粵港澳大灣區(qū)個人所得稅優(yōu)惠政策對高端人才流動的影響研究

謝婷 梁艷茹 石校雨 魯美娟（副教授）（江西理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 江西贛州 341000）

一、引言

粵港澳大灣區(qū)是我國參與世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展與競爭的重要區(qū)域，同時，粵港澳大灣區(qū)也是我國開放程度很高、經(jīng)濟(jì)活力極強(qiáng)的一個區(qū)域，國家專門為其制定了“發(fā)展成充滿活力的世界級城市群、具有全球影響力的國際科技創(chuàng)新中心以及內(nèi)地與港澳深度合作示范區(qū)”等五個戰(zhàn)略定位，顯然已上升為國家層面的發(fā)展戰(zhàn)略。因其特殊的戰(zhàn)略地位，國家在包括人才引進(jìn)等多方面持續(xù)出臺利好政策支持粵港澳大灣區(qū)建設(shè)發(fā)展?；浉郯拇鬄硡^(qū)內(nèi)的各大城市為了吸引高端人才也出臺了一系列個人所得稅優(yōu)惠政策，對輻射范圍內(nèi)的許多地方產(chǎn)生了人才“虹吸效應(yīng)”。在此背景下，如何應(yīng)對粵港澳大灣區(qū)對高端人才的“虹吸效應(yīng)”，改善創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的高端人才缺失局面，是粵港澳大灣區(qū)輻射范圍內(nèi)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需解決的重大課題。對此，文章基于對高端人才的界定，梳理了國家及地方有關(guān)高端人才個人所得稅的優(yōu)惠政策，探討了粵港澳大灣區(qū)個人所得稅優(yōu)惠政策對高端人才流動的影響，并以贛州市為例，分析其現(xiàn)行個人所得稅政策并提出改進(jìn)建議，以為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供參考。

二、關(guān)于高端人才的界定

高端人才又稱高層次人才，關(guān)于高端人才的界定，學(xué)術(shù)界尚未形成統(tǒng)一定論。國外學(xué)者Nandani Lynton，Schon Beechler（2012）認(rèn)為高端人才是個體天賦、素質(zhì)能力、態(tài)度、品質(zhì)和動機(jī)等的綜合體，其更加關(guān)注于自身能力的發(fā)揮與潛能的開發(fā)。國內(nèi)學(xué)者吳翠花（2014）對高端人才的特征進(jìn)行了較為全面的分析，認(rèn)為高端人才是掌握核心知識與技術(shù)、能力卓越、影響深遠(yuǎn)、善于觀察與分析并能將理論與實(shí)際相聯(lián)系、能做出突出貢獻(xiàn)的人才。一般意義上，國內(nèi)對高端人才的界定主要參考的是“萬人計劃”，該計劃涵蓋了工程技術(shù)、自然科學(xué)和哲學(xué)社會科學(xué)領(lǐng)域的杰出人才、領(lǐng)軍人才和青年拔尖人才。地方上對高端人才的界定也有差別。福建省委人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《福建省高層次人才認(rèn)定和支持辦法（試行）》，高端會計人才被納入福建省高層次人才認(rèn)定范圍，其中“全國會計領(lǐng)軍人才”和“國際化高端會計人才”可申請認(rèn)定B類人才，“福建省會計領(lǐng)軍人才”可申請認(rèn)定C類人才。江西省贛州市根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，對高端人才的界定進(jìn)行了拓展，著重強(qiáng)調(diào)要引進(jìn)現(xiàn)代家居城、新能源汽車科技城、青峰藥谷、中國稀金谷、贛粵電子信息產(chǎn)業(yè)帶（以下簡稱“兩城兩谷一帶”）等贛州市重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)急需的“高精尖缺”人才，一般要具備中高級職稱或碩博士學(xué)歷以上、有豐富的經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)的人才，以及像贛州市“兩城兩谷一帶”這樣的重點(diǎn)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)所緊缺的特殊人才。可見，高端人才一般是指具備高學(xué)歷，掌握本學(xué)科或?qū)I(yè)領(lǐng)域先進(jìn)知識或技能，從事或研究的工作具有較強(qiáng)的創(chuàng)新性與創(chuàng)造性，對國家、地區(qū)或組織發(fā)展具有較大貢獻(xiàn)的人才。

