教育公平視域下韓國(guó)學(xué)前教育公共化發(fā)展路徑及面臨的困難

韓春花，康 麗，趙豪劍

（1.廣東第二師范學(xué)院學(xué)前教育學(xué)院，廣東廣州 510220；2.首爾國(guó)立大學(xué)生活科學(xué)學(xué)院，韓國(guó)首爾 08826）

教育公平的內(nèi)涵劃分為“教育機(jī)會(huì)、教育過(guò)程、教育結(jié)果”的公平性三個(gè)維度［1］。就學(xué)前教育而言，教育的公平主要體現(xiàn)在如何為學(xué)齡前兒童提供“平等”、“可獲得”、“付得起”的入園機(jī)會(huì)，如何為其提供“公平”、“效率”、“高質(zhì)量”的學(xué)前教育過(guò)程，從而實(shí)現(xiàn)每個(gè)公民都能夠按照個(gè)人能力接受平等待遇，進(jìn)一步縮小社會(huì)貧富差距，最終實(shí)現(xiàn)健康、幸福的社會(huì)共同體建設(shè)目標(biāo)［2］。韓國(guó)政府為了給學(xué)前兒童提供公平的教育機(jī)會(huì)和過(guò)程，不遺余力地推進(jìn)了學(xué)前教育公共化①發(fā)展體系的建設(shè)，并積累了大量經(jīng)驗(yàn)。然而，在此過(guò)程中也面臨著現(xiàn)實(shí)困境。

一、韓國(guó)學(xué)前教育公共化發(fā)展之政策梳理

（一）政策背景

1.人口變化帶來(lái)的學(xué)前教育公共化發(fā)展需要

上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，韓國(guó)進(jìn)入了低出生率時(shí)代。韓國(guó)2017年生育率為1.05 %，創(chuàng)下了自1970年以來(lái)的最低值［3］。因此，生育和嬰幼兒保育問(wèn)題凸顯。隨著女性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的活躍和雙職工家庭的增加，無(wú)人照看孩子已成為低出生率的主要原因。尤其是雙職工家庭由于工作和家庭的雙重壓力，有放棄生育的傾向。為了有效解決嬰幼兒保育問(wèn)題，韓國(guó)政府采用了學(xué)前教育公共化發(fā)展路徑。

2.第四次產(chǎn)業(yè)革命對(duì)學(xué)前教育發(fā)展的新要求

在第四次產(chǎn)業(yè)革命背景下，教育的目標(biāo)是培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)新性、問(wèn)題解決能力、協(xié)作能力、挑戰(zhàn)精神、好奇心、自發(fā)性、社會(huì)文化感受能力等。這種教育模式的轉(zhuǎn)變要求國(guó)家從學(xué)前教育階段開(kāi)始為兒童提供相應(yīng)活動(dòng)體驗(yàn)。同時(shí)，隨著以自由平等為特征的社會(huì)體系的不斷成熟，韓國(guó)民眾對(duì)“消除從嬰幼兒時(shí)期開(kāi)始的教育經(jīng)驗(yàn)的差異，實(shí)現(xiàn)人生起跑線平等”的呼聲越來(lái)越強(qiáng)烈。因此，在學(xué)前教育層面，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)前教育公共化發(fā)展，積極應(yīng)對(duì)未來(lái)社會(huì)對(duì)人才培養(yǎng)的新要求，保障每個(gè)兒童都能接受公平、高質(zhì)量的學(xué)前教育。

3.學(xué)前教育一元化發(fā)展需要

長(zhǎng)期以來(lái)，韓國(guó)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)一直呈現(xiàn)幼兒園(Kindergarten)和日托中心(Daycare Center)的二元化格局。前者依據(jù)《教育法》管理，而后者依據(jù)《保健福利法》管理。政府為了給雙職工家庭和女性勞動(dòng)者提供福利，設(shè)立了日托中心，負(fù)責(zé)提供兒童從出生到幼兒期的保育。從2017年韓國(guó)學(xué)前兒童入園情況來(lái)看，韓國(guó)0歲嬰幼兒的日托中心入園率為18.5%；1歲嬰幼兒日托中心入園率上升至74.7%；2—5歲幼兒的幼兒園與日托中心總?cè)雸@率接近90%。其中，3歲幼兒的日托中心和幼兒園入園率分別為53.7%和36.6%；4—5歲幼兒在幼兒園的入園率有所增加，分別為52.4%和58.0%［4］。日托中心和幼兒園在園幼兒比例如圖1所示。

