風(fēng)險治理視角下城市風(fēng)險事件 預(yù)警響應(yīng)框架構(gòu)建研究

[摘要]轉(zhuǎn)型期我國城市發(fā)展呈現(xiàn)出風(fēng)險共生的態(tài)勢，以突發(fā)事件為應(yīng)急管理對象、以應(yīng)急 處置為核心仍是當前應(yīng)急管理的主導(dǎo)模式?，F(xiàn)有研究表明，突發(fā)事件實則并非“突發(fā)”，有其潛在 的狀態(tài)和前期征兆，城市運行中的諸多風(fēng)險也具有“常態(tài)化”特征。因而掌握城市風(fēng)險演化規(guī)律， 通過采取有效應(yīng)對措施，阻斷風(fēng)險事件轉(zhuǎn)向危機事件并避免和減少實際損害就顯得尤為重要。 本文通過研究突發(fā)事件、漸變事件和預(yù)警機制的互動邏輯，論證預(yù)警響應(yīng)成為截斷風(fēng)險事件轉(zhuǎn) 向危機事件的關(guān)鍵階段。本文根據(jù)風(fēng)險事件的演化過程，分析預(yù)警響應(yīng)的基本內(nèi)涵，初步構(gòu)建風(fēng) 險治理導(dǎo)向下城市風(fēng)險事件預(yù)警響應(yīng)的框架，包括“啟動命令”“傳播警示”“檢查排查”“搶險準 備”四個環(huán)節(jié)，并具體描述四個環(huán)節(jié)的內(nèi)容，為提升城市風(fēng)險事件治理的有序有效提供一個新的 分析思路和實現(xiàn)載體。

[關(guān)鍵詞]風(fēng)險治理風(fēng)險事件預(yù)警響應(yīng)框架構(gòu)建[基金項目]本文是國家社科基金重大項目《特大城市社會風(fēng)險系統(tǒng)治理研究》（批準號 16ZDA083）的階段性成果，并得到中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項基金項目（WE1818915）資助。

[作者簡介]張良（i960-），男，上海人，華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院教授，MPA教育 中心主任，研究方向為公共管理與公共政策、地方政府治理。

[中圖分類號]C93

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-7672（2020）03-0112-14

一、問題的提出

2003年“非典”疫情的暴發(fā)，催生了以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系。2007年開始實施的 《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（簡稱《應(yīng)對法》）中對突發(fā)事件作了具有操作性傾向的界定：所謂 突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要釆取應(yīng)急措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。①這一法規(guī)性條例的解釋被學(xué)術(shù)界所接納，明確了應(yīng)急 管理對象為“突發(fā)事件”，特別表明了“突發(fā)事件”具有的“危機”本質(zhì)，不僅把突發(fā)事件等同于危機事 件，而且更強調(diào)了危機事件的“突發(fā)性”表現(xiàn)，并據(jù)此構(gòu)建起以突發(fā)事件“應(yīng)急處置”為核心的應(yīng)急管 理系統(tǒng)和體制。

城市化是近代世界現(xiàn)代化的重要載體和本質(zhì)規(guī)定，城市已經(jīng)成為人類社會政治、經(jīng)濟、文化、科 技等中心。與此同時，城市工業(yè)化和現(xiàn)代化水平越高，城市社會系統(tǒng)也越復(fù)雜，導(dǎo)致城市的不確定性 迅速增加，風(fēng)險不斷擴大。②而經(jīng)濟的高速發(fā)展和社會的高度開放，使城市特別是大城市的風(fēng)險呈現(xiàn) 出密集性、流動性和疊加性的特點。③城市的發(fā)展過程在某種程度上就是風(fēng)險的形成和疊加過程，轉(zhuǎn)型 期我國城市發(fā)展呈現(xiàn)出風(fēng)險共生的態(tài)勢，在發(fā)展曲線上對應(yīng)著非穩(wěn)定狀態(tài)的危機頻發(fā)期。④在這里，把 危機視為風(fēng)險影響下的“非穩(wěn)定狀態(tài)”，表現(xiàn)為時空觀照下的連續(xù)變化過程。

城市的風(fēng)險無處不在，這是不可避免的客觀存在，但是風(fēng)險的客觀性并不意味著危機性質(zhì)突發(fā) 事件的必然性，更不意味著實際損害發(fā)生的必然性。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，近年來的現(xiàn)實表明，城市運行 中的突發(fā)事件有常規(guī)化的趨勢，且突發(fā)事件常常并非“突發(fā)”，有其潛在的狀態(tài)和前期的征兆，是一個 動態(tài)和連續(xù)的演進過程。⑤突發(fā)事件常常并非“突發(fā)”的認識反映了現(xiàn)實中存在的基本狀況，一方面各 種風(fēng)險在城市運行中總是會存在，另一方面有些風(fēng)險在某個特定時間段總是會出現(xiàn)。確切地說，城市 運行中的許多風(fēng)險具有“常態(tài)化”的特點，意味著其生成、發(fā)展、影響是持續(xù)和漸進的演化過程，而所 謂的“突發(fā)”則是其演化過程中突破某一臨界點的“突變”表現(xiàn)，既是指時間上的“突然”變化，也是指 程度上的“實質(zhì)”變化。換言之，在深入研究和充分掌握城市風(fēng)險生成、發(fā)展、影響的演化過程和規(guī)律 的基礎(chǔ)上，將對“突發(fā)事件”的應(yīng)急管理進一步擴展到“風(fēng)險”的全鏈條管理，⑥只要有針對性地采取有 效的預(yù)防和應(yīng)對措施，就有可能阻斷風(fēng)險“突變”導(dǎo)致突發(fā)事件發(fā)生的傳遞環(huán)節(jié)，避免和減少對城市 運行造成的實際損害。

