新城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)模式下常州特色小鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展趨勢(shì)研究

邵曄

黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以特色小鎮(zhèn)培育為抓手，計(jì)劃到2020年培育1000個(gè)左右的特色小鎮(zhèn)，引領(lǐng)帶動(dòng)全國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)，成為中國(guó)推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心競(jìng)爭(zhēng)力。江蘇作為經(jīng)濟(jì)大省，在引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興的過(guò)程中，主動(dòng)抓住和融入特色小鎮(zhèn)建設(shè)，突出政策支撐，強(qiáng)化行政推動(dòng)力;突出龍頭支撐，強(qiáng)化主體帶動(dòng)力;突出文旅融合，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展氛圍，全力打造特色小鎮(zhèn)的江蘇模式。

新時(shí)代我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型成功與否，一方面源自于對(duì)城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)的變革是否能改變資源配置制度，另外一方面還源自于鄉(xiāng)村能否成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)亮點(diǎn)。黨的十九大報(bào)告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，根據(jù)我國(guó)鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部和住建部決定在全國(guó)范圍開(kāi)展特色小鎮(zhèn)培育工作，計(jì)劃到2020年培育1000個(gè)左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)，引領(lǐng)帶動(dòng)全國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)，成為中國(guó)推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

一、特色小鎮(zhèn)的概念及作用

特色是事物獨(dú)特的屬性，用以區(qū)分、識(shí)別其他事物。特色小鎮(zhèn)站在小概念角度，代表了小鎮(zhèn)的個(gè)性特征和本質(zhì)屬性，但從產(chǎn)業(yè)角度，特色小鎮(zhèn)是一個(gè)以產(chǎn)業(yè)為核心，以項(xiàng)目為載體，具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游和一定社區(qū)功能的發(fā)展空間平臺(tái)，與生產(chǎn)、生活、生態(tài)相融合且相對(duì)獨(dú)立于市區(qū)的一個(gè)特定區(qū)域，它區(qū)分于傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)園，也不同于行政區(qū)域下的建制鎮(zhèn)。

常見(jiàn)的特色小鎮(zhèn)主要指聚焦特色高端產(chǎn)業(yè)，或產(chǎn)業(yè)的高端，是加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的一種新型模式，特色小鎮(zhèn)的培育是地區(qū)解決二元制下城鄉(xiāng)差距有效途徑。通過(guò)挖掘有潛力、有特色的小鎮(zhèn)參與到市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)中，解決因體制機(jī)制造成的限制，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同時(shí)解決部分農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)。

二、特色小鎮(zhèn)的主要特點(diǎn)是和發(fā)展要點(diǎn)

特色小鎮(zhèn)建設(shè)的“特”主要表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)上堅(jiān)持特色產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)兩大發(fā)展架構(gòu);功能上實(shí)現(xiàn)“生產(chǎn)”+“生活”+“生態(tài)”，形成產(chǎn)城鄉(xiāng)一體化功能聚集區(qū);形態(tài)上具備獨(dú)特的風(fēng)格、風(fēng)貌、風(fēng)尚與風(fēng)情;機(jī)制上是以政府為主導(dǎo)、以企業(yè)為主體、社會(huì)共同參與的創(chuàng)新模式。培育特色小鎮(zhèn)，主要是打造特色鮮明的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，和諧宜居的美麗環(huán)境，彰顯特色的傳統(tǒng)文化，提供便捷完善的設(shè)施服務(wù)，建設(shè)充滿(mǎn)活力的體制機(jī)制。

三、江蘇特色小鎮(zhèn)發(fā)展情況

2016年10月11日，住建部印發(fā)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于公布第一批中國(guó)特色小鎮(zhèn)名單的通知》，公布第一批127個(gè)國(guó)家級(jí)特色小鎮(zhèn)名單。2017年8月22日，住建部印發(fā)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于公布第二批全國(guó)特色小鎮(zhèn)名單的通知》，公布第二批276個(gè)國(guó)家級(jí)特色小鎮(zhèn)名單。在2016年的第一批特色小鎮(zhèn)中，江蘇7個(gè)，常州沒(méi)有入圍。在2017年的第二批特色小鎮(zhèn)中，江蘇15個(gè)，在2016年的第一批特色小鎮(zhèn)中，江蘇7個(gè)，常州市新北區(qū)孟河鎮(zhèn)入圍。

