我國鄉(xiāng)村治理桎梏與突破思路

陳淑賢

[摘 要] 自古以來，我國就是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，鄉(xiāng)村是我國的一個(gè)重要組成部分，鄉(xiāng)村治理關(guān)乎社會(huì)主義建設(shè)全局。但目前我國鄉(xiāng)村治理仍存在諸多困難與問題，一些歷史遺留問題和新的時(shí)代性問題正阻礙著鄉(xiāng)村振興發(fā)展?；诖?，本文分析我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀，探討鄉(xiāng)村治理存在問題的原因，并提出突破鄉(xiāng)村治理桎梏的思路。

[關(guān)鍵詞] 鄉(xiāng)村治理;治理職權(quán);村民自治

[中圖分類號(hào)] D422 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7909（2020）21-17-2

1 我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀

1.1 鄉(xiāng)村治理職權(quán)不明

一方面，部分地區(qū)農(nóng)村兩委的權(quán)責(zé)關(guān)系定位不清。從制度方面而言，村民委員會(huì)與農(nóng)村黨支部的關(guān)系應(yīng)是黨支部處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，村民委員會(huì)在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下依法組織村民自治。而在實(shí)際工作中，部分地區(qū)往往存在黨支部與村民委員會(huì)無法明確分工的問題，合作也不夠充分，出現(xiàn)黨支部片面強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)地位而村委會(huì)片面強(qiáng)調(diào)自治權(quán)利的情形，導(dǎo)致無法良好完成治理目標(biāo)。另一方面，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有有效發(fā)揮促進(jìn)村委會(huì)與區(qū)縣政府溝通的橋梁作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在組織結(jié)構(gòu)上位于區(qū)縣政府與村委會(huì)的中間環(huán)節(jié)，而部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部工作過度側(cè)重于上級(jí)政策，忽視了村民自治，沒有做好民情上傳工作，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理效果不佳。

1.2 鄉(xiāng)村自治化程度低

目前，在鄉(xiāng)村治理中，村民參與自治的著眼點(diǎn)通常是自治為自身帶來的經(jīng)濟(jì)利益，并未意識(shí)到行使民主權(quán)利的重要性，導(dǎo)致鄉(xiāng)村自治中民主流于形式，甚至部分鄉(xiāng)村村民選舉中出現(xiàn)賄選現(xiàn)象。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，許多村民離開了農(nóng)村，前往城市謀生，鮮少與村組織產(chǎn)生交流。村民是鄉(xiāng)村自治的主體，在這一現(xiàn)象下鄉(xiāng)村自治主體流失，導(dǎo)致村民在鄉(xiāng)村自治中參與度低。另外，從組織結(jié)構(gòu)來看，作為村民自治組織的村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并非行政隸屬關(guān)系，但是部分鄉(xiāng)村存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)命令、村民委員會(huì)服從的情況，導(dǎo)致村民委員會(huì)更加趨于行政化傾向，政府控制大于村民自治。部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治權(quán)進(jìn)行一定程度的擠占，導(dǎo)致村民委員會(huì)在一定程度上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的附屬行政機(jī)構(gòu)，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)村自治化程度低。

1.3 鄉(xiāng)村治理隊(duì)伍未普遍組建

如今農(nóng)村年輕人紛紛前往城市求學(xué)，學(xué)成后大多年輕人選擇留在城市工作，加之農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大，許多青壯年農(nóng)民前往城市謀生，導(dǎo)致農(nóng)村人才大量流失，鄉(xiāng)村治理的中堅(jiān)力量被抽空。不僅如此，隨著他們在城市長期生活和工作，逐漸習(xí)慣了城市的生活與文化，對農(nóng)村的歸屬感逐漸喪失，未來城鄉(xiāng)合作可能性降低。并且鄉(xiāng)村文化在此過程中失去了傳承對象，許多民俗技藝漸漸消失，其原本能創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與能在鄉(xiāng)村振興方面起到的效果隨之消失。雖然許多外來涉農(nóng)投資企業(yè)入駐了農(nóng)村，但是由于缺失法定權(quán)利和渠道，一般他們無法參與鄉(xiāng)村內(nèi)部的管理事務(wù)，該群體參與鄉(xiāng)村治理的程度與效果取決于當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的態(tài)度，因而存在隨意性與不確定性。