由此，需要從傳統(tǒng)的以對突發(fā)事件發(fā)生后的應(yīng)急處置為主的應(yīng)急管理轉(zhuǎn)向以對風(fēng)險事件的預(yù)警和防控為主的風(fēng)險治理。這也意味著需要對城市應(yīng)急管理體系做進一步的擴展和完善，尤其需要突 出預(yù)警響應(yīng)在阻斷風(fēng)險向損害演變的傳遞過程中所發(fā)揮的重要作用，豐富和完善預(yù)警響應(yīng)框架的構(gòu)成內(nèi)容。

二、從突發(fā)事件的應(yīng)急處置到風(fēng)險事件的80預(yù)防

國內(nèi)學(xué)術(shù)界普遍認為，我國對危機事件應(yīng)對的重視和研究始于2003年暴發(fā)的“非典'渡情。①由 于當時缺乏科學(xué)的認識和預(yù)先的判斷，面對“突發(fā)”的“非典'渡情未能在初期及時釆取有效的應(yīng)對措 施，使其演變?yōu)榻o全社會帶來巨大損害的公共危機事件，直至實施非常規(guī)的緊急手段，才最終控制 “非典”疫情的蔓延。在反思“非典”疫情危機應(yīng)對不力教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，我國開始重視對突發(fā)危機事件 的有效應(yīng)對，并逐步構(gòu)建起不同層次、不同范圍的應(yīng)急管理預(yù)案和應(yīng)急管理體系，其首要的目標是對 突發(fā)的危機事件（尤其是重大突發(fā)的危機事件）能夠及時發(fā)現(xiàn)、有效處置。2007年，全國人大通過和實 施的《應(yīng)對法》，就是以“突發(fā)事件”為名。也就是說，這一階段全社會的共識是，危機事件的最主要特 征之一是“突發(fā)性”，并直接把“突發(fā)事件”的提法與“危機事件”畫等號，是以“突發(fā)”的形式表現(xiàn)出來 的“危機事件”，往往用“突發(fā)性危機事件”來表示。②

顧名思義，所謂“突發(fā)”事件就是突然發(fā)生的事件，其表征有三：一是在較短的時間里發(fā)生;二是 出乎人們意料而發(fā)生;三是有可能給社會造成損害甚至重大損害。簡而言之，“突發(fā)”事件因其“突然” 而至，往往使人們措手不及，無法及時應(yīng)對和處置，進而造成實際的損害?！巴话l(fā)”事件認知的背后所 隱含的邏輯是，事件的發(fā)生無蹤跡可覓、無規(guī)律可循，只有在其暴發(fā)后才能顯現(xiàn)和獲知，因而對“突 發(fā)”事件管理的核心理念就是應(yīng)急管理，重點落在危機事件突然發(fā)生后對其造成損害的快速應(yīng)急性 處置上。受此認知的影響，我國應(yīng)急管理預(yù)案和應(yīng)急管理體系構(gòu)建的重點均在“應(yīng)急處置”階段，即突 發(fā)事件發(fā)生或出現(xiàn)后的及時發(fā)現(xiàn)、快速處置。

然而，隨著對突發(fā)事件及應(yīng)急處置研究的不斷深入，學(xué)術(shù)界逐漸認識到，許多看似突發(fā)的事件并 非真正“突然”而至，其形成、發(fā)生、發(fā)展乃至“突變”是一個持續(xù)和漸進的演化過程，是有征兆可尋、有 規(guī)律可循的，因而可以提前發(fā)現(xiàn)風(fēng)險，提前防范危害的發(fā)生。近年來，在世界范圍內(nèi)，對突發(fā)事件應(yīng)急 管理的研究出現(xiàn)一個重大的轉(zhuǎn)變，就是由傳統(tǒng)的以事中的應(yīng)急處置為重點，轉(zhuǎn)移到強調(diào)事前預(yù)防和 應(yīng)急準備的工作模式，轉(zhuǎn)移到基于系統(tǒng)自身脆弱性的風(fēng)險管理和風(fēng)險治理。③風(fēng)險概念的基本含義包括兩個相互聯(lián)系的方面，即不確定性與損失，“并非所有的不確定性都是 風(fēng)險，只有當不確定性會帶來損失時，才可以稱為風(fēng)險”。①現(xiàn)代制度的構(gòu)建雖然提高了人們認識和防 御風(fēng)險的能力，但也產(chǎn)生了新的更大的風(fēng)險，甚至可以說，制度系統(tǒng)越復(fù)雜越精致，整個社會面臨的 風(fēng)險就越大。②正是在這個意義上，烏爾里希·貝克提出了 “風(fēng)險社會”理論，并明確把未來社會界定為 ? 種風(fēng)險社會，指出現(xiàn)代社會正處于從工業(yè)社會向風(fēng)險社會的轉(zhuǎn)變之中。③而現(xiàn)代城市是風(fēng)險社會的 “典型”代表，由風(fēng)險引發(fā)的危機事件是城市運行必須面對的“常態(tài)”。

作為具有“現(xiàn)代性”特征的概念，一方面，“風(fēng)險”與“危機”是相伴而生的，有“風(fēng)險”必然會面臨 “危機”;另一方面，“風(fēng)險”與“危機”是因果相連的，“風(fēng)險”是因，“危機”是果?！帮L(fēng)險”更多是指向一種 可能性，而“危機”更多是指代一種現(xiàn)實性。在一定條件下，風(fēng)險會演變?yōu)橐环N現(xiàn)實危機，而一旦危機 產(chǎn)生，就意味著將面臨某種危險，即可能造成某種實際的損害。也就是說，從風(fēng)險到危機再到損害，是 一個連續(xù)演化過程所構(gòu)成的“風(fēng)險一危機一損害”鏈條（如圖1所示）。在現(xiàn)實場景（如城市運行的場 景）之下，則可用“事件”的概念，如風(fēng)險事件、危機事件和損害事件，以表明這是已經(jīng)發(fā)生、必須面對 的“現(xiàn)實”。由于風(fēng)險是前因，所以也可在整體上用“風(fēng)險事件”代稱，或者是廣義理解的“風(fēng)險事件”。