圖1 2017年韓國(guó)日托中心與幼兒園在園幼兒比例

然而，學(xué)前教育二元化制度對(duì)韓國(guó)學(xué)前教育的發(fā)展造成了阻礙，如，無(wú)法保障不同學(xué)前教育機(jī)構(gòu)教育質(zhì)量的均衡；無(wú)法統(tǒng)一不同學(xué)前教育機(jī)構(gòu)教師準(zhǔn)入資格，從而導(dǎo)致不同機(jī)構(gòu)之間教育的不公平。從幼兒接受公平、高質(zhì)量的學(xué)前教育的需要來(lái)看，韓國(guó)學(xué)前教育應(yīng)向一元化方向發(fā)展。

（二）政策動(dòng)向

自1991年《嬰幼兒保育法》確立以來(lái)，韓國(guó)的保育政策的重點(diǎn)由增加保育機(jī)構(gòu)的數(shù)量轉(zhuǎn)變?yōu)閿U(kuò)大無(wú)償保育政策受惠對(duì)象的數(shù)量。上個(gè)世紀(jì)90年代，政府為了滿足民眾接受保育的需求，大幅擴(kuò)大了民間保育機(jī)構(gòu)的數(shù)量。到2000年，為進(jìn)一步提高學(xué)前教育的質(zhì)量，政府一方面擴(kuò)大公立幼兒教育機(jī)構(gòu)的數(shù)量；另一方面為嬰幼兒提供無(wú)償保育金。

2005年，韓國(guó)為積極應(yīng)對(duì)人口危機(jī)，由女性福祉部提出了《2006～2010年第一次中長(zhǎng)期保育計(jì)劃》，該計(jì)劃中，政府大幅提高了學(xué)前教育財(cái)政預(yù)算，包括擴(kuò)大公立日托中心的數(shù)量，對(duì)民間日托中心給予基本補(bǔ)貼，擴(kuò)大保育支援服務(wù)人群以減輕家長(zhǎng)養(yǎng)育子女的負(fù)擔(dān)。與此同時(shí)，通過(guò)實(shí)行“保育券”制度，既保障了家長(zhǎng)對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的自由選擇權(quán)，又通過(guò)促進(jìn)不同機(jī)構(gòu)之間的良性競(jìng)爭(zhēng)來(lái)提高其服務(wù)質(zhì)量。

從2010年開(kāi)始，政府向嬰兒家庭發(fā)放了養(yǎng)育津貼，尤其是向家庭收入低于30%的家庭提供100%的保育費(fèi)。到2012年向0～2歲的嬰兒提供100%的保育費(fèi)，由于滿3～4周歲的幼兒被排除在獲得養(yǎng)育津貼范圍之外，輿論對(duì)此進(jìn)行批判抨擊，因此，政府從2013年開(kāi)始對(duì)滿3～4周歲幼兒的所有家庭也開(kāi)始提供資金支持。與進(jìn)入幼兒教育機(jī)構(gòu)的兒童相比，未利用幼兒教育機(jī)構(gòu)的家庭所獲得的養(yǎng)育津貼較少，教育公平問(wèn)題再次被提出。自2013起政府將兒童保育津貼受惠對(duì)象擴(kuò)大到0～5歲兒童。同時(shí)，韓國(guó)教育部從2012年開(kāi)始還引入了免費(fèi)教育課程，確保所有幼兒無(wú)論在哪所機(jī)構(gòu)都能獲得均等和高水平的學(xué)前教育。