三、高端人才個人所得稅優(yōu)惠政策梳理

據(jù)《中國留學(xué)發(fā)展報告（2012）》藍(lán)皮書顯示，1978—2011年，我國向國外輸出的留學(xué)生數(shù)量為224.51萬人，成為全球最大的留學(xué)生輸出國，但同一時期內(nèi)留學(xué)回國人數(shù)為81.84萬人，回歸率僅為36.5%。雖然我國已從人才資源相對匱乏的國家發(fā)展成為世界人力資源大國，但流失的頂尖人才數(shù)量卻也很多。以舒爾茨、薩斯塔、托達(dá)羅為代表的新古典主義經(jīng)濟(jì)理論對這一現(xiàn)象進(jìn)行了研究，其中，托達(dá)羅的預(yù)期收入差異理論認(rèn)為，人口遷移過程不是人們對實(shí)際收入差異做出的反應(yīng)，而是預(yù)期收入差異導(dǎo)致了這一過程；只有當(dāng)一個勞動力估計他在遷入地的預(yù)期收益高于在遷出地獲得的收入時，人口遷移才會發(fā)生。蒂博特（Charles Tiebout）的“用腳投票”模型則直觀說明了“稅負(fù)會影響各地居民對定居地區(qū)選擇的偏好”。基于以上理論分析，可以認(rèn)為個人所得稅稅負(fù)的不同會導(dǎo)致勞動力在遷出地與在遷入地預(yù)計獲取同等收入時，稅后收入出現(xiàn)差異，由此影響人口流動。因此，我國為了防止高端人才的流失，相繼出臺了包括個人所得稅優(yōu)惠政策在內(nèi)的諸多應(yīng)對措施，這些政策的出臺大大減少了國內(nèi)人才的流失。據(jù)統(tǒng)計，從2016年開始，我國出國與回國人數(shù)差異逐步減小，2016年出國留學(xué)人員回歸率已達(dá)到79.4%。現(xiàn)如今，我國已經(jīng)成為世界較大的人才聚集地?？梢姡谟绊懜叨巳瞬疟３趾鸵M(jìn)的因素中，個人所得稅優(yōu)惠政策作用巨大。

（一）國家層面關(guān)于高端人才個人所得稅的優(yōu)惠政策。我國現(xiàn)行個人所得稅法于2019年1月1日起實(shí)施，在稅收優(yōu)惠政策方面，規(guī)定省級人民政府、國務(wù)院部委和中國人民解放軍軍以上單位，以及外國組織、國際組織頒發(fā)的科學(xué)、教育、技術(shù)、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護(hù)等方面的獎金，可以免征個人所得稅。本文梳理了我國20年來有關(guān)高端人才的個稅優(yōu)惠政策，見下表?，F(xiàn)行個人所得稅優(yōu)惠政策大致可以分為三類：第一類是在科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域做出突出貢獻(xiàn)的個人獲得獎金的免征規(guī)定；第二類是推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的稅收優(yōu)惠規(guī)定；第三類是關(guān)于科技創(chuàng)新人員、高級技術(shù)人員、高級管理人員技術(shù)入股的相關(guān)優(yōu)惠政策?？梢钥闯觯瑢⒏叨巳瞬偶{入個人所得稅政策制定的影響要素之一，通過給予高端人才適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠以增強(qiáng)我國對高端人才的吸引力，加大對高端人才個人所得稅優(yōu)惠的覆蓋面和力度，以提高個人所得稅優(yōu)惠在吸引高端人才流入、推動創(chuàng)新等方面的作用，已成為個人所得稅制度發(fā)展的重要研究課題。