如果說，危機是風(fēng)險的實踐性后果，那么公共危機則是風(fēng)險社會的實踐性后果。④風(fēng)險社會語境 下公共危機的這一表述，強調(diào)了 “危機”的客觀真實性、影響整體性以及利益相關(guān)性，因其體現(xiàn)出顯著 的“公共性”特征而被納入公共治理的范疇?！爸卫怼币辉~始現(xiàn)于世界銀行1989年發(fā)布的一份報告中， 其用“危機治理”的概念描述當時非洲緊張的環(huán)境局勢，⑤這一用法事實上反映了危機的“公共性”特 征，也即這是一種“公共危機治理”。此后，“治理”被不斷賦予新的含義，并被廣泛運用于政治、社會和經(jīng)濟等各個領(lǐng)域的研究分析之中。學(xué)者則對“治理”這一概念進行新的定義，其中被廣泛運用的是“全 球治理委員會”的定義：治理是各種公共和私人機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互 沖突的或不同的利益得以調(diào)和，并且釆取聯(lián)合行動使之得以持續(xù)的過程。治理既包括有權(quán)迫使人們 服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種符合人們共同利益的非正式的制度安排。①治理理論的興起意味 著在面對復(fù)雜的公共性問題時，更強調(diào)系統(tǒng)化地分析前因后果，構(gòu)建因果鏈條;更強調(diào)凡事預(yù)則立， 以預(yù)防性控制為導(dǎo)向;更強調(diào)多主體之間的共存共生、互動合作。因此，我們可以說，在當下治理理論 框架中，“治理”概念的本質(zhì)內(nèi)涵就是“公共性”的治理。

風(fēng)險治理是在全球公共治理思潮影響下生成的概念?！帮L(fēng)險治理”一詞最初出現(xiàn)于2004年，由聯(lián) 合國開發(fā)計劃署運用于自然災(zāi)害防治領(lǐng)域，被定義為：動員政府、非政府組織、企業(yè)、公民個人等各類 主體的力量，運用政策、教育、工程、技術(shù)等結(jié)構(gòu)式和非結(jié)構(gòu)式減災(zāi)手段，對國際與國內(nèi)、傳統(tǒng)與非傳 統(tǒng)安全風(fēng)險進行系統(tǒng)性預(yù)防、處置與善后的過程。②其后，“風(fēng)險治理”概念的內(nèi)涵在更廣泛的領(lǐng)域得 到擴展，強調(diào)風(fēng)險治理主體的多元性，社會和心理因素如風(fēng)險認知、社會風(fēng)險放大、預(yù)防原則等，風(fēng)險 利益相關(guān)者和公眾參與、風(fēng)險溝通等因素的作用。③也就是說，根據(jù)風(fēng)險治理理念，在構(gòu)建“風(fēng)險一危 機一損害”演變鏈條的基礎(chǔ)上強調(diào)事前預(yù)防，這就進一步要求把風(fēng)險治理的關(guān)口前移，截斷風(fēng)險一危 機和危機一損害兩個點位的演變，截斷的關(guān)鍵是有效的風(fēng)險預(yù)警和積極的預(yù)警響應(yīng)。

三、風(fēng)險治理視角下城市風(fēng)險事件預(yù)警響應(yīng)的邏輯解釋

近年來，風(fēng)險治理的理念被運用于對城市運行風(fēng)險的研究，有關(guān)城市脆弱性、城市韌性等問題的 研究就是這一新發(fā)展的具體體現(xiàn)。此類研究建立在這樣一個基本的判斷之上，即肯定在城市運行中 風(fēng)險是客觀存在的，承認在現(xiàn)實中對城市運行造成損害的突發(fā)事件實際上都有一個從風(fēng)險生成到逐 漸積累和疊加再到突破臨界點轉(zhuǎn)為危機并造成實際損害的過程，因而最優(yōu)的途徑是主動治理風(fēng)險， 阻隔其轉(zhuǎn)為危機事件和損害事件，從根本上減少突發(fā)事件的發(fā)生。④例如，每年冬季的降雪結(jié)冰會給 我國北方城市的運行帶來風(fēng)險，每年夏秋季節(jié)的臺風(fēng)會給我國東南沿海城市的運行帶來風(fēng)險，這些 氣象災(zāi)害具有自然的客觀性，對相關(guān)城市而言是“常態(tài)化”的現(xiàn)象。隨著現(xiàn)代氣象科學(xué)的發(fā)展，氣象部門根據(jù)大量的氣象數(shù)據(jù)和積累的經(jīng)驗及對客觀規(guī)律的認識進行跟蹤預(yù)測，發(fā)布風(fēng)險預(yù)報信息和預(yù)警 信號。在氣象風(fēng)險轉(zhuǎn)向現(xiàn)實危機的過程中，城市運行管理部門可以據(jù)此及時做出預(yù)警響應(yīng)，提前采取 ? 系列預(yù)防措施，以避免和最大限度減少災(zāi)害性氣象給城市運行造成的實際損害。再如，在城市地鐵 承運高峰時段，大量乘客的集聚極易出現(xiàn)人流擁擠沖撞等風(fēng)險，在極端情況下甚至?xí)媾R踩踏等危 機。地鐵公司未雨綢繆，根據(jù)對客流量數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析，確定最大的乘客可容量，一旦達到可容量的 極值，即刻釆取臨時限流、減慢車速等緩解措施，以阻斷風(fēng)險向危機事件的演化，進而避免人員傷亡 等后果的出現(xiàn)。