為了全面落實(shí)學(xué)前教育公共化服務(wù)體系建設(shè)，韓國(guó)教育部于2018年3月頒布了《學(xué)前教育發(fā)展基本規(guī)劃——關(guān)于加強(qiáng)學(xué)前教育公共化的革新方案》，提出了“通過(guò)強(qiáng)化國(guó)家的教育責(zé)任，實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育的公共化發(fā)展”的藍(lán)圖。這表明了韓國(guó)政府對(duì)加強(qiáng)學(xué)前教育公共化的決心，也與OECD主要國(guó)家為加強(qiáng)學(xué)前教育的公共性而持續(xù)擴(kuò)大免費(fèi)教育的趨勢(shì)一致。該法案提出建立“加強(qiáng)對(duì)貧困兒童、特殊兒童、多元文化家庭兒童、受虐待兒童以及被領(lǐng)養(yǎng)兒童等弱勢(shì)群體兒童的綜合保教體系”；加快落實(shí)“到2018年國(guó)家承擔(dān)所有兒童的保教費(fèi)”的戰(zhàn)略目標(biāo)，并大幅擴(kuò)大公立幼兒園比例；縮小幼兒園與日托中心的保教質(zhì)量差距；全面提高幼兒教師培訓(xùn)質(zhì)量和幼兒教師待遇，改革幼兒教師資格準(zhǔn)入，由此建立國(guó)家全面負(fù)責(zé)的學(xué)前教育公共化服務(wù)體系。

二、學(xué)前教育公共化發(fā)展之入園機(jī)會(huì)的公平

（一）通過(guò)《嬰幼兒保育法》和《幼兒教育法》保障兒童入園

韓國(guó)于1991年和2004年先后制定了《嬰幼兒保育法》和《幼兒教育法》，明確適齡幼兒接受學(xué)前教育的合法權(quán)利，同時(shí)，賦予政府在學(xué)前教育財(cái)政性投入、資源分配上的責(zé)任及權(quán)限，為學(xué)前教育公共化服務(wù)體系建設(shè)提供了法律保障。

《嬰幼兒保育法》的宗旨是保護(hù)嬰幼兒的身心健康發(fā)展，使其成為健康的社會(huì)成員，由此保障幼兒家長(zhǎng)順利開(kāi)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)，從而提高嬰幼兒及家庭的幸福感。雖然韓國(guó)保育設(shè)施在數(shù)量方面取得了劃時(shí)代的劇增，但隨之而來(lái)的是過(guò)度依賴民間保育設(shè)施、保育質(zhì)量低下、嬰兒保育不足、地區(qū)間保育設(shè)施數(shù)量的不均衡、缺乏多樣的保育服務(wù)等諸多問(wèn)題。因此，政府為了加強(qiáng)保育的公共化發(fā)展，為幼兒提供以需求者為中心的高效保育服務(wù)，于2004年1月8日全面修改了《嬰幼兒保育法》，并從2005年1月30日開(kāi)始實(shí)施。保育應(yīng)以嬰幼兒的利益為首要考慮因素，保障嬰幼兒在安全及舒適的環(huán)境下健康成長(zhǎng)；國(guó)家和地方自治團(tuán)體應(yīng)確保嬰幼兒保育所需的財(cái)政資源的穩(wěn)定，以保障嬰幼兒保育的公共化發(fā)展。

2004年1月制定的《幼兒教育法》在學(xué)前教育中引入公共教育體制，其目的是為滿3歲到小學(xué)入學(xué)前的兒童提供適合其發(fā)育特點(diǎn)的教育和保護(hù)，同時(shí)，支持其監(jiān)護(hù)人的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。該法案規(guī)定對(duì)小學(xué)入學(xué)前一年的幼兒教育提供免費(fèi)的義務(wù)教育，其費(fèi)用由國(guó)家和地方自治團(tuán)體負(fù)擔(dān)。對(duì)未納入無(wú)償教育受惠范圍的幼兒，國(guó)家及地方自治團(tuán)體根據(jù)《國(guó)民基礎(chǔ)生活保障法》，為低收入層家庭提供幼兒教育資金，并將津貼交付其監(jiān)護(hù)人。同時(shí)，為了向民眾提供幼兒教育相關(guān)信息，國(guó)家和地方自治團(tuán)體可設(shè)立“幼兒教育振興院”或委托學(xué)前教育研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行資訊整合并提供相關(guān)信息服務(wù)。

（二）無(wú)償保育制度的實(shí)施

韓國(guó)無(wú)償保育政策根據(jù)2015年保健福祉部的保育工作方案，將保育財(cái)政性津貼分為兒童津貼和家庭津貼，兒童津貼分為保育費(fèi)津貼和家庭養(yǎng)育津貼。利用兒童津貼可支付學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的保教費(fèi)用，根據(jù)支援對(duì)象，將兒童津貼分為0～2歲的保教費(fèi)；3～5歲兒童保教費(fèi)；0～5歲的殘疾兒童保教費(fèi)以及多元文化保教費(fèi)等。以日托中心為例，嬰幼兒無(wú)償保育津貼如表1所示。

