PPP模式下地方政府債務(wù)風(fēng)險與化解對策研究

李雨營

（華僑大學(xué)工商管理學(xué)院 福建泉州 362021）

一、PPP模式廣泛興起后我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

2104年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)［2014］43號）將地方債券作為地方政府唯一的融資渠道，并設(shè)定了三年置換期讓地方政府通過發(fā)行置換債置換以非債券形式存在的債務(wù)，自此，以債券形式存在的顯性債務(wù)逐年增加。

財政部數(shù)據(jù)顯示，截至2019年末，我國地方政府的債務(wù)存量為21.3萬億元，其中政府債券21.12萬億元，占債券余額的比例高達(dá)99%，剩余的0.18萬億元則為非政府債券形成的存量政府債務(wù)。2014—2019年六年時間里，我國地方政府債務(wù)余額從15.4萬億元增加到21.3萬億元，增長幅度達(dá)到了38.3%。從圖1和表1可以看出，2014年P(guān)PP模式興起后，我國專項債券的發(fā)行數(shù)量有所增加，一般債券有所減少，且政府債券余額和環(huán)比增長速度均呈現(xiàn)出穩(wěn)步增長的態(tài)勢。但是目前，我國地方政府性債務(wù)存量始終未超過債券限額，仍在全國人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)，地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控。

除了公開發(fā)行的地方政府債券，我國政府的債務(wù)總額還包括非債券形式存在的融資平臺等顯性債務(wù)和隱性債務(wù)，對于這部分?jǐn)?shù)據(jù)，尚沒有完整的官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計，隱性債務(wù)仍缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，因此測算難度較大，只能參考各研究機(jī)構(gòu)的估算數(shù)據(jù)。據(jù)國際貨幣資金組織估算，2014—2016年間我國隱性債務(wù)規(guī)模分別為8.8萬億元、14.1萬億元、19.1萬億元；2017年，國際清算銀行、申萬宏源、海通證券三家機(jī)構(gòu)給出的隱性債務(wù)規(guī)模估算值分別為8.9萬億元、43萬億元、32萬億元，平均值近28萬億元；綜合資金來源和舉債主體角度進(jìn)行測算，我國2018年隱性債務(wù)規(guī)模約為37萬億元，2019年隱性負(fù)債壓力超40萬億元。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，近年來隱性債務(wù)規(guī)模已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過顯性債務(wù)，且有逐年增長的趨勢，政府債務(wù)壓力較大，償債風(fēng)險較高。

圖1 2014—2019年我國地方政府債務(wù)余額規(guī)模增長情況

表1 2017—2019年地方政府債券發(fā)行金額、限額、余額統(tǒng)計表

二、PPP模式緩解了地方政府債務(wù)壓力嗎？

在PPP模式被廣泛推行之前，審計署對于地方政府性債務(wù)一共開展了三次審計工作。審計結(jié)果顯示，截至2010年末，全國政府性債務(wù)余額10.72萬億元，融資平臺為主的債務(wù)占比高達(dá)46.38%；2012年底，融資平臺公司的債務(wù)余額增長了22.5%，總體債務(wù)余額增長至13.33萬億元；截至2013年6月底，全國政府性債務(wù)總額17.89萬億元。

（一）關(guān)于PPP項目的債務(wù)風(fēng)險

2014年P(guān)PP項目出臺以來，從官方公布的數(shù)據(jù)來看，顯性債務(wù)雖然有增長趨勢，但是增速相對緩慢，且始終未超過人大批準(zhǔn)限額，債務(wù)風(fēng)險總體可控。反觀隱性負(fù)債，較PPP模式興起之前，2014年以來的年均增速達(dá)到了36.5%，存量債務(wù)迅速增加，顯性負(fù)債與隱性負(fù)債之間的差額越來越大，隱性負(fù)債激增導(dǎo)致的債務(wù)風(fēng)險顯著增加。