本文從風(fēng)險治理的視角出發(fā)，在《應(yīng)對法》規(guī)定的突發(fā)事件概念的基礎(chǔ)上，進一步提出一個與突 發(fā)事件相對應(yīng)的概念，稱之為“漸變事件”，它具有常態(tài)性、漸進性的特征以及內(nèi)在的規(guī)律性，是通過 提前采取應(yīng)對措施，可以在某個點位上阻斷演變鏈條并避免或減弱可能造成的嚴重損害的事件。

“漸變事件”概念的提出是基于近年來風(fēng)險事件研究取得的重大進展，是風(fēng)險事件認知新發(fā)展和 信息技術(shù)應(yīng)用新革命充分整合下的合理結(jié)果。一方面，隨著對風(fēng)險事件治理實踐經(jīng)驗的全面總結(jié)，對 風(fēng)險事件的認知也進一步深化，人們認識到現(xiàn)實中風(fēng)險事件演化的動態(tài)和漸變過程有客觀規(guī)律可 循，也意味著有前期征兆可察;而許多風(fēng)險事件的存續(xù)時間和影響周期較長，并且有可觀察的外顯 性特征，更可在其生成、萌芽等演化過程的不同階段做出識別和判斷。另一方面，以大數(shù)據(jù)、云計算、 人工智能為代表的新一代信息技術(shù)的突破性發(fā)展和嵌入性應(yīng)用，為“漸變事件”的顯形化提供了重 要的技術(shù)基礎(chǔ)，可以通過新技術(shù)的應(yīng)用更充分地搜集可能引發(fā)危機事件和損害事件的相關(guān)信息和 數(shù)據(jù)，通過深度分析和有效整合以可視化的方式呈現(xiàn)，從而實現(xiàn)對漸變性的風(fēng)險事件持續(xù)性、動態(tài) 性的追蹤警示和科學(xué)預(yù)警，并在此基礎(chǔ)上采取應(yīng)對措施以截斷其進一步轉(zhuǎn)變?yōu)槲C事件和損害事 件的可能性。在此意義上，學(xué)術(shù)界主張和倡導(dǎo)通過建立科學(xué)靈敏的預(yù)警機制來實現(xiàn)有效的風(fēng)險治 理，并對預(yù)警機制的內(nèi)涵、特點、結(jié)構(gòu)、指標、作用等方面做了大量的研究。①②③預(yù)警機制能夠通過早 期的風(fēng)險信息采集、評估、預(yù)測，將風(fēng)險事件潛在的“突發(fā)性”在其生成或萌芽階段得以及時發(fā)現(xiàn)并 釆取應(yīng)對措施抑制其進一步演化，換言之，傳統(tǒng)“突發(fā)事件”的提法可以用“漸變事件”的特性來重新描述。

漸變事件、突發(fā)事件和預(yù)警機制的互動邏輯表明，在城市運行面臨的風(fēng)險事件中許多“突發(fā)”的 危機事件是“漸變事件”的_種特定表現(xiàn)形態(tài)。隨著對風(fēng)險演變規(guī)律認識的不斷加深以及信息技術(shù)的廣泛運用，人們避免和應(yīng)對風(fēng)險事件的能力持續(xù)提高，風(fēng)險事件的“突發(fā)性”特性及表現(xiàn)逐漸減少，更 多地以“漸變事件”的面貌表現(xiàn)出來。在風(fēng)險治理框架下，預(yù)警機制是風(fēng)險治理的前提基礎(chǔ)和關(guān)鍵階 段，其目的在于警示危機發(fā)生的可能，并在預(yù)警的基礎(chǔ)上釆取有針對性的措施，盡可能避免或減少危 機事件發(fā)生。如果說，風(fēng)險預(yù)警針對的是尚未發(fā)生或即將發(fā)生的危機事件，應(yīng)急處置則針對的是已經(jīng) 發(fā)生的損害事件。那么，從風(fēng)險預(yù)警信號的發(fā)出到切實有效阻止危機事件，在邏輯上還要落實一個有 效響應(yīng)風(fēng)險預(yù)警信號、并釆取應(yīng)對措施阻隔風(fēng)險轉(zhuǎn)化成危機事件的關(guān)鍵階段，這個階段可稱之為“預(yù)警響應(yīng)”。

在傳統(tǒng)的突發(fā)事件應(yīng)急管理研究中，國內(nèi)外眾多學(xué)者均對“響應(yīng)”的概念有所論及，但目前，對于 “響應(yīng)”概念的界定相對比較籠統(tǒng)。有學(xué)者認為“響應(yīng)”通常是指一個組織為了應(yīng)對各種意外事件的發(fā) 生所做的準備以及在事件發(fā)生后所釆取的措施;①也有學(xué)者將其定義為在突發(fā)事件發(fā)生的事前、事中 與事后釆取有效措施以挽救生命和防止財產(chǎn)損害，減少損失的一系列應(yīng)急行動。②上述定義中的解釋 都比較寬泛，這說明學(xué)界尚未將“響應(yīng)”作為一個特定的階段進行精確的界定。同時，對“響應(yīng)”內(nèi)涵的 理解也存有較大差異，按論涉的范圍可劃分為廣義、次廣義和狹義等不同角度的理解。從廣義的角 度，把“響應(yīng)”視為對突發(fā)事件進行處置的整個過程，包括緊急救援和善后恢復(fù)等。當突發(fā)事件發(fā)生以 后，相關(guān)部門應(yīng)當釆取的應(yīng)急響應(yīng)措施包括：開展緊急救援，防止公眾生命財產(chǎn)損失的進一步擴大; 了解事件詳情，并以權(quán)威方式發(fā)布事件的真實信息;進行事件善后，對事件中受到損害的群體進行救 助、援助或補償，開展恢復(fù)重建等工作;詳細調(diào)查和分析事件的成因，總結(jié)應(yīng)對的經(jīng)驗教訓(xùn);如果事件 成因中包含人為因素，須啟動問責(zé)程序。③從次廣義的角度，“響應(yīng)”所發(fā)揮的作用在某種程度上等同 于“應(yīng)急處置”，其目的在于通過釆取措施減少災(zāi)害損失。如美國經(jīng)典的危機管理四階段論，即“MPRR 模型”，認為危機管理可劃分為減緩（Mitigation ）、準備（Preparation ）、響應(yīng)（Response ）、恢復(fù)（Recovery ） 四個階段。④其中，響應(yīng)階段是危機管理的關(guān)鍵階段。⑤在“MPRR模型”中，所謂“響應(yīng)”階段，其實際內(nèi) 涵就是“應(yīng)急處置”。從狹義的角度，把“響應(yīng)”當作應(yīng)急處置階段的一個專門的組成部分，即“響應(yīng)”包 含在應(yīng)急處置過程中，成為應(yīng)急處置的組成部分，因而可稱為“應(yīng)急響應(yīng)”。如2006年開始施行的《上 海市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的第三節(jié)中，直接將“應(yīng)急響應(yīng)”納入“應(yīng)急處置”涵蓋的內(nèi)容框架 之下，成為“應(yīng)急處置”中的一個具有“啟動”含義的部分。概言之，無論是廣義、次廣義還是狹義的理解，一方面，對“響應(yīng)”內(nèi)涵的解釋都被納入“突發(fā)事件”的認知中，另一方面，對“響應(yīng)”范圍所做的解釋卻差異明顯。

