī)性、風險性和效果性基礎審計，缺乏精準性審查。 在盧氏縣農(nóng)商行金融精準扶貧貸款審計案例中，由于審計資料多為扶貧政策規(guī)劃、盧氏縣農(nóng)商行扶貧貸款條例等，審計工作小組在進行審計時著重偏向于貸款人信息的真實性審查以及貸款條例、程序的合規(guī)性審查。 而且，精準性審查涉及扶貧對象的精準識別、 扶貧方式精準、扶貧貸款精準管理等方面，精準性難以計量，所以審計工作小組在審計過程中缺乏精準性審查。

（四）后續(xù)審計整改落實不到位

在審計終結階段，審計工作小組在獲取充分適當?shù)膶徲嬜C據(jù)后，出具審計報告，提出機制性建議，優(yōu)化金融機構扶貧貸款。 同時，對于金融機構需要整改的內(nèi)容要及時審查督促。 然而，在審計終結階段，審計小組往往由于人手不足，審計任務繁重，對于金融機構的后期整改流于表面，跟蹤不到位。 例如，盧氏縣農(nóng)商行對于審計小組提出的建議大部分落實， 但是關于制度性問題目前還未采取有效措施，此類問題難以在短時間內(nèi)完成整改。 審計工作小組在提出審計建議后馬上投入到另一個審計中，沒有采取措施跟蹤后續(xù)審計整改，未實現(xiàn)金融精準扶貧貸款資金審計的初衷。

四、加強與改進金融精準扶貧貸款資金審計的建議

根據(jù)對盧氏縣農(nóng)商行金融精準扶貧貸款資金審計案例研究，擴展到一般性金融精準扶貧貸款資金審計。 從審計路徑出發(fā)，對于金融精準扶貧貸款資金審計的準備階段、實施階段和報告階段提出審計建議

（一）豐富審計資料類型，優(yōu)化審計人員結構

金融精準扶貧貸款資金審計不同于常規(guī)貸款審計，為了增加審計建議的說服力，在搜集審計資料時不能局限于財會書面資料，而應當注重資料多樣化。 從資料的來源上考慮，不能僅依據(jù)內(nèi)部資料進行審計判斷，還應當利用外部資料檢查內(nèi)部資料的真?zhèn)涡浴?考慮到貧困人口知識水平的局限性，資料的形式上多參考貧困戶的口頭資料，借助口頭資料對比書面資料，獲取矛盾之處，進行重點審計。 將財務信息與非財務信息結合。 查閱財務資料，分析貸款的流通方向和貸款人的信息，同時深入地區(qū)廣泛調(diào)查扶貧貸款推廣度， 歡迎外部人員舉報監(jiān)督，提供審計線索。

關于審計的人員組成，在金融精準扶貧貸款審計中，應當嚴格篩選審計組成員，優(yōu)化審計人員結構。 將有豐富扶貧審計經(jīng)驗的扶貧專家、計算機專業(yè)審計人員、高素質(zhì)有體力的年輕人員集合組成老中青相結合的復合型人才審計小組。 扶貧專家對照政府要求的扶貧政策和金融機構采取的扶貧手段，判斷兩者是否符合；計算機專業(yè)審計人才利用專業(yè)知識，簡化審計計算；高素質(zhì)有體力的年輕審計人員深入農(nóng)村，開展審計調(diào)查詢問，豐富審計證據(jù)。 同時按照“四個統(tǒng)一”的要求，認真召開審計進點會議，積極與扶貧相關部門聯(lián)系，與同部門審計人員交流，全面收集、審核、篩選審計資料，扎實開展審計，提高審計效率。

（二）結合大數(shù)據(jù)審計，注重精準性審查

審計工作小組應當嚴格按照外出審計要延伸50%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求，積極創(chuàng)新方式方法，實地調(diào)研，結合大數(shù)據(jù)審計，提升審計效率。 創(chuàng)建精準扶貧貸款資金審計數(shù)據(jù)庫，結合大數(shù)據(jù)審計和職業(yè)判斷。 首先摸清楚精準扶貧貸款流程，確定審計重點，再根據(jù)職業(yè)判斷整理出審計思路，然后由信息技術人才利用計算機對比分析數(shù)據(jù)， 找出審計疑點進行追蹤，達到事半功倍的效果。 最后，將審計相關資料上傳到數(shù)據(jù)庫，方便審計信息共享，及時交流經(jīng)驗。 另一方面，在進行金融精準扶貧貸款資金審計時需要加強扶貧貸款精準性審查。 在審計中重點關注扶貧對象的精準識別，扶貧方式的精準性，扶貧貸款的精準管理等內(nèi)容，實現(xiàn)精準性審查目標。

（三）注重審計整改追蹤，注重審計成果轉化

審計工作小組在進行金融扶貧貸款審計時應做到提升審計理念，注重成果轉化。金融精準扶貧貸款資金的審計應當以促進金融機構問題減少， 扶貧工作更加規(guī)范為目的，從多角度分析深層次原因。從扶貧體制層面入手，開展機制探索，因地制宜，提出具有普遍性和特殊性的脫貧方法。同時，審計整改作為審計閉環(huán)中的最后一環(huán)， 是審計發(fā)現(xiàn)問題的重要延伸，審計工作小組應進行全過程、定期或者不定期的跟蹤審計，嚴格防控屢審屢犯的情況發(fā)生。 首先，要提高金融機構負責人對審計整改的重視程度， 有助于推動審計整改進一步落實。其次，構建審計問題整改閉環(huán)管理機制，完善整改建議的實行。 最后，強化審計整改信息化，對癥下藥，建立風險約談機制和考核機制。做到關注金融風險的及時防范控制，為脫貧攻堅戰(zhàn)如期完成提供審計智慧。