（二）北京中關(guān)村關(guān)于高端人才個人所得稅的優(yōu)惠政策。中關(guān)村是我國當(dāng)前科教智力和人才資源最為密集的地區(qū)，聚集了大量國內(nèi)外“高精尖”人才，截至2017年底，留學(xué)歸國人員和外籍從業(yè)人員初次超過4萬人，同比增長7.2%。多年來，中關(guān)村著力于尋訪和引進(jìn)高端人才，建設(shè)人才聚集區(qū)和人才高地。為了吸引高端人才，中關(guān)村在國家的支持下大膽試行新的個人所得稅激勵政策，2010年10月財政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布《對中關(guān)村科技園區(qū)建設(shè)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)有關(guān)股權(quán)獎勵個人所得稅試點(diǎn)政策的通知》，試行股權(quán)激勵分期繳納個人所得稅；2018年5月29日，財政部、國家稅務(wù)總局、科技部為了進(jìn)一步完善股權(quán)激勵個人所得稅優(yōu)惠政策，又聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于科技人員取得職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化現(xiàn)金獎勵有關(guān)個人所得稅政策的通知》，明確了從職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化收入中給予人員的現(xiàn)金獎勵，可以減按50%計入科技人員當(dāng)月“工資、薪金所得”，依法繳納個人所得稅。

我國現(xiàn)行關(guān)于高端人才個人所得稅優(yōu)惠政策

中關(guān)村實(shí)行的個人所得稅優(yōu)惠政策為中關(guān)村聚集了大批高端人才，并推進(jìn)了以高端人才為源動力的創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前中關(guān)村已擁有國家（市）科研院所206家，國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室67個，國家工程研究中心27個，國家工程技術(shù)研究中心28個，大學(xué)科技園26家，留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)園34家，同時入駐高新技術(shù)企業(yè)近2萬家，已經(jīng)成為當(dāng)前我國科教智力和人才資源的高聚地。

（三）深圳前海關(guān)于高端人才個人所得稅的優(yōu)惠政策。深圳前海，全稱“前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)”，被視為未來整個珠三角的“曼哈頓”，著重發(fā)展金融業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)、信息服務(wù)業(yè)、科技服務(wù)業(yè)、專業(yè)服務(wù)業(yè)和公共服務(wù)業(yè)。前海的崛起離不開高端人才，作為港深及國際合作的新樞紐，前海高端人才的缺口主要面向境外。但前海毗鄰香港，由于香港的個人所得稅稅負(fù)較低等原因，大批境外高端人才更愿意選擇到香港就業(yè)而非前海，導(dǎo)致其境外高端人才較為稀缺。為了消除這種差異，吸引境外高端人才和緊缺人才到前海工作，深圳前海也出臺了相應(yīng)的財政補(bǔ)貼政策，根據(jù)《深圳前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)境外高端人才和緊缺人才個人所得稅財政補(bǔ)貼暫行辦法》規(guī)定，前海境外人才個稅已納稅額超出應(yīng)納稅額15%的部分，由市政府進(jìn)行財政補(bǔ)貼。暫行辦法實(shí)施以來，取得了良好的效果：補(bǔ)貼境外高端人才和緊缺人才總計453人次，補(bǔ)貼金額總數(shù)高于1.73億元，前海規(guī)劃的居住人口數(shù)量由原本的15萬人增加到25萬人以上，認(rèn)定的港籍人才數(shù)量接近總認(rèn)定人數(shù)的50%。這一政策使深港合作有了工作的重點(diǎn)，減少了企業(yè)在當(dāng)?shù)氐倪\(yùn)營成本，吸引了眾多境外人才數(shù)量較多的企業(yè)入駐前海。可以看出，北京中關(guān)村和深圳前海在個人所得稅方面出臺優(yōu)惠政策的目的是一致的，都為了引進(jìn)高端人才，個人所得稅優(yōu)惠政策在人才流動過程中起到了拉動作用，為地區(qū)發(fā)展聚集人才帶來了良好效果。