在實際應(yīng)急管理過程中，“響應(yīng)”被納入應(yīng)急處置與救援范圍內(nèi)，兩者之間的界限模糊不清。“響 應(yīng)”并未成為一個獨立的階段，且應(yīng)急管理雖然強調(diào)“預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合”，但根本上仍以 突發(fā)事件的應(yīng)急處置和救援為核心，①應(yīng)急處置和救援“絕對優(yōu)先”。②《應(yīng)對法》規(guī)定，對突發(fā)事件的應(yīng) 對主要包括預(yù)防與應(yīng)急準備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等方面，并未單獨提及 “響應(yīng)”，而是將其涵蓋在應(yīng)急處置與救援的范圍之內(nèi)，是針對突發(fā)事件暴發(fā)后的處置、響應(yīng)及救援的 活動和過程。③受《應(yīng)對法》規(guī)定的影響，國內(nèi)各類突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的制定多集中在減災(zāi)措施與災(zāi)后 救助研究，④⑤較少涉及“響應(yīng)”的概念界定及其與應(yīng)急管理其他階段的邊界，甚至并不提及“響應(yīng)”環(huán) 節(jié)?？傮w而言，人們對“響應(yīng)”內(nèi)涵和作用的理解相對滯后，在實踐工作中所受到的重視程度不足。究 其原因，我國應(yīng)急管理的理念和體系是建立在危機事件已經(jīng)“突然”出現(xiàn)或發(fā)生的基礎(chǔ)上，其本質(zhì)是 對已經(jīng)出現(xiàn)或發(fā)生的突發(fā)事件進行快速應(yīng)急處置，“響應(yīng)”只是在應(yīng)急處置框架內(nèi)的應(yīng)對與準備環(huán) 節(jié)，因而以“應(yīng)急響應(yīng)”為名。在很多情況下把“應(yīng)急響應(yīng)”視為“應(yīng)急處置”的同義語，往往以“應(yīng)急處 置”覆蓋“應(yīng)急響應(yīng)”，或者僅僅把“應(yīng)急響應(yīng)”作為在科層制體系中“應(yīng)急處置”的命令-啟動環(huán)節(jié)。

近年來，有學(xué)者開始認識到“響應(yīng)”在應(yīng)急管理中特有的重要價值，試圖將“響應(yīng)”作為一個相對 獨立的階段進行針對性、專門化的系統(tǒng)研究。有學(xué)者結(jié)合WBS法（工作分解結(jié)構(gòu)技術(shù)）建立了一套基 于應(yīng)急指揮系統(tǒng)的應(yīng)急響應(yīng)體系架構(gòu)，包括三個核心保障（信息保障、資源保障、物流保障）和六個風(fēng) 險控制點（基礎(chǔ)信息、實時信息、物質(zhì)特有資源、人力資源、物流過程正常、物流過程非正常情況）;⑥也 有學(xué)者基于應(yīng)急響應(yīng)的時效性評估問題，將一般響應(yīng)程序中的行為分為四類：上傳下達行動、資源集 結(jié)行動、現(xiàn)場操作行動、跨階段行動，并構(gòu)建相應(yīng)的時效性評估函數(shù)進行有效評估。⑦另有學(xué)者提出， “響應(yīng)”是通過技術(shù)分析和制度機制進行感知決策并準備行動，阻斷危機事件向損害事件的轉(zhuǎn)變，有 效地預(yù)防、避免或減少實際損害的發(fā)生。⑥上述對“響應(yīng)”內(nèi)涵認識上的新發(fā)展雖然總體還是在“突發(fā)事件”應(yīng)急處置的認知范圍內(nèi)，但卻表達出把“響應(yīng)”作為獨立階段的積極變化。

隨著風(fēng)險治理理念的興起、大數(shù)據(jù)預(yù)警技術(shù)精準性的提升以及應(yīng)急管理實踐經(jīng)驗的總結(jié)，風(fēng)險 預(yù)警已經(jīng)成為風(fēng)險事件有效治理的基礎(chǔ)條件。從風(fēng)險治理的視角來看，“響應(yīng)”在實質(zhì)上是對風(fēng)險“預(yù) 警”信號的響應(yīng)，并成為阻斷風(fēng)險事件向危機事件演變的重要階段?；谶@樣的認識，本文在借鑒已 有研究成果的基礎(chǔ)上，提出“預(yù)警響應(yīng)”這一概念，明確地把“響應(yīng)”認定為一個界限清晰的獨立階段， 銜接對風(fēng)險事件與危機事件的治理，是實際損害發(fā)生前的活動過程，通過技術(shù)分析嵌入、制度機制完 善等進行有效的感知決策和充分的準備行動，以阻斷和弱化風(fēng)險事件向危機事件的轉(zhuǎn)變，避免或減 少實際損害的發(fā)生?！邦A(yù)警響應(yīng)”的概念既與危機管理四階段的經(jīng)典劃分相契合，又呼應(yīng)了當前興起 的風(fēng)險防控預(yù)警導(dǎo)向、強調(diào)事前預(yù)防和應(yīng)急準備的新趨勢。概言之，在風(fēng)險治理理念下，“預(yù)警響應(yīng)” 因具有在演化鏈條中的“阻斷”功能而體現(xiàn)出其作為獨立階段的重要價值。