表1 嬰幼兒無(wú)償保育津貼額度（萬(wàn)韓元/人）

政府也向不便利用幼兒園、日托中心以及全日制早期照護(hù)服務(wù)的家庭提供家庭養(yǎng)育津貼。具體而言，入學(xué)前未滿84個(gè)月的兒童家庭均可根據(jù)幼兒年齡享受不同額度的家庭養(yǎng)育津貼。農(nóng)漁村兒童養(yǎng)育津貼是支付給居住在農(nóng)村和漁村地區(qū)家庭的撫養(yǎng)兒童津貼；特殊兒童養(yǎng)育津貼是支付給入學(xué)前未滿84個(gè)月的殘疾兒童家庭的兒童養(yǎng)育津貼。對(duì)不便利用幼兒教育機(jī)構(gòu)的嬰幼兒提供的養(yǎng)育津貼額度如表2所示。

（三）為弱勢(shì)群體搭建“希望之梯”

政府除了根據(jù)家庭收入的多少調(diào)節(jié)支持力度之外，也對(duì)一些弱勢(shì)群體給予“特惠政策”，包括雙職工家庭養(yǎng)育津貼、特殊兒童養(yǎng)育津貼、單親家庭子女保育津貼以及多元文化家庭保育津貼等。

1.雙職工家庭養(yǎng)育津貼

韓國(guó)女性家族部為緩解雙職工家庭撫養(yǎng)子女的壓力，提高了對(duì)兒童照護(hù)時(shí)間制服務(wù)的津貼額度。同時(shí)，為擴(kuò)大時(shí)間制兒童照護(hù)服務(wù)支援，培養(yǎng)新型兒童照護(hù)人員，提高民間照護(hù)服務(wù)的質(zhì)量，確立了增強(qiáng)民間照護(hù)人員培訓(xùn)方案。同時(shí)，女性家族部聯(lián)合民間企業(yè)增強(qiáng)支持雙職工家庭的企業(yè)文化的力度，從而引導(dǎo)民間企業(yè)增加對(duì)社會(huì)的責(zé)任感。

2.特殊嬰幼兒養(yǎng)育

表2 家庭養(yǎng)育津貼資助額度（萬(wàn)韓元/人）

3.單親家庭子女保育

韓國(guó)有關(guān)子女養(yǎng)育及教育相關(guān)的扶持制度較完善，具體包括養(yǎng)育津貼、保育津貼、教育津貼、時(shí)間制照護(hù)、緊急照護(hù)、機(jī)構(gòu)優(yōu)先選擇權(quán)、兒童發(fā)展相對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目扶持。首先，單親家庭可獲得全日托保育津貼，根據(jù)子女年齡，0歲可獲430，000韓元，滿1周歲可獲得378，000韓元，滿2周歲可獲得313，000韓元的支援。另外，根據(jù)《單親家庭支援法》，單親家庭子女在放學(xué)后可繼續(xù)使用幼兒園或日托中心超過(guò)4小時(shí)，可獲得每月10萬(wàn)元的支援。單親家庭若周末或加班時(shí)需要保育，可獲得24小時(shí)保育津貼，夜間保育時(shí)間是從19點(diǎn)半開(kāi)始到次日7點(diǎn)半，根據(jù)不同年齡，保育津貼金額也有所不同［6］。除此之外，還為單親家庭子女提供優(yōu)先進(jìn)入保教機(jī)構(gòu)的選擇權(quán)。