四、粵港澳大灣區(qū)個人所得稅優(yōu)惠政策及對人才流動的影響

（一）粵港澳大灣區(qū)個人所得稅的優(yōu)惠政策。自2013年起，廣東橫琴、深圳前海已實(shí)施了港、澳、臺居民、境外高端人才個人所得稅稅負(fù)差額補(bǔ)貼政策。在這一政策基礎(chǔ)上，廣東于2019年發(fā)布通知“在粵港澳大灣區(qū)工作的境外高端人才和緊缺人才，其在珠三角九市繳納的個人所得稅已繳稅額超過其按應(yīng)納稅所得額的15%計算的稅額部分，由珠三角九市給予財政補(bǔ)貼”。深圳市率先實(shí)行該項攬才新政：對在深圳工作的境外（含港澳臺）高端和緊缺人才繳納的工資薪金個人所得稅，超過應(yīng)納稅所得額15%的部分，由深圳市政府以財政補(bǔ)貼的形式返還。中山市根據(jù)通知制定了高端人才和緊缺人才的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和操作辦法，明確了15%的稅負(fù)差額補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，將“綜合所得”和“經(jīng)營所得”等工作性所得納入補(bǔ)貼范圍，同時為了便于各地具體銜接、合理分擔(dān)，針對因人才流動產(chǎn)生的個人所得稅補(bǔ)貼銜接問題進(jìn)行了原則性規(guī)定。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，廣州、江門、中山等3市已公布了具體的實(shí)施細(xì)則及申請流程，正式實(shí)施該補(bǔ)貼政策；惠州、東莞、肇慶和佛山等4市已針對這一個人所得稅補(bǔ)貼政策公開征求意見。

（二）粵港澳大灣區(qū)個人所得稅政策對人才流動的影響。據(jù)調(diào)查，粵港澳大灣區(qū)廣東九市中，除江門外，其他城市均處于人才凈流入狀態(tài)。其中，從外界流入灣區(qū)的人才有40.39%流向深圳，31.42%流向廣州，兩者占到7成以上。從不同城市群的中高端人才凈流入率看，粵港澳大灣區(qū)僅次于長三角，超過京津冀，排名第二，高達(dá)4.8%?；浉郯拇鬄硡^(qū)當(dāng)前人才凈流入率為1.39%，處于人才凈流入狀態(tài)，這說明近兩年來，有大量的中高端人才流入粵港澳大灣區(qū)，“虹吸效應(yīng)”明顯?；浉郯拇鬄硡^(qū)廣東九市人才流動情況如下圖所示。

粵港澳大灣區(qū)廣東九市人才流動情況圖

首先，從人才的學(xué)歷水平和行業(yè)需求來看，2018年在廣州創(chuàng)業(yè)或工作的留學(xué)回國人員已近8萬人，2018年深圳市留學(xué)歸國人員引進(jìn)人數(shù)首次突破2萬人，在海歸群體的學(xué)歷上，碩士學(xué)位占比接近70%，博士&博士后學(xué)歷有4.2%，這反映出粵港澳大灣區(qū)吸引了大批量的高學(xué)歷人才。其次，在行業(yè)需求中，粵港澳大灣區(qū)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)人才需求強(qiáng)勁，房地產(chǎn)、消費(fèi)品、電子通信、金融等就業(yè)市場也很活躍。