2015年底，江蘇提出要通過(guò)“十三五”努力，建成100個(gè)左右的特色小鎮(zhèn)。2016年12月23日，在南京召開(kāi)的江蘇經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議第一次公開(kāi)討論特色小鎮(zhèn)。根據(jù)江蘇省《關(guān)于培育創(chuàng)建江蘇特色小鎮(zhèn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（蘇政發(fā)【2016】176號(hào)）和《關(guān)于培育創(chuàng)建江蘇特色小鎮(zhèn)的實(shí)施方案》（蘇改發(fā)經(jīng)改發(fā)【2017】201號(hào)）要求，2018年江蘇56家小鎮(zhèn)進(jìn)行了特色小鎮(zhèn)“年度大考”，15家獲得優(yōu)秀小鎮(zhèn)稱(chēng)號(hào)，其中“常州石墨烯小鎮(zhèn)”、“常州智能傳感小鎮(zhèn)”、“常州別橋無(wú)人機(jī)小鎮(zhèn)”3個(gè)小鎮(zhèn)入選“優(yōu)秀小鎮(zhèn)”;35家獲得合格小鎮(zhèn)，“常州殷村職教小鎮(zhèn)”、“常州西夏墅工具制造小鎮(zhèn)”、“常州武進(jìn)瑞聲科技小鎮(zhèn)”3個(gè)小鎮(zhèn)入選“合格小鎮(zhèn)”。

四、特色小鎮(zhèn)發(fā)展中存在的問(wèn)題

特色小鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)理念的轉(zhuǎn)變?cè)从诔鞘邪l(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，一直以來(lái)政府都是城市建設(shè)的核心運(yùn)營(yíng)主體，既是所有者，又是經(jīng)營(yíng)者，還是管理者和監(jiān)督者。隨著市場(chǎng)取代政府成為資源配置中的決定力量，這也就決定了城市運(yùn)營(yíng)必須在理念上發(fā)生轉(zhuǎn)變，同時(shí)運(yùn)營(yíng)主體、運(yùn)營(yíng)客體以及收益模式也要隨之轉(zhuǎn)變。

（一）運(yùn)營(yíng)主體變革帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。政府主導(dǎo)特色小鎮(zhèn)，企業(yè)參與聯(lián)動(dòng)發(fā)展，運(yùn)營(yíng)商建設(shè)運(yùn)營(yíng)，理論上是最好的發(fā)展模式。實(shí)際操作過(guò)程中，會(huì)出現(xiàn)三種形態(tài)。第一種是政府主導(dǎo)，政府全權(quán)負(fù)責(zé)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)，優(yōu)勢(shì)是政府擁有絕對(duì)的控制權(quán)，推動(dòng)進(jìn)展快;劣勢(shì)是政府財(cái)政壓力大，同時(shí)也面臨著后期運(yùn)營(yíng)的大量投入。第二種是政企聯(lián)合，政府負(fù)責(zé)規(guī)劃審批，通過(guò)市場(chǎng)化方式引進(jìn)社會(huì)資本投資建設(shè)，許諾投資方在一定時(shí)間段內(nèi)擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)，到期后再歸還政府，優(yōu)勢(shì)是緩解了政府的財(cái)政壓力，劣勢(shì)是所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，企業(yè)的短視行為可能會(huì)影響整個(gè)規(guī)劃實(shí)施，同時(shí)回收后對(duì)政府來(lái)說(shuō)仍然是一個(gè)較大的包袱。第三種是以企業(yè)為主導(dǎo)，由企業(yè)完成投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，受政府的管理和監(jiān)督。優(yōu)勢(shì)是減輕政府財(cái)政壓力，激發(fā)市場(chǎng)活躍度，劣勢(shì)是可能失去政府對(duì)于小鎮(zhèn)的控制。