根據(jù)對“漸變事件”內(nèi)涵的理解，“風(fēng)險一危機一損害”演化鏈條呈現(xiàn)如下的漸進過程：當風(fēng)險的 生成和蓄勢積累到有可能形成實際影響時演化為風(fēng)險事件;當風(fēng)險事件進一步發(fā)展到有可能造成實 際損害時演化為危機事件;而當危機事件的沖擊造成實際損害時則演化為損害事件。針對“風(fēng)險一危 機一損害”演化鏈條的風(fēng)險治理流程也可以劃分為三個階段，即“預(yù)報預(yù)警”階段、“預(yù)警響應(yīng)”階段和 “應(yīng)急處置”階段（如圖2所示）。

事實上，以風(fēng)險預(yù)警為導(dǎo)向，強調(diào)事前預(yù)防和應(yīng)急準備的風(fēng)險治理在現(xiàn)實中已經(jīng)得到應(yīng)用并取 得顯著成效，“預(yù)警響應(yīng)”階段的重要價值也得到驗證。

2018年1月24日-26日，上海地區(qū)普降大到暴雪，是2008年以來最強降雪天氣。上海氣象部 門提前觀測到了大雪和暴雪天氣形成的前兆，在全面會商的基礎(chǔ)上于1月22日向市政府報送了第 1份《重要天氣專報》，明確上海將于24日起迎來首場降雪;1月23日，第2份《重要天氣專報》再次 指出：本次降雪時段主要發(fā)生在24日夜間至26日凌晨，累積雪量可達大雪到暴雪。也就是說，氣象 部門分別提前2天和1天連續(xù)向市政府報送暴雪預(yù)警專報，明確預(yù)警暴雪天氣將對城市運行特別 是城市交通造成重大影響。與此同時，上海氣象部門還向全社會準確發(fā)布了影響城市交通運行的預(yù) 警信號，以適時有序的節(jié)奏，分別發(fā)布了道路結(jié)冰黃色預(yù)警、暴雪黃色預(yù)警、道路結(jié)冰橙色預(yù)警。在氣象部門發(fā)出明確精準的風(fēng)險預(yù)警的基礎(chǔ)上，市政府和相關(guān)城市運行管理部門對預(yù)警做出及時響應(yīng)（如圖3所示）。

首先，啟動應(yīng)對。在接到氣象部門上報的第1份暴雪風(fēng)險預(yù)警專報后，市主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視，發(fā) 出具體指示，要求做好應(yīng)對低溫雨雪冰凍天氣的各項安全防范工作，切實維護市民生命財產(chǎn)安全和 城市運行安全。市政府在第一時間啟動應(yīng)急預(yù)案，市政府辦公廳和市春運辦分別印發(fā)通知，要求各部 門做好雨雪冰凍天氣應(yīng)對相關(guān)工作。上海氣象部門與市應(yīng)急辦、交通指揮中心、綠化市容、醫(yī)療、教育 等36個部門保持實時聯(lián)動，早預(yù)警、早通氣，在暴雪到來前后交換氣象、城市運行等相關(guān)信息，確保 在信息共享基礎(chǔ)上對城市運行的安全穩(wěn)定做出及時準確的判斷。

其次，廣泛傳播。上海氣象部門依托市預(yù)警發(fā)布中心向公眾廣泛發(fā)布預(yù)警和防御提醒，通過電視 和廣播進行專家解讀，科普暴雪知識和防御指南。利用“上海天氣”“上海預(yù)警發(fā)布”微信公眾號、“上 海天氣”微博等新媒體平臺，以最快速度向市民提供暴雪預(yù)警和防御指引。上海氣象部門官方微博與 市民之間實時互動，“上海天氣”微博單條最高閱讀量達140萬;首次開展網(wǎng)絡(luò)直播，24小時向市民播 報降雪實況，超過12.6萬人觀看降雪的變化過程。①

再次，檢查排查。上海城市運行管理部門特別是道路運輸管理部門組織專業(yè)力量對危險點進行 檢查和排查。例如，上海路網(wǎng)監(jiān)測中心加強監(jiān)控巡視，重點關(guān)注高架匝道、高速公路大型立交，越江大 橋及接坡尤其是鋼結(jié)構(gòu)橋面的積雪和結(jié)冰情況，保障路況信息發(fā)布及時準確。上海地鐵公司加強軌道交通車輛和關(guān)鍵設(shè)施設(shè)備的檢測和養(yǎng)護，適時釆取限速措施。同時，各地鐵車站在站廳、出站閘機、 車站出入口等位置增派工作人員及志愿者，加強進出站客流引導(dǎo)。