在獵聘關(guān)于人才對粵港澳大灣區(qū)推出政策的期待調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，期待個人所得稅優(yōu)惠政策的人數(shù)僅次于落戶政策和創(chuàng)業(yè)扶持政策，占比高達(dá)52.81%，這說明個人所得稅優(yōu)惠在粵港澳大灣區(qū)對其他地區(qū)人才的“虹吸效應(yīng)”中起顯著作用?；浉郯拇鬄硡^(qū)各城市總體呈人才凈流入狀態(tài)，吸納了大批高端人才，且需求持續(xù)上升，尤其是對互聯(lián)網(wǎng)、高端制造及人工智能領(lǐng)域的高端人才需求較大，各類人才對其個人所得稅優(yōu)惠政策期待較為強(qiáng)烈，這對處于粵港澳大灣區(qū)輻射腹地的贛州市來說，在個人所得稅優(yōu)惠政策方面如何保持和吸引人才將是一大難題。尤其是高端產(chǎn)業(yè)人才少的狀況，仍沒有得到根本改變，且遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展尤其是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要。根據(jù)新古典主義經(jīng)濟(jì)理論，在“用腳投票”模型中，各地居民可以根據(jù)地方政府提供的公共產(chǎn)品和稅收負(fù)擔(dān)，自由地選擇自己偏好的定居地，當(dāng)一個地區(qū)的個人所得稅低于另一個地區(qū)時，人口就會往當(dāng)?shù)剡w移，高端人才也是如此。根據(jù)一項調(diào)查發(fā)現(xiàn)，廣東一家企業(yè)共有員工2 991人，本科以上高學(xué)歷員工有881人。其中來自江西省的人才117人中贛州市高學(xué)歷人才有48人，占比41%?？梢?，江西省贛州市人才流失是多么嚴(yán)重。這只是一個企業(yè)的個例，由此推廣至廣東的廣大企業(yè)，不難想像粵港澳大灣區(qū)一系列個人所得稅優(yōu)惠新政的出臺對贛州市高端人才的巨大影響。

（三）贛州市現(xiàn)行相關(guān)政策分析及改進(jìn)。贛州市地處贛江上游，毗鄰廣東，在粵港澳大灣區(qū)的直接輻射范圍內(nèi)，卻與粵港澳大灣區(qū)各城市的政策環(huán)境、技術(shù)水平、現(xiàn)代化程度等方面存在較大差距，因此，粵港澳大灣區(qū)的快速發(fā)展將給贛州市穩(wěn)住和引進(jìn)高端人才方面帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

1.現(xiàn)階段贛州市高端人才個人所得稅優(yōu)惠政策分析。目前贛州市出臺的高端人才個人所得稅優(yōu)惠政策主要有：（1）對于贛州市認(rèn)定的高端緊缺人才，其在贛州市繳納的個人所得稅，由同級財政五年內(nèi)全額獎勵其本人。（2）對引進(jìn)的高端人才按照國家統(tǒng)一規(guī)定發(fā)給的補(bǔ)貼、津貼以及由省級人民政府頒發(fā)的科學(xué)、教育、技術(shù)、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保等方面的獎金免征個人所得稅；對引進(jìn)的外籍高端人才以非現(xiàn)金形式或?qū)崍髮?shí)銷形式取得的住房補(bǔ)貼、伙食補(bǔ)貼、搬遷費(fèi)等，可免征個人所得稅。（3）在工業(yè)企業(yè)人才引進(jìn)培養(yǎng)方面，給予企業(yè)引進(jìn)人才所得稅返還獎勵。對企業(yè)引進(jìn)的高端人才工資薪金所得個人所得稅及其股權(quán)處置所得稅的地方實(shí)得部分，由受益財政全部獎勵納稅人。