4.多元文化家庭子女保育

為了讓逐漸增多的多元文化家庭子女從幼兒期就能順利地融入到韓國(guó)社會(huì)中，韓國(guó)政府不斷擴(kuò)大多元文化幼兒園，加強(qiáng)多元文化家庭教育。韓國(guó)對(duì)于多元文化家庭的支援政策始于2006年發(fā)表的《針對(duì)移居家庭的社會(huì)統(tǒng)籌支援政策》，以預(yù)備將來(lái)的多人種、多元文化社會(huì)的到來(lái)。多元文化家庭在整個(gè)韓國(guó)社會(huì)屬于弱勢(shì)群體，面臨諸多的困難和問(wèn)題，其中重要的一方面就是子女養(yǎng)育問(wèn)題。根據(jù)以多元文化家庭為對(duì)象進(jìn)行的調(diào)查可知，子女養(yǎng)育問(wèn)題是除經(jīng)濟(jì)問(wèn)題外最影響婚姻生活的因素。家庭中的外國(guó)成員不僅要適應(yīng)新的語(yǔ)言和環(huán)境，在家庭中也面臨諸多文化差異，在子女養(yǎng)育方面也必然引起沖突。尤其是多元文化家庭的子女由于較低的語(yǔ)言能力，在幼兒園或日托中心表現(xiàn)出各種不適應(yīng)現(xiàn)象，因此，政府通過(guò)提供韓語(yǔ)教學(xué)，以提高幼兒語(yǔ)言能力，使其更好地適應(yīng)新的環(huán)境。另外，也有許多有關(guān)增進(jìn)嬰幼兒社會(huì)性及情緒性的親子課程，旨在提高多元文化家庭兒童的自我尊重感，促進(jìn)其心理健康成長(zhǎng)。為更好地使多元文化家庭教育步入正軌，教育部于2010年提出一系列幼兒教育支援方案，如，擴(kuò)大多元文化家庭受教育機(jī)會(huì)，完善以多元文化家庭幼兒為對(duì)象的課程體系建設(shè)，為提高多元文化教師的專業(yè)性進(jìn)行教師研修等。

三、學(xué)前教育公共化發(fā)展之教育過(guò)程的公平

（一）“Nuri課程”及“標(biāo)準(zhǔn)保育課程”的實(shí)施

為了提升國(guó)家學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的整體保教質(zhì)量，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育的公平性，1996年韓國(guó)政府的教育改革委員會(huì)提議把“幼保統(tǒng)一”，即學(xué)前教育一體化作為一個(gè)政策改革案，并由韓國(guó)教育開(kāi)發(fā)院開(kāi)展政策研究。經(jīng)過(guò)歷屆政府多年的努力，自2013年“Nuri課程”制定以來(lái)，韓國(guó)已經(jīng)全面實(shí)行了3～5歲教育課程和0～2歲標(biāo)準(zhǔn)保育課程。

晉城市是以煤炭煤化工為支柱產(chǎn)業(yè)的資源型城市，工業(yè)用水量占全市總用水量的46.2%，抓好煤化工企業(yè)的節(jié)水就是抓住了節(jié)水的龍頭，以此為突破口帶動(dòng)各行各業(yè)全面節(jié)水工作。根據(jù)晉城市煤礦分布狀況，規(guī)劃利用煤礦排水3 500萬(wàn)m3，主要用于煤礦自身生產(chǎn)生活和附近農(nóng)業(yè)節(jié)水園區(qū)灌溉用水。試點(diǎn)期內(nèi)全市規(guī)劃了129座煤礦的采煤排水綜合利用規(guī)劃，工程實(shí)施后可規(guī)范利用礦坑水3 500 m3，中水回用5 430 m3總投資38 890萬(wàn)元。

“Nuri課程”是為日托中心和幼兒園的3～5歲學(xué)前兒童提供的標(biāo)準(zhǔn)化的保教課程，旨在統(tǒng)一日托中心和幼兒園的學(xué)前教育課程內(nèi)容，從而確保3～5歲所有兒童獲得公平、高質(zhì)量的保育和教育。該課程是從2012年3月開(kāi)始實(shí)施，起初，只對(duì)全國(guó)5歲兒童進(jìn)行；到2013年把年齡范圍擴(kuò)大到3～5歲，從此開(kāi)啟了對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)所有3～5 歲的兒童進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的“Nuri 課程”?！癗uri課程”內(nèi)容包括基本生活習(xí)慣，正確的人性指導(dǎo)和身體運(yùn)動(dòng)健康、溝通、社會(huì)關(guān)系、藝術(shù)經(jīng)驗(yàn)、自然探索等5個(gè)領(lǐng)域的詳細(xì)內(nèi)容［7］。以韓國(guó)首爾市一所幼兒園課程為例，該幼兒園教育的重點(diǎn)是培養(yǎng)幼兒健康安全的生活習(xí)慣；培養(yǎng)幼兒認(rèn)真傾聽(tīng)和正確說(shuō)話的態(tài)度；通過(guò)實(shí)踐活動(dòng)培養(yǎng)幼兒健康人格；用體驗(yàn)為主的藝術(shù)活動(dòng)培養(yǎng)幼兒自我表現(xiàn)能力；用自然游戲活動(dòng)培養(yǎng)幼兒探索能力等。