2 鄉(xiāng)村治理桎梏原因分析

2.1 城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡

一方面，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后。長期以來，鄉(xiāng)村都是在為城市服務(wù)，這是由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響造成的。城鄉(xiāng)的公共資源配置不均衡，導(dǎo)致鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后、公共服務(wù)缺失，使得人們在鄉(xiāng)村生活遠(yuǎn)比不上城市便利，隨著城市的發(fā)展，城鄉(xiāng)間的發(fā)展越來越不平衡。另一方面，鄉(xiāng)村價(jià)值逐漸迷失。在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)了一些錯(cuò)誤觀念，如城鎮(zhèn)化就是城市化、城鎮(zhèn)化就是將農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艨诘?，這些錯(cuò)誤觀念在一定程度上導(dǎo)致了鄉(xiāng)村價(jià)值迷失。此外，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，土地征用情況增多，因此出現(xiàn)了許多一夜暴富的例子，這些情況也在沖擊著村民的價(jià)值觀;村民價(jià)值觀迷失，導(dǎo)致土地征用過程中出現(xiàn)糾紛，村民對征用補(bǔ)償不滿，導(dǎo)致鄉(xiāng)村秩序被破壞。另外，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡導(dǎo)致農(nóng)村人才流失，農(nóng)村勞動(dòng)力紛紛涌向城市。城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡帶來的諸多影響使鄉(xiāng)村治理困難重重。

2.2 村民自治受到桎梏

一方面，由于合村并組政策的實(shí)施，雖然能更好地整合鄉(xiāng)村發(fā)展資源，擴(kuò)大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)空間，總體看來減少了鄉(xiāng)村治理成本，但是也使村民委員會(huì)的管理幅度被擴(kuò)大，使管理有效性在一定程度上被降低。此外，村組合并后村民對村委會(huì)成員的候選人不熟悉，使得選舉過程中民主權(quán)利更加流于形式。在這種情形下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會(huì)的人事調(diào)整有了更大的運(yùn)作空間，更加劇了村委會(huì)的附屬行政化。另一方面，村自治組織財(cái)政困難也是出現(xiàn)自治桎梏的原因之一。農(nóng)業(yè)稅取消后，村委會(huì)失去了向村民汲取資金的合法渠道，而許多村辦企業(yè)也由于經(jīng)營不善而在市場競爭中被淘汰，一些中西部地區(qū)的農(nóng)村還沒有村辦企業(yè)。此外，由于人才流失，村委會(huì)往往沒有專業(yè)的財(cái)務(wù)人員，因此財(cái)務(wù)管理水平不高，財(cái)力資源的使用效率不佳。種種原因?qū)е麓逦瘯?huì)的財(cái)力無法負(fù)擔(dān)治理成本。

2.3 鄉(xiāng)村基層群眾權(quán)利未得到保障

一方面，農(nóng)村大量勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，選舉時(shí)這些務(wù)工人員的選票由其他人代為處理，但由于他們對村事務(wù)交集甚少而不重視行使權(quán)利，或是在未經(jīng)本人許可情況下被他人處理，導(dǎo)致他們的權(quán)利受到一定的損害;另一方面，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會(huì)選舉中處于某些需要對選舉進(jìn)行了一定的干預(yù);一些農(nóng)村家族觀念較濃，對選舉產(chǎn)生了一定的影響;一些村民素質(zhì)不高，往往出現(xiàn)賄選或是忽略備選人的才能只選擇熟人的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象的存在不但使村民的權(quán)利得不到保障，而且使鄉(xiāng)村治理成效受到影響。

3 鄉(xiāng)村治理桎梏突破思路

3.1 明確治理職權(quán)

治理職權(quán)是鄉(xiāng)村治理實(shí)現(xiàn)時(shí)代性突破的關(guān)鍵。受歷年來政府管理與鄉(xiāng)村治理的直接影響，目前部分地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)村民自治能力低下、自治效果較差的困境，而帶有普遍性約束與指導(dǎo)的政府管理手段，雖然在一定程度上提高了鄉(xiāng)村治理效率，但是實(shí)際成效與預(yù)期有較大差距?；诖耍仨氈匦聦徱曕l(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理、村民自治管理與法制道德約束三者的融合，給予鄉(xiāng)村更多的自我分析與自主發(fā)展幫助。由政府實(shí)行宏觀治理，即根據(jù)相關(guān)行政法律法規(guī)，推行地方政策，為鄉(xiāng)村治理指定方向，并進(jìn)行普遍性監(jiān)督。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貫徹落實(shí)國家戰(zhàn)略方針，根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況制定鄉(xiāng)村管理與發(fā)展概要，要求各村和社區(qū)在一定方向和框架上開展自治管理，做好與村委會(huì)之間的聯(lián)系，以行政監(jiān)督和行政指導(dǎo)為主，放手于村民自主管理和自主發(fā)展，將政府工作模式盡可能地向服務(wù)方向轉(zhuǎn)變[1]。村委會(huì)主要負(fù)責(zé)本村社內(nèi)部管理與調(diào)節(jié)工作，包括對本村社實(shí)際情況的調(diào)查與分析，實(shí)現(xiàn)村內(nèi)溝通了解村民訴求并討論村內(nèi)治理與發(fā)展方案，向人民政府反映相關(guān)情況，通過民委會(huì)服務(wù)村民并代理村民實(shí)現(xiàn)自治。