圖2 地方政府顯性債務(wù)與隱性債務(wù)存量對比

總體而言，PPP模式下除了合同中明確規(guī)定的負(fù)有償還責(zé)任的顯性債務(wù)以外，其他或有債務(wù)或是隱性債務(wù)均難以在項目前期反映出來，隱蔽性極高，PPP項目不僅沒有減輕地方政府支出責(zé)任，反而增加了地方政府隱性負(fù)債壓力，具體而言，其帶來的債務(wù)風(fēng)險主要表現(xiàn)在以下方面：（1）規(guī)模風(fēng)險。PPP模式覆蓋面積廣泛，全國31個省份均有PPP項目在庫運行，很多經(jīng)濟(jì)效益不佳的省份試圖通過引入PPP模式來激發(fā)社會資本活力，減輕政府方壓力。但由于我國PPP模式起步較晚，經(jīng)驗不夠豐富，保障機(jī)制尚不成熟，因此在實踐過程中，收益風(fēng)險分配難以均衡，這也導(dǎo)致多數(shù)PPP項目以失敗告終。很多PPP項目在合同中將政府方回購作為兜底條款，政府存量債務(wù)不斷累積，如此反復(fù)，債務(wù)風(fēng)險陡然增加，（2）結(jié)構(gòu)風(fēng)險。地方政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)由直接顯性、直接隱性、間接顯性、間接隱性四種類別構(gòu)成。直接顯性債務(wù)納入財政預(yù)算，支出相對透明可控。如果隱性債務(wù)和間接債務(wù)在總規(guī)模中占比上升，將加大債務(wù)風(fēng)險的不確定性。而異化的PPP項目造成地方政府債務(wù)隱蔽性更強(qiáng)，難以估算。（3）效率風(fēng)險。PPP項目與公眾利益密切關(guān)聯(lián)，本身就帶有很強(qiáng)的公益性，對于注重經(jīng)濟(jì)收益的社會資本方來說吸引力大打折扣。在發(fā)展的過程中，重推行輕管理的行為方式更是降低了債務(wù)資金的使用效率，產(chǎn)生的收益不足以彌補(bǔ)項目支出，無法償債，債務(wù)危機(jī)也就隨之而來。（4）外在風(fēng)險。當(dāng)?shù)胤秸疅o法償還到期債務(wù)時，為了避免公信力下降，政府往往會通過借新債還舊債的方式渡過危機(jī)，而這種方式實際上只是實現(xiàn)了債務(wù)轉(zhuǎn)移，并沒有從源頭上消除債務(wù)危機(jī)。如果通過挪用其他財政支出等方式來彌補(bǔ)虧損，極易引發(fā)連鎖的財政風(fēng)險。

（二）“偽PPP”項目增加地方政府債務(wù)的影響路徑

對于“偽PPP”項目增加地方政府債務(wù)的影響路徑，《財政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金［2019］10號）認(rèn)為主要包括違規(guī)擔(dān)保、回購安排、設(shè)定兜底條款三種方式。

1.政府違規(guī)擔(dān)保。政府擔(dān)保行為并非全部納入地方政府隱性負(fù)債范疇內(nèi)。為了鼓勵社會資本方積極參與PPP建設(shè)，政府所提供的最低車流量、價格調(diào)整等方式的擔(dān)保屬于顯性擔(dān)保行為。與此類擔(dān)保相對的是提供擔(dān)保函、承諾函、承諾回購條款等隱性擔(dān)保。在PPP項目的融資階段，民營企業(yè)通常因為信用評級不達(dá)標(biāo)，憑借自身條件很難獲得足夠的資金支持。此時，政府往往會以財政收入或是政府信用作為擔(dān)保條件，向金融機(jī)構(gòu)出具承諾函、擔(dān)保函，以獲得金融機(jī)構(gòu)的融資。然而根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，政府代替社會資本方所出具的債務(wù)擔(dān)保函是不具有法律效力的。在社會資本方難以償還貸款的情況下，政府出于公眾對基礎(chǔ)設(shè)施的期望代其償還負(fù)債的可能性將大幅增加，融資負(fù)債由社會資本方轉(zhuǎn)向政府，地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險增加。

2.回購安排。PPP模式中，政府會通過承諾回購?fù)顿Y方本金、與社會資本方共同組建股權(quán)投資基金等方式參與到PPP項目中。這一模式下，政府會定期回購社會資本方的股權(quán)并支付一定的收益，因此，這一模式也常被稱為明股實債。表面看，政府享有股權(quán)投資，實則政府與社會資本之間仍然是一種政府發(fā)債、私人借債的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。由此種融資模式衍生出來的PPP項目屬于“偽PPP項目”，社會資本方收益得到了保障，而將債務(wù)隱性轉(zhuǎn)移給政府，與PPP的初衷相違背。因此，財金［2019］10號文中，將采用回購安排方式的PPP項目，嚴(yán)格劃分為增加地方政府隱性債務(wù)的預(yù)警項目，應(yīng)予以清除或整改。