2013年發(fā)布的“標(biāo)準(zhǔn)保育課程”是為了讓一線日托中心保育教師能夠理解并有效運(yùn)用嬰幼兒保育課程及內(nèi)容，通過(guò)確立具體的保教內(nèi)容體系來(lái)提高保育教師專業(yè)性的課程項(xiàng)目。幼兒園標(biāo)準(zhǔn)保育課程由0～1歲保育課程、2歲保育課程、3～5歲保育課程組成，具體來(lái)說(shuō)，0～2歲保育課程由基本生活、身體運(yùn)動(dòng)、溝通、社會(huì)關(guān)系、藝術(shù)經(jīng)驗(yàn)、自然探究六個(gè)領(lǐng)域組成；3～5歲的保育課程以身體運(yùn)動(dòng)與健康、溝通、社會(huì)關(guān)系、藝術(shù)經(jīng)驗(yàn)、自然探索五個(gè)領(lǐng)域?yàn)橹行慕M成。日托中心要對(duì)“標(biāo)準(zhǔn)保育課程”中提出的各個(gè)領(lǐng)域的內(nèi)容進(jìn)行均衡、綜合地編排，并根據(jù)嬰幼兒的發(fā)展特點(diǎn)及個(gè)人差異和經(jīng)驗(yàn)，以游戲?yàn)橹行倪M(jìn)行適宜性保教，將標(biāo)準(zhǔn)保育課程內(nèi)容有機(jī)安排在嬰幼兒在日托中心的一日生活中，并根據(jù)不同日托中心的特點(diǎn)靈活安排課程，以避免因性別、宗教、身體特點(diǎn)、家庭及民族背景等原因而產(chǎn)生的偏見(jiàn)及不公平對(duì)待。

（二）對(duì)學(xué)前教師準(zhǔn)入機(jī)制的不斷完善

學(xué)前教育教師的準(zhǔn)入機(jī)制對(duì)教師專業(yè)化發(fā)展及學(xué)前教育質(zhì)量的提升具有重要的影響。合法公認(rèn)的學(xué)前教育教師是指具有相應(yīng)資格證書的、在教育部所屬幼兒園及保健福祉部所屬日托中心就職的教師。其中，幼兒園教師資格證按級(jí)別分為一級(jí)幼兒園教師資格證、二級(jí)幼兒園教師資格證、幼兒園副園長(zhǎng)和幼兒園園長(zhǎng)資格證；保育園教師資格證按級(jí)別分為保育教師二級(jí)、保育教師一級(jí)和保育園園長(zhǎng)國(guó)家資格證。

從教師的培養(yǎng)過(guò)程來(lái)看，幼兒園教師和日托中心教師有所不同。在專業(yè)課學(xué)分方面，幼兒園教師需修滿50學(xué)分以上，日托中心教師則為48學(xué)分以上；在實(shí)習(xí)學(xué)分方面，幼兒園教師需修滿4學(xué)分，日托中心教師則需修滿3學(xué)分。自2014年3月1日起實(shí)施的《嬰幼兒保育法》第12條第一行明確規(guī)定了日托中心教師的資格證獲取標(biāo)準(zhǔn)，將日托中心教師二級(jí)資格證所需全部學(xué)分由原來(lái)的35學(xué)分上調(diào)至51學(xué)分，其中實(shí)習(xí)學(xué)分由原來(lái)的2學(xué)分上調(diào)至3學(xué)分。但是，相比全部所需學(xué)分為72學(xué)分的幼兒園教師，日托中心教師仍存在一定差異。另外，雖然幼兒園教師和日托中心教師的實(shí)習(xí)期均為4周共160小時(shí)，但幼兒園教師除了實(shí)習(xí)以外還需要參加60個(gè)小時(shí)的教育志愿服務(wù)活動(dòng)。從教師的培養(yǎng)機(jī)構(gòu)來(lái)看，幼兒園教師須于?？苹虮究乒プx幼兒教育相關(guān)專業(yè)，學(xué)制為2年制到4年制不等。而對(duì)日托中心教師的培養(yǎng)則是通過(guò)多種渠道、多種學(xué)年制，學(xué)年制分為1年制，2年制和4年制，且凡持有高中畢業(yè)證就可以進(jìn)入相應(yīng)大學(xué)或者相關(guān)教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行線上和線下學(xué)習(xí)，修滿學(xué)分即可獲得日托中心教師資格證。因此，日托中心教師的學(xué)歷參差不齊，教師素質(zhì)不及幼兒園教師［8］。韓國(guó)政府在2018年發(fā)布的《學(xué)前教育發(fā)展基本規(guī)劃——關(guān)于加強(qiáng)學(xué)前教育公共化的革新方案》中強(qiáng)調(diào)要不斷完善對(duì)幼兒園與日托中心教師的準(zhǔn)入機(jī)制，有效減少不同幼兒教育機(jī)構(gòu)保教質(zhì)量的差異，確保所有兒童接受公平和高質(zhì)量的學(xué)前教育。