3.2 創(chuàng)新治理模式

傳統(tǒng)的治理模式，是建立在管理、調(diào)配、監(jiān)督基礎(chǔ)上的。新時(shí)期鄉(xiāng)村治理的核心是要擺脫固化守舊的模式，開創(chuàng)多元化、可調(diào)控的治理流程。但是，這個(gè)轉(zhuǎn)變的過程需要一定的過度，可以采取緩進(jìn)式的轉(zhuǎn)變方式，形成以黨為核心的治理模式，即通過鄉(xiāng)村黨建工作，擴(kuò)展鄉(xiāng)村黨員隊(duì)伍，提高黨員素質(zhì)，提高黨組織在鄉(xiāng)村治理中的帶頭作用和領(lǐng)導(dǎo)作用，如依靠黨員做好宣傳工作、進(jìn)行技術(shù)革新等，以黨組織為骨骼，引導(dǎo)鄉(xiāng)村治理模式向更科學(xué)、更合理的方向發(fā)展[2]。同時(shí)，要構(gòu)建專屬于鄉(xiāng)村的治理制度，減少強(qiáng)硬的管理構(gòu)架，多采用軟性治理措施，如開展鄉(xiāng)村移風(fēng)易俗活動(dòng)，結(jié)合社會(huì)主義新思想和時(shí)代新風(fēng)氣設(shè)置新式的鄉(xiāng)約民俗，通過道德共識(shí)同化村民價(jià)值觀，形成治理新格局。此外，應(yīng)鼓勵(lì)村民建設(shè)基層社會(huì)組織，如文化社、曲藝社、經(jīng)濟(jì)社等，既對提高村民思想覺悟、豐富村民生活有幫助，又能依靠社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的鄉(xiāng)村治理。

3.3 優(yōu)化治理方法

新時(shí)期的鄉(xiāng)村治理，要配合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略完成鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)型與升級(jí)，改變原有的經(jīng)濟(jì)、文化等環(huán)境。鄉(xiāng)村治理方法因鄉(xiāng)村環(huán)境的實(shí)際變化而發(fā)生改變。村委會(huì)應(yīng)履行服務(wù)者、引導(dǎo)者的義務(wù)，始終以發(fā)展鄉(xiāng)村、提升鄉(xiāng)村綜合屬性為工作重點(diǎn)。在實(shí)施治理過程中，除了要加強(qiáng)與地方政府的溝通之外，還應(yīng)做到工作務(wù)實(shí)、以人為本，即突出村民在鄉(xiāng)村治理中的地位，如落實(shí)村民參與制度，只要與村民利益相關(guān)的事情，應(yīng)通過村民決議;給予村民更多的話語權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并且對村民提出的意見和建議予以重視，思考如何解答疑問、解決問題[3]。同時(shí)，新時(shí)期需要大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)農(nóng)村市場建設(shè)與治理，建立健全農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制，這是充分發(fā)揮市場在鄉(xiāng)村治理中引導(dǎo)作用的前提條件。具體而言，一是要加大農(nóng)村市場基礎(chǔ)建設(shè)力度，完善農(nóng)村市場環(huán)境，為農(nóng)民、涉農(nóng)企業(yè)、新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織等主體便捷地參與市場活動(dòng)提供保障;二是要完善農(nóng)村市場網(wǎng)點(diǎn)布局和市場體系，切實(shí)解決農(nóng)民交易難、交易成本高、融資難等問題;三是要努力形成城鄉(xiāng)市場一體化發(fā)展格局，減少鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展短板。

4 結(jié)語

我國在鄉(xiāng)村治理中還存在許多問題，如鄉(xiāng)村治理組織職權(quán)不明、鄉(xiāng)村自治化程度低、鄉(xiāng)村治理人才匱乏，其原因是多元的。要想提高鄉(xiāng)村治理成效，需要明確治理職權(quán)、創(chuàng)新治理模式、優(yōu)化治理方法、轉(zhuǎn)變治理觀念。但在實(shí)踐過程中可能會(huì)出現(xiàn)新的問題，因此我們必須在實(shí)踐中不斷探尋真理，尋求解決方法。

參考文獻(xiàn)

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[3]張新文，張國磊.社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化、鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型與鄉(xiāng)村振興[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018（3）：63-71.