3.保底條款。PPP的伙伴關(guān)系是基于政府和社會資本方，這里所說的社會資本方，不僅包括民營企業(yè)，還包括國有企業(yè)、海外投資企業(yè)等。與國有企業(yè)相比，民營企業(yè)更具有活力和管理經(jīng)驗，因此，積極推進(jìn)民營企業(yè)在PPP項目中的主導(dǎo)作用，讓民營企業(yè)迸發(fā)更多的活力，符合我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求。然而，從實際情況看，已落地項目中民營企業(yè)的參與度并不高。為了增加民營企業(yè)參與度，政府往往會將項目風(fēng)險與社會資本相隔離，使企業(yè)鎖定投資回報底線，此種合作模式下，地方政府對債務(wù)承擔(dān)最終的支出責(zé)任，風(fēng)險由政府全部兜底。

圖3 政府擔(dān)保方式傳導(dǎo)路線圖

三、PPP模式下化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的對策建議

（一）完善債務(wù)預(yù)算管理體系

我國現(xiàn)行的政府預(yù)算分類體系尚不健全，對于“類款項目”的科目設(shè)置僅有四級，較為粗糙，且不同項目科目之間流通缺少詳盡的規(guī)則約束。執(zhí)行過程中PPP項目支出與其他支出相混同，甚至存在資金挪用?？缒甓阮A(yù)算體制正處于過渡時期，中長期預(yù)算管理框架也是初見雛形，變相增加了政府隱性債務(wù)。

因此，完善PPP模式下的債務(wù)預(yù)算管理體系，首先要對支出科目進(jìn)行細(xì)化，可通過在款級下面增設(shè)項級、目級的方式，對債務(wù)執(zhí)行精細(xì)化管理。在經(jīng)濟(jì)性科目下單設(shè)PPP項目支出明細(xì)科目也可以達(dá)到這一效果。其次，明確項目資本支出和經(jīng)濟(jì)支出的規(guī)則，避免相互轉(zhuǎn)移。最后，盡快完成中長期預(yù)算與年度預(yù)算的銜接工作，從而發(fā)揮預(yù)警功能，使財政支出與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配。

（二）加強(qiáng)資本金審查

從2018年出臺的各種有關(guān)PPP模式的監(jiān)管文件中可以看出，金融機(jī)構(gòu)所提供的融資貸款只要符合“市場化原則”，就不會增加政府的隱性債務(wù)，因此加強(qiáng)資本金的審查，是化解地方政府隱形債務(wù)的必經(jīng)途徑?？傮w而言，要從以下兩個方面加強(qiáng)監(jiān)管：一是資金來源的合規(guī)性。對于以明股實債、股東借款以及債務(wù)性資產(chǎn)或是公益性資產(chǎn)等方式違規(guī)出資的，金融機(jī)構(gòu)堅決不得為其提供融資。同時，要加強(qiáng)項目資本金比例的審核，按照不同的項目類型，保證項目資本金處于對應(yīng)的最低資本金比例及以上。二是對現(xiàn)金流進(jìn)行充分預(yù)估。保證債務(wù)的項目主體有足夠的盈利能力，或是現(xiàn)金流能夠覆蓋債務(wù)。雖然對于金融機(jī)構(gòu)放貸而言，這是基本的債務(wù)保障要求，然而PPP的項目收益中，償債資金來源絕大數(shù)都包括了運營補(bǔ)貼、財政補(bǔ)貼等政府補(bǔ)貼收入，將這部分收入作為項目收益來償還債務(wù)是否可以有效化解隱性債務(wù)仍有待商榷。

（三）充分發(fā)揮專項債的引導(dǎo)作用

在現(xiàn)行的地方政府債務(wù)管理體系當(dāng)中，一般債的發(fā)行需要納入公共預(yù)算管理，因此受制于預(yù)算赤字規(guī)模的約束。而地方專項債在公共預(yù)算管理之外，不受限額束縛，以往年度專項債限額大于余額的剩余部分可操作空間較大。因此，增加專項債的發(fā)行規(guī)模，將PPP模式下更多隱性債務(wù)顯性化，成為了緩解地方政府債務(wù)壓力的一個重要突破口。