（三）學(xué)前教育義務(wù)性評(píng)價(jià)認(rèn)證制度的實(shí)施

完善的學(xué)前教育評(píng)價(jià)認(rèn)證制度是有效提升學(xué)前教育質(zhì)量的重要手段。隨著韓國(guó)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的數(shù)量不斷增加，給學(xué)齡前兒童提供能夠保障幼兒安全、保育和教育于一體的高質(zhì)量學(xué)前教育機(jī)構(gòu)尤為重要。為提高學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的整體水平，包括韓國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家都在實(shí)施對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)。學(xué)前教育評(píng)價(jià)認(rèn)證是指通過(guò)評(píng)價(jià)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)內(nèi)有關(guān)學(xué)前教育質(zhì)量的因素，即結(jié)構(gòu)性評(píng)價(jià)和過(guò)程性評(píng)價(jià)，來(lái)判斷課程是否實(shí)現(xiàn)了教育目標(biāo)，并評(píng)價(jià)課程的效果，從而找出需要改善的部分。韓國(guó)自從2005年開(kāi)始試運(yùn)行學(xué)前教育機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)認(rèn)證，到2018年，參與評(píng)價(jià)的39246所學(xué)前教育機(jī)構(gòu)中31474所（約為80%）已通過(guò)國(guó)家學(xué)前教育評(píng)價(jià)認(rèn)證［9］。

縱觀韓國(guó)的學(xué)前教育評(píng)價(jià)認(rèn)證制度的發(fā)展歷程，第一次評(píng)價(jià)認(rèn)證實(shí)施期間為2006年至2009年；第二次評(píng)價(jià)認(rèn)證使用了改版的指標(biāo)并從2010 年開(kāi)始實(shí)施。自2014年起，韓國(guó)國(guó)務(wù)調(diào)整室設(shè)立的“幼保統(tǒng)一促進(jìn)團(tuán)”為促進(jìn)幼保統(tǒng)一，致力于開(kāi)發(fā)幼兒園和日托中心的統(tǒng)一評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為第三次評(píng)價(jià)認(rèn)證開(kāi)始進(jìn)行指標(biāo)體系的重構(gòu)。經(jīng)過(guò)一系列的努力，于2016年發(fā)表了《幼兒園與日托中心評(píng)價(jià)體系統(tǒng)一方案》，并通過(guò)收集專家、家長(zhǎng)、教師等多方意見(jiàn)，確定了方案的實(shí)際可行性。之后通過(guò)中央保育政策委員會(huì)的的審核最終確定了統(tǒng)一指標(biāo)和運(yùn)行體系，并于2017年下半年開(kāi)始，所有學(xué)前機(jī)構(gòu)須義務(wù)接受學(xué)前機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)認(rèn)證。具體評(píng)價(jià)方式為專家訪問(wèn)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)觀察、面談和文本檢查，并參照評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)。除此之外，2018年3月頒布的《學(xué)前教育發(fā)展基本規(guī)劃——關(guān)于加強(qiáng)學(xué)前教育公共化的革新方案》中指出，比起形式化和量化的評(píng)價(jià)，要加強(qiáng)機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)評(píng)價(jià)，即在評(píng)價(jià)中反映不同幼兒教育機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)。

四、面臨的困境

（一）實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育公共化的財(cái)政負(fù)擔(dān)問(wèn)題