最后，搶險準備。上海市交通委按照既有應(yīng)急預(yù)案中惡劣天氣的響應(yīng)等級做好應(yīng)急處置準備工 作，①全市路政行業(yè)所有道路養(yǎng)護單位從1月24日晚開啟24小時值班模式。全市200多支道路專業(yè) 應(yīng)急搶險隊伍嚴陣以待，備足了編織袋、草包、黃沙、融雪劑、工業(yè)鹽、石屑、護欄、安全錐等應(yīng)急搶險 物資和機具設(shè)備。全路網(wǎng)配備巡視車、搶險車、除雪車、撒布機、清掃車、牽引車等特種搶險車輛700 多輛，全部做好隨時出動的準備，確保遇危險情況時能迅速出動，快速處置。到1月25日晚，全市路 政部門出動了應(yīng)急人員8000余人次，出動應(yīng)急車輛超過2000輛次，使用融雪劑120余噸，工業(yè)鹽 1000余噸。上海地鐵公司組織了應(yīng)急搶險隊伍并配置了編織袋、黃沙等除雪應(yīng)急物資。上海兩大機場 在暴雪到來之前，開展多次場道除冰雪實戰(zhàn)演練，組織保障人員進一步熟悉操作流程，同時配備多輛 場道吹雪車、場道除冰液撒布車，儲備場道除冰液、融雪劑數(shù)十噸。26日凌晨，武警上?？傟牸捌渌?門出動400余名兵力赴楊浦大橋、盧浦大橋、徐浦大橋和南浦大橋等重點地區(qū)進行除冰掃雪，并蹲點 值守觀察道路積雪積冰情況，指揮和引導(dǎo)來往車輛安全通行。

暴雪天氣使城市運行面臨嚴重的風(fēng)險，隨著暴雪的臨近，風(fēng)險事件進一步演化為危機事件。上海 氣象部門啟動應(yīng)急加密觀察，及時發(fā)出精準的風(fēng)險預(yù)警，為全市相關(guān)部門釆取應(yīng)對措施預(yù)留了較為 充分的時間。在市領(lǐng)導(dǎo)啟動“命令”下達后，全市各部門進入了 “預(yù)警響應(yīng)”階段，釆取各項有針對性的 應(yīng)對措施，有效地銜接了前期的精準預(yù)警，使得暴雪期間各類城市運行風(fēng)險處于有效可控范圍之內(nèi)， 最大限度地避免了損害事件的發(fā)生，確保了城市運行的安全穩(wěn)定和市民生活的井然有序。暴雪過后 的1月26日上午，“上海發(fā)布”推送了《雪后的上海，道路竟如此干凈、通暢！真相在此……》，真實反 映了網(wǎng)友對上海在暴雪過后城市道路干凈通暢的驚喜與贊嘆。據(jù)統(tǒng)計，該條微信閱讀量突破588萬 次，點贊超過12萬次，評論2.1萬條，三項指標均創(chuàng)“上海發(fā)布”微信公眾號歷史新高。②

四、風(fēng)險治理視角下城市風(fēng)險事件預(yù)警響應(yīng)的框架構(gòu)建

在風(fēng)險治理視角下，預(yù)警響應(yīng)成為城市運行風(fēng)險事件治理的關(guān)鍵階段。按照依法治理的原則，要 在現(xiàn)有《應(yīng)對法》規(guī)定的要求下構(gòu)建“預(yù)警響應(yīng)”框架，以借助行政組織體制的權(quán)威力量和合法性，保 證城市運行風(fēng)險治理的有效性。風(fēng)險治理視角下城市風(fēng)險事件預(yù)警響應(yīng)的整體框架由啟動命令、傳 播警示、檢查排查和搶險準備四個環(huán)節(jié)構(gòu)成（如圖4所示）。

1 .啟動命令

預(yù)警響應(yīng)是銜接風(fēng)險預(yù)警與應(yīng)急處置的關(guān)鍵階段，而啟動命令則是預(yù)警響應(yīng)階段的首要環(huán)節(jié)， 激活整個系統(tǒng)迅速從風(fēng)險預(yù)警階段轉(zhuǎn)向危機處置階段，落實開展各項應(yīng)對措施。而啟動命令環(huán)節(jié)通 常又分為兩個部分：一是接收預(yù)警信號，啟動有序開展預(yù)警響應(yīng)的各項工作;二是響應(yīng)觸發(fā)機制，觸 動系統(tǒng)和組織進入動員狀態(tài)，開始執(zhí)行各項措施

我國現(xiàn)有的突發(fā)事件應(yīng)急管理以“分級分工管理，條塊結(jié)合，以塊為主”為基本原則，①在實踐中， 風(fēng)險預(yù)警由于其特殊的專業(yè)性要求，往往是自上而下的“條”，而采取各項預(yù)警響應(yīng)措施和應(yīng)急搶險 措施的往往是屬地的“塊”，因而啟動命令環(huán)節(jié)的重點是形成有效的“條塊”聯(lián)動。信息技術(shù)和大數(shù)據(jù) 技術(shù)的發(fā)展為形成有效的“條塊”聯(lián)動提供了技術(shù)基礎(chǔ)，發(fā)揮信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的整合功能，構(gòu) 建連接條塊之間的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，使專業(yè)部門“條”的專業(yè)性與屬地部門“塊”的綜合性互嵌和聯(lián)動， 環(huán)環(huán)相扣，由此激活城市風(fēng)險事件治理中的“預(yù)警響應(yīng)”。

2.傳播警示

在信息時代，城市運行風(fēng)險事件治理依賴于信息資源，及時獲取信息是組織感知環(huán)境、決策和行 動的基礎(chǔ)，也是相關(guān)組織行動的前提。②如果說預(yù)警信號的精準性是以信息整合為基礎(chǔ)，那么預(yù)警響 應(yīng)的有效性則以信息傳播為基礎(chǔ)，預(yù)警信號的廣為傳播不僅因為其對風(fēng)險狀況的預(yù)判而起到行動 “指令”的作用，而且在于其對風(fēng)險程度的警示而使市民產(chǎn)生“一致行動”的效果。