以往，地方專項債不能作為PPP項目的啟動資本金。很多項目要等到資本金到位后才能通過專項債的途徑進(jìn)行融資，債券投入時間晚，基建項目進(jìn)度慢，效果差。2019年6月10號，中央出臺了地方債的新規(guī)，首次將專項債劃入重大項目資本金范圍內(nèi)。自此，專項債募集的資金可以立刻作為資本金投入，帶動了更多社會資金和信貸進(jìn)入項目，在一定程度上緩解了地方政府的債務(wù)壓力。

2019年的《政府工作報告》明確指出，要有效發(fā)揮地方政府債券作用，合理擴(kuò)大專項債券使用范圍。根據(jù)報告，2019年擬新增地方政府專項債券2.15億用于重點項目的建設(shè)，這一額度相比于上一年增加了8 000億元。然而，若想充分發(fā)揮專項債的穩(wěn)投資作用，僅從新增額度方向出發(fā)只能是揚湯止沸，政府更應(yīng)該思索如何將專項債的引導(dǎo)作用發(fā)揮到極致，從而規(guī)避結(jié)構(gòu)性的政府債務(wù)風(fēng)險。

專項債作為一種化解政府債務(wù)壓力的手段，仍存在一定的缺陷。首先專項債作為資本金需要滿足三個特定條件，在項目類型方面，專項債僅扶持國家重點支持的鐵路、高速公路、供電供氣等項目。按照這一規(guī)定，符合條件的項目占比不高。從2019年公布的數(shù)據(jù)來看，滿足上述類型的項目合計4.8%，即便按照廣義定義，算上生態(tài)環(huán)保和醫(yī)療等，也僅占14%，其融資作用具有一定的局限性。其次，雖然新增地方專項債不會引起財政赤字的增加，但是將其與隱性債務(wù)一并納入政府負(fù)債后，政府的負(fù)債率可能會高于國際警戒線。

（四）加快財稅體制改革

1994年財稅改制以來，財權(quán)與事權(quán)的不匹配，是造成地方政府違法違規(guī)舉債的根源之一。目前，我國地方的財權(quán)降至55%左右，而事權(quán)卻高達(dá)85%，30%的支出缺額將由中央轉(zhuǎn)移支付來承擔(dān)。因此，解決地方債壓力的根本方法是加快財稅體制改革。通過對中央地方的財稅事權(quán)體系重新梳理，縮小政府收入和支出的匹配度差異；強(qiáng)化預(yù)算體系和審計問責(zé)機(jī)制，淡化以GDP為導(dǎo)向的考核標(biāo)準(zhǔn)，重塑正確的政績觀；同時推進(jìn)行政事業(yè)單位的改革力度，加快融資平臺公司轉(zhuǎn)型，真正實現(xiàn)政企分開、政事分開，將存量資產(chǎn)和城市資源以市場化手段進(jìn)行高效利用。

四、武漢地鐵8號線一期PPP項目違規(guī)融資案例分析

（一）項目概況

武漢地鐵8號線一期項目是存量BT轉(zhuǎn)PPP項目，項目于2014年通過招投標(biāo)程序確定了施工方，并已進(jìn)入建設(shè)期。2016年2月，武漢市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會通過競爭性磋商方式，確定招商銀行股份有限公司、中國光大銀行股份有限公司和漢口銀行股份有限公司三家商業(yè)銀行聯(lián)合體成為8號線的社會資本方。根據(jù)融資方案，該項目總投資135.84億元。其中項目資本金47.84億元由項目公司股東投入，剩余88億元通過項目公司融資解決。中標(biāo)的社會資本方將與武漢地鐵集團(tuán)有限公司共同成立“武漢地鐵股權(quán)投資基金”，在基金結(jié)構(gòu)中，武漢地鐵集團(tuán)有限公司出資3.15744億元，占基金份額的10%；社會資本出資28.41696億元，占基金份額的90%。項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)為，武漢地鐵股權(quán)投資基金占66%，武漢地鐵集團(tuán)有限公司占32%，武漢地鐵運營有限公司占2%。具體融資方案如下頁圖4所示。