（二）運(yùn)營(yíng)客體參與帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。新形式下的特色小鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)客體可以概括為，以產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，以土地為基礎(chǔ)，以各種產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、旅游項(xiàng)目和房產(chǎn)項(xiàng)目為重點(diǎn)的全方位體系。運(yùn)營(yíng)客體不僅在參與特色小鎮(zhèn)前期的規(guī)劃，而且要開(kāi)發(fā)利用土地，配套服務(wù)設(shè)施、旅游項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。在這個(gè)過(guò)程中勢(shì)必會(huì)進(jìn)行房產(chǎn)開(kāi)發(fā)，最后進(jìn)行產(chǎn)業(yè)整合和運(yùn)營(yíng)整合。中國(guó)社科院發(fā)布的《中國(guó)住房發(fā)展報(bào)告》指出，一些地方快速發(fā)展的特色小鎮(zhèn)，很大程度被房地產(chǎn)商“綁架”，打著各種產(chǎn)業(yè)旗號(hào)，到城市周邊的小鎮(zhèn)進(jìn)行房產(chǎn)開(kāi)發(fā)，產(chǎn)業(yè)沒(méi)有卻引來(lái)，反而加大了房地產(chǎn)庫(kù)存。 特色小鎮(zhèn)出現(xiàn)房地產(chǎn)化苗頭，原因在于一些地方的傳統(tǒng)路徑依賴(lài)。政府缺錢(qián)，認(rèn)為搶到特色小鎮(zhèn)這頂“帽子”，就有項(xiàng)目、來(lái)錢(qián)快，效果立竿見(jiàn)影。企業(yè)缺地，以特色小鎮(zhèn)名義拿地容易，成本低。二者一拍即合，把特色小鎮(zhèn)當(dāng)作融資平臺(tái)。于是，各地出現(xiàn)一批康養(yǎng)小鎮(zhèn)、體育小鎮(zhèn)、文旅小鎮(zhèn)。沒(méi)有特色產(chǎn)業(yè)支撐，聚不起人氣，造出的新鎮(zhèn)可能會(huì)變“空鎮(zhèn)”。針對(duì)這一現(xiàn)象，日前四部委聯(lián)合發(fā)布指導(dǎo)意見(jiàn)，“叫?！碧厣℃?zhèn)過(guò)度房地產(chǎn)化，防范“假小鎮(zhèn)真地產(chǎn)”，防止加劇政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）收益模式的轉(zhuǎn)變帶了的管理風(fēng)險(xiǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，土地一直是城市運(yùn)營(yíng)中的主要對(duì)象，也是政府財(cái)政收入的主要來(lái)源。隨著土地資源的稀缺，從土地為重轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)為重，從土地收益轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合收益，城市運(yùn)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)將成為新的收益增長(zhǎng)點(diǎn)。特色小鎮(zhèn)的收益除了來(lái)自土地一級(jí)、二級(jí)開(kāi)發(fā)之外，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)收益、二級(jí)房產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)收益及城市服務(wù)的運(yùn)營(yíng)收益將會(huì)是大幅度，可自我供血、可長(zhǎng)期持續(xù)的合理架構(gòu)。特色小鎮(zhèn)建設(shè)必然會(huì)經(jīng)歷開(kāi)發(fā)、培育、整合的系列過(guò)程，收益過(guò)程一定是長(zhǎng)期的，政府不能光某眼前一時(shí)之利，必須要有長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略。

五、新城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)模式下常州特色小鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展趨勢(shì)

2017年5月江蘇省發(fā)改委公布首批25家省級(jí)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單。其中，產(chǎn)業(yè)聚焦高端制造類(lèi)小鎮(zhèn)7家、創(chuàng)意創(chuàng)業(yè)類(lèi)小鎮(zhèn)6家，新一代信息技術(shù)類(lèi)小鎮(zhèn)4家、歷史經(jīng)典類(lèi)小鎮(zhèn)4家，健康養(yǎng)老和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)類(lèi)小鎮(zhèn)各2家?？梢钥闯龈叨酥圃臁⑿乱淮畔⒓夹g(shù)、創(chuàng)意創(chuàng)業(yè)等江蘇最有基礎(chǔ)、最具潛力、最能成長(zhǎng)的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。目的是通過(guò)特色小鎮(zhèn)的打造，緊扣產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升價(jià)值鏈，構(gòu)建小鎮(zhèn)大產(chǎn)業(yè)，努力培育出一批有競(jìng)爭(zhēng)力的創(chuàng)新集群、有影響力的細(xì)分行業(yè)冠軍。

常州作為蘇南地區(qū)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市，蘇南模式的三駕馬車(chē)之一，2016年常州市發(fā)改委對(duì)全市特色小鎮(zhèn)進(jìn)行摸底調(diào)研，學(xué)習(xí)浙江的特色小鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)，從反饋來(lái)看，具備創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)基礎(chǔ)的共計(jì)23個(gè)。2017年常州市已建立特色小鎮(zhèn)培育儲(chǔ)備庫(kù)，培育市級(jí)特色小鎮(zhèn)20個(gè)（其中省級(jí)以上6個(gè)），切實(shí)做到成熟一批、推出一批，扎實(shí)推進(jìn)常州市各級(jí)各類(lèi)特色小鎮(zhèn)建設(shè)。2017年5月江蘇省發(fā)改委公布首批25家省級(jí)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單。其中，產(chǎn)業(yè)聚焦高端制造類(lèi)小鎮(zhèn)7家、創(chuàng)意創(chuàng)業(yè)類(lèi)小鎮(zhèn)6家，新一代信息技術(shù)類(lèi)小鎮(zhèn)4家、歷史經(jīng)典類(lèi)小鎮(zhèn)4家，健康養(yǎng)老和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)類(lèi)小鎮(zhèn)各2家。可以看出高端制造、新一代信息技術(shù)、創(chuàng)意創(chuàng)業(yè)等江蘇最有基礎(chǔ)、最具潛力、最能成長(zhǎng)的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。