傳播警示環(huán)節(jié)主要包括兩部分內(nèi)容：第一，預(yù)警信息溝通。專業(yè)部門在預(yù)警信號形成和發(fā)布過程中，需要與城市運行管理部門進行溝通和會商，確保預(yù)警信號的精準性，在預(yù)警信號形成過程中，只 有得到城市運行管理部門的確認，才能更主動地轉(zhuǎn)入預(yù)警響應(yīng)。第二，預(yù)警信息傳播。借助各種現(xiàn)代 化手段，向全社會發(fā)布風(fēng)險事件預(yù)警和防御提醒，邀請專家進行解讀，尤其是利用新媒體及時傳播科 普知識和防御指南，引導(dǎo)市民密切關(guān)注預(yù)警信息，增強風(fēng)險防范意識和自我保護意識，自覺釆取符合 理性的行為，警惕和防止各類損害事件、次生事件的發(fā)生。

3.檢查排查

在科學(xué)精準預(yù)警的前提下，城市運行管理部門迅速確定風(fēng)險事件可能引發(fā)危機事件和損害事件 的風(fēng)險點，進行全面有力的檢查排查，這是避免風(fēng)險事件給城市運行造成實際損害的關(guān)鍵，也是風(fēng)險 治理視角下對城市風(fēng)險事件進行有效防控的體現(xiàn)。

一方面，城市運行管理部門組織人力進行精準性、目標式的檢查，開展重點領(lǐng)域檢查和薄弱環(huán)節(jié) 持續(xù)巡查工作，并聯(lián)動社區(qū)居委會、物業(yè)公司、社區(qū)居民進行安全自查，確保各項公共設(shè)施正常運轉(zhuǎn); 另一方面，對風(fēng)險隱患進行全面排查，并對發(fā)現(xiàn)的隱患進行分析研判，根據(jù)隱患大小和程度不同，釆 取相應(yīng)的整改措施，以最大限度地消除隱患。

4.搶險準備

由于城市風(fēng)險事件具有非線性的特點，①必須做“最壞”的打算，做好搶險準備工作，一旦出現(xiàn)損 害事件則迅速投入搶險，把實際損害降到最低。以結(jié)果論的觀點來看，良好的結(jié)果是判斷道義的依 據(jù)。②因此，把實際損害降到最低是評價風(fēng)險治理措施合理性的重要標準。

搶險準備包括三個層面：第一，籌集搶險物資。快速高效籌集各種搶險物資，同時注重搶險物資 的合理調(diào)配和劃分。第二，組建搶險隊伍。包括第一責(zé)任人、應(yīng)急管理專業(yè)人員、職能部門工作人員、 社區(qū)工作者及志愿者等，到崗到位，隨時出動。第三，現(xiàn)場信息互動。針對搶險現(xiàn)場變化復(fù)雜、結(jié)果不 確定的特點，需要保持現(xiàn)場信息的聯(lián)動暢通，進行密切追蹤和實時監(jiān)控，定時通報基本信息，確保應(yīng) 急搶險隊伍掌握最新動態(tài)，實現(xiàn)與搶險物資的調(diào)配、使用等信息的實時互動。

五、簡要結(jié)論

第一，本文根據(jù)廣義的風(fēng)險事件的演化過程，論證了把預(yù)警響應(yīng)作為風(fēng)險治理過程中一個獨立 階段的特有價值，分析了預(yù)警響應(yīng)階段的基本內(nèi)涵，初步構(gòu)建了風(fēng)險治理導(dǎo)向下城市風(fēng)險事件預(yù)警 響應(yīng)的框架。

第二，面對日益復(fù)雜化和常態(tài)化的城市風(fēng)險事件，應(yīng)該在風(fēng)險治理理念的基礎(chǔ)上，加快從以突發(fā) 事件應(yīng)急處置為主轉(zhuǎn)向以風(fēng)險事件預(yù)警預(yù)防為主，在當前應(yīng)急管理體制改革中，將預(yù)警響應(yīng)階段有 效地嵌入其中并且不斷豐富和完善其構(gòu)成內(nèi)容，確保城市風(fēng)險事件治理的精細有效和城市運行的安 全有序。

第三，進一步而言，進入21世紀以來，在對風(fēng)險事件治理實踐經(jīng)驗不斷總結(jié)的基礎(chǔ)上，人們對風(fēng) 險事件演化規(guī)律的認識得以深化，而新一代信息技術(shù)的快速發(fā)展和廣泛應(yīng)用，使得對風(fēng)險事件演化 過程不同階段的觀察觀測能力得以增強，在很大程度上可以做到“早發(fā)現(xiàn)”“早預(yù)警”，由此，風(fēng)險事件 的“突發(fā)性”表現(xiàn)有所減弱。根據(jù)這一新的變化趨勢，本文提出了與“突發(fā)事件”相對應(yīng)的“漸變事件” 的概念，認為由風(fēng)險的演化而引發(fā)的風(fēng)險事件或危機事件客觀上存在“突發(fā)”和“漸變”兩種表現(xiàn)形 式，將其分別稱為“突發(fā)事件”和“漸變事件”，并把“突發(fā)事件”視為“漸變事件”的一種特定表現(xiàn)形態(tài)。 也就是說，“突發(fā)事件”看似“突發(fā)”，但實質(zhì)上存在著漸變演化的過程?！皾u變事件”概念的提出具有重 要的理論價值，不僅有助于進一步加深對風(fēng)險事件演化規(guī)律的科學(xué)認識，而且也有助于更充分地把 握“突發(fā)事件”的實質(zhì)和特點，為切實提高應(yīng)對'突發(fā)事件”的能力水平提供了對標基準。因此，在“突 發(fā)事件”與“漸變事件”概念的基礎(chǔ)上，形成更加科學(xué)合理的風(fēng)險事件的分類標準體系，形成更具開放 性的風(fēng)險事件的研究分析框架，并據(jù)此采取更具針對性的風(fēng)險事件治理措施，進而實現(xiàn)對風(fēng)險事件 的全周期管理和動態(tài)性治理，是后續(xù)亟待持續(xù)觀察和深度研究的新課題。

（責(zé)任編輯：肖舟）