圖4 武漢地鐵八號線一期PPP項目股權(quán)結(jié)構(gòu)圖

（二）債務(wù)風(fēng)險增加原因分析

武漢地鐵8號線原為存量BT項目，通過保留施工方重新選擇投資人的方法變成了PPP項目。然而仔細(xì)閱讀其《合作合同》不難發(fā)現(xiàn)，其合作模式中存在嚴(yán)重的風(fēng)險分配不當(dāng)問題，由此導(dǎo)致的地方政府債務(wù)風(fēng)險將會顯著增加。

首先，該PPP項目招標(biāo)對象本質(zhì)上屬于契約型基金公司優(yōu)先級出資人，而非PPP項目的投資人。中標(biāo)主體為三家商業(yè)銀行，而與政府簽訂PPP協(xié)議，組建項目公司的主體則為基金管理人，三家商業(yè)銀行與武漢地鐵集團(tuán)共同出資成立“契約型基金”而不是投資給PPP項目。形象的比喻，即兒子沒出現(xiàn)，孫子先出現(xiàn)了，這與財政部和國家發(fā)展改革委所出臺的與PPP項目有關(guān)的規(guī)定相違背。

其次，從該項目股權(quán)結(jié)構(gòu)圖中可以明顯看出，基金管理人主要承擔(dān)項目的融資功能，實際建設(shè)、運營、維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險均由社會資本方承擔(dān)，而武漢地鐵集團(tuán)作為基金劣后級出資人，既是社會資本股東之一，又是政府出資代表，相當(dāng)于間接將項目風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給政府方承擔(dān)，這違反了PPP項目“風(fēng)險共擔(dān)”的原則，無形中增加了政府隱形債務(wù)存量。

最后，該項目的預(yù)成交資本金內(nèi)部收益率按照“中國人民銀行最新發(fā)布的5年期以上銀行貸款利率為基準(zhǔn)下浮3%”的浮動利率執(zhí)行，表面看是PPP項目投資，實則三家銀行作為社會資本方可以拿到固定回報收益，收益率沒有與項目經(jīng)營掛鉤，存在名股實債的融資風(fēng)險。

因此，武漢地鐵8號線一期項目雖已由BT轉(zhuǎn)為PPP項目，但是從其本質(zhì)來看，更像是“新瓶裝舊酒”，假借PPP名義進(jìn)行變相融資，是加長版的BT，不僅沒有起到緩解政府債務(wù)的積極作用，反而加劇了地方政府隱性債務(wù)的壓力。

（三）武漢地鐵8號線一期PPP項目債務(wù)風(fēng)險化解對策

通過上述探討不難發(fā)現(xiàn)，該PPP項目導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險增加的原因主要集中在中標(biāo)主體與簽約主體不一致、風(fēng)險分配不當(dāng)、固定回報等問題，后兩個原因也是當(dāng)今PPP項目普遍的問題所在。

對于武漢地鐵8號線一期PPP項目，若想化解債務(wù)風(fēng)險，首先對于中標(biāo)主體最好重新進(jìn)行選擇。雖然當(dāng)前政策并沒有將金融機(jī)構(gòu)排除在社會資本方之外，但是金融機(jī)構(gòu)若想爭奪項目的主導(dǎo)權(quán)，必須具備足夠的建設(shè)運營地鐵項目的能力，而不能僅僅發(fā)揮解決資金問題的作用。對于武漢地鐵8號線PPP項目而言，中標(biāo)的三家商業(yè)銀行并不具備足夠的地鐵項目建設(shè)運營能力，而與建設(shè)商或是運營商直接簽訂PPP協(xié)議似乎更為穩(wěn)妥。其次，該項目在合同條款訂立方面應(yīng)該加以優(yōu)化，使得風(fēng)險分配更為合理公平。具體而言，在項目收益率上，其獲利角度應(yīng)該是社會資本方而非項目總投資，其來源應(yīng)該主要來自后期運營階段利潤分紅，而非一開始約定的固定回報收益。

對于PPP模式下的隱性債務(wù)管理，既要開前門，也要堵后門。嚴(yán)控新增債務(wù)是化債的前提，優(yōu)化償還方式、加快財稅改革是化債的根本，通過延期、置換債務(wù)等方式以“時間換空間”進(jìn)行債務(wù)平滑，是短期內(nèi)化解隱性債務(wù)的有效手段。