常州在特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建過(guò)程中也出現(xiàn)了一些困惑，以科教為例：科教城經(jīng)過(guò)多年的打造，已經(jīng)成為常州發(fā)展的一張靚麗名片，是整個(gè)江蘇片區(qū)的特色小鎮(zhèn)。常州打造科教小鎮(zhèn)，視乎規(guī)劃有的混亂，使用的是四面出擊的策略，東有以劉國(guó)鈞職教為中心的東部科教，南有常工院為主工程技術(shù)類(lèi)科教，西部有殷村職教小鎮(zhèn)定位是機(jī)械技術(shù)，北部是大學(xué)城。金壇也會(huì)在近期把河海大學(xué)遷移過(guò)去，勢(shì)必又形成一個(gè)新的科教類(lèi)型的點(diǎn)。明顯沒(méi)有形成地域特色與優(yōu)勢(shì)，互相之間還形成自己內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)，資源浪費(fèi)。

常州的特色小鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)結(jié)合常州未來(lái)發(fā)展來(lái)合理規(guī)劃，常州發(fā)展重點(diǎn)在優(yōu)化空間資源配置，形成“一心四片雙軸”的空間結(jié)構(gòu)，一心：城市中心片區(qū);四片：北部片區(qū)、南部片區(qū)、東部片區(qū)和西部片區(qū);雙軸：南北中軸、常金發(fā)展軸。那么常州特色小鎮(zhèn)的建設(shè)就應(yīng)該把重點(diǎn)放在除中心城區(qū)外的四片雙軸上，結(jié)合特色進(jìn)行打造。

（一）突出政策支撐，強(qiáng)化行政推動(dòng)力。特色小鎮(zhèn)建設(shè)必須是政府主導(dǎo)，落實(shí)產(chǎn)業(yè)扶持政策，加強(qiáng)全面統(tǒng)籌規(guī)劃。因地制宜利用地方特色，結(jié)合產(chǎn)業(yè)類(lèi)屬和產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)定位，通過(guò)波特的競(jìng)爭(zhēng)模型分析，用差異化戰(zhàn)略對(duì)小鎮(zhèn)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。要統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)有特色資源可能成為特色的地區(qū)，建立好特色儲(chǔ)備系統(tǒng)，對(duì)有亮點(diǎn)的小鎮(zhèn)進(jìn)行規(guī)劃傾斜。重點(diǎn)培育，突出特色，兼顧小鎮(zhèn)建設(shè)之間的系統(tǒng)內(nèi)在發(fā)展聯(lián)系，形成梯隊(duì)，不是突兀的孤零零的建一個(gè)小鎮(zhèn)。

（二）突出龍頭支撐，強(qiáng)化主體帶動(dòng)力。一是培育引進(jìn)產(chǎn)業(yè)主體。堅(jiān)持市場(chǎng)引領(lǐng)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向。在鄉(xiāng)村振興的前提下，因勢(shì)利導(dǎo)加速聚集資源，堅(jiān)持市場(chǎng)運(yùn)作，用政策引導(dǎo)和激勵(lì)更多的企業(yè)參與特色小鎮(zhèn)的理念規(guī)劃創(chuàng)新。常州要與高校、智庫(kù)加強(qiáng)協(xié)作，研究鄉(xiāng)村振興中特色小鎮(zhèn)創(chuàng)新課題研究，積極發(fā)揮產(chǎn)學(xué)研對(duì)常州市城鄉(xiāng)融合模式的實(shí)際支持力度。

（三）突出文旅融合，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展氛圍。特色小鎮(zhèn)的核心是人，人是第一位的，如何把人吸引住是第一步，文旅融合就是一個(gè)較好的切入點(diǎn)。新城鄉(xiāng)模式，第一步就是要打通人的流動(dòng)，讓人與產(chǎn)業(yè)想融合。出臺(tái)各類(lèi)有利于集聚人才的舉措和機(jī)制，鼓勵(lì)高素質(zhì)人才“上山下鄉(xiāng)”。常州的文化一直是江南重地，如何挖掘和打造，成為旅游資源需要用新的理念來(lái)經(jīng)營(yíng)，用古鎮(zhèn)特色突出文化亮點(diǎn)，打造產(chǎn)業(yè)亮點(diǎn)形成文化氣息。（作者單位：中共常州市委黨校）