從當(dāng)前贛州市出臺的高端人才個人所得稅優(yōu)惠政策來看，與粵港澳大灣區(qū)個人所得稅優(yōu)惠政策還存在較大差距。從政策覆蓋的全面性來看，目前出臺的個人所得稅優(yōu)惠政策主要針對的是新引進(jìn)的高端人才，對贛州市現(xiàn)有高端人才缺乏相應(yīng)的個人所得稅優(yōu)惠政策，政策覆蓋面不全?，F(xiàn)有高端人才在面對粵港澳大灣區(qū)個人所得稅優(yōu)惠政策誘惑的同時，又缺乏贛州市個人所得稅優(yōu)惠新政的刺激，極易向粵港澳大灣區(qū)流出，導(dǎo)致贛州市高端人才的大面積流失。從現(xiàn)有政策出臺的效果來看，贛州市現(xiàn)有高端人才個人所得稅優(yōu)惠政策出臺時間比較零散，而且主動性差，通常是各科技創(chuàng)新獎項出臺后跟進(jìn)的優(yōu)惠措施。例如，對終生成就獎和特聘教授獎金給予個人所得稅的優(yōu)惠，而對于青年學(xué)者以及特聘教授的津貼和其他收入并沒有優(yōu)惠政策，對于這類高級人才，其收入來源和種類多樣，極具限制性的優(yōu)惠政策的優(yōu)惠力度有限，很難達(dá)到最初的稅收激勵目標(biāo)。

從對粵港澳大灣區(qū)高端人才個人所得稅優(yōu)惠政策的跟進(jìn)來看，當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)已針對在大灣區(qū)工作的境外（含港澳臺）高端人才和緊缺人才出臺了個人所得稅補(bǔ)貼政策，而贛州市卻缺乏該類優(yōu)惠政策，截至2018年底，贛州市外資企業(yè)數(shù)量高達(dá)1 218家，高新技術(shù)企業(yè)501家，存在一定數(shù)量的境外高端人才和緊缺人才，再不及時出臺相應(yīng)的人才優(yōu)惠政策，勢必造成人才流失。

2.建議。（1）及時跟進(jìn)粵港澳大灣區(qū)個人所得稅優(yōu)惠政策。首先，針對粵港澳大灣區(qū)提出的境外（含港澳臺）高端人才和緊缺人才的個人所得稅補(bǔ)貼，出臺相應(yīng)個人所得稅優(yōu)惠政策。例如，參照粵港澳大灣區(qū)“個人所得稅15%”優(yōu)惠政策，對境外（含港澳臺）高端和緊缺人才繳納的工資薪金個人所得稅超過應(yīng)納稅所得額15%的部分，由市政府以財政補(bǔ)貼的形式返還，打造對等的納稅政策環(huán)境，防止高端人才的流失。（2）因地制宜，積極出臺個人所得稅優(yōu)惠刺激政策。由于目前贛州市重點(diǎn)圍繞“兩城兩谷一帶”產(chǎn)業(yè)平臺大力引進(jìn)高層次專業(yè)技術(shù)人才。因此，可對“兩城兩谷一帶”產(chǎn)業(yè)平臺“高精尖缺”人才制定專項個人所得稅政策，例如，該類人才繳納的工資薪金個人所得稅超過應(yīng)納稅所得額15%的部分，由市政府考核后以財政補(bǔ)貼的形式，按不低于100%的比例返還，同時在贛州市高端人才的個人所得稅補(bǔ)貼比例考核標(biāo)準(zhǔn)中加入工齡這一標(biāo)準(zhǔn)，工齡越長，個人所得稅返還的比例越大，這不僅加大了對該類人才的吸引力度，還能留住贛州市現(xiàn)有高端人才。（3）鼓勵企業(yè)補(bǔ)貼高端人才的個人所得稅稅費(fèi)。鼓勵企業(yè)向高端人才提供個人所得稅稅費(fèi)上的支持。政府可以對引進(jìn)高端人才的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼和獎勵，以此來鼓勵企業(yè)出手，承擔(dān)高端人才的部分個人所得稅稅費(fèi)，減少由高端人才本人直接繳納的稅費(fèi)金額。通過這一舉措，不但能夠向高端人才提供個人所得稅優(yōu)惠，還可以鼓勵企業(yè)積極引進(jìn)高端人才。