從表面上看，韓國(guó)社會(huì)的公共教育是成功的，但從深層次來(lái)看，仍存在諸多潛在的矛盾：一是在實(shí)施教育公共服務(wù)的過(guò)程中，有關(guān)學(xué)前教育全面公共化相關(guān)的進(jìn)步主義觀點(diǎn)與現(xiàn)實(shí)主義觀點(diǎn)的矛盾。前者強(qiáng)調(diào)尊重兒童的權(quán)利，國(guó)家應(yīng)將所有兒童同視為未來(lái)的公民，并提出了一個(gè)理想化的概念，即必須保障每一個(gè)兒童的發(fā)展權(quán)、受教育權(quán)和享受同等福利的權(quán)利；后者則提出現(xiàn)實(shí)性觀點(diǎn)：認(rèn)為應(yīng)將更多的社會(huì)福利向那些擁有有限資源、面臨更大困難的社會(huì)弱勢(shì)群體兒童傾斜。

目前，文在寅政府強(qiáng)調(diào)進(jìn)步主義教育理念，主張對(duì)全國(guó)兒童提供免費(fèi)教育，然而在實(shí)施過(guò)程中，卻面臨財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題。起初政府決定首先向家庭經(jīng)濟(jì)水平在90%以下家庭的子女提供兒童津貼，然而，90%以下這一基準(zhǔn)缺乏合理依據(jù)，而且在篩選家庭經(jīng)濟(jì)水平低于90%的家庭的過(guò)程中需要大量人力和物力，于是，政府最終決定向所有兒童提供保育津貼，這既減少行政開(kāi)支，又能讓全國(guó)所有兒童享受同等的福利待遇。雖然理念和方向非常明確，但在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中仍需要努力解決學(xué)前教育公共化發(fā)展過(guò)程中的財(cái)政負(fù)擔(dān)問(wèn)題。

（二）無(wú)償保育根據(jù)所選機(jī)構(gòu)的不同而各有差異

政府提供的嬰幼兒保育津貼和嬰兒學(xué)費(fèi)均為每月220，000韓元，但選擇將嬰幼兒送入私立幼兒園的家庭，仍需支付超過(guò)政府補(bǔ)貼以外的額外幼兒保教費(fèi)用。日托中心是受《社會(huì)福祉事務(wù)法》保護(hù)的保育設(shè)施，而幼兒園是受《教育基本法》及《幼兒教育法》保護(hù)的學(xué)校機(jī)構(gòu)，由于服務(wù)、運(yùn)營(yíng)方式、從業(yè)者資格等差異，個(gè)別家庭需要支付超過(guò)政府補(bǔ)貼以外的保育設(shè)施費(fèi)用。根據(jù)《幼兒教育法》，對(duì)于超過(guò)政府保育補(bǔ)助金之外的必要項(xiàng)目，幼兒教育機(jī)構(gòu)可向嬰幼兒父母收取，同時(shí)，也應(yīng)接收政府的繳費(fèi)限額管理。另外，根據(jù)所使用的機(jī)構(gòu)的不同，還會(huì)產(chǎn)生不同程度的追加費(fèi)用。一項(xiàng)關(guān)于幼兒園家長(zhǎng)負(fù)擔(dān)調(diào)查研究結(jié)果顯示：私立幼兒園家長(zhǎng)的接送幼兒負(fù)擔(dān)最重；其次是民間托育所；最后是公立幼兒園［10］。利用公立幼兒園的幼兒可獲得全額保教費(fèi)，而使用民間日托中心的家庭則需要支付每月4～5萬(wàn)韓元的額外保教費(fèi)。因此，這也造成無(wú)償保育根據(jù)所選幼兒教育機(jī)構(gòu)的性質(zhì)不同而各有差異。除此之外，“養(yǎng)育津貼”也應(yīng)納入無(wú)償保育的范圍。嬰幼兒使用日托中心可獲得406，000韓元補(bǔ)貼，但如果在家庭進(jìn)行養(yǎng)育則只能獲得200，000韓元的補(bǔ)助，這導(dǎo)致津貼額度的不平衡。因此，從嚴(yán)格意義來(lái)說(shuō)，對(duì)不使用嬰幼兒教育機(jī)構(gòu)的家庭提供“養(yǎng)育津貼”也應(yīng)納入無(wú)償保育的范圍中。

（三）教師準(zhǔn)入一體化中存在的困難

由于幼兒園和日托中心教師在教師資格證、培養(yǎng)過(guò)程、對(duì)學(xué)歷的要求以及專業(yè)性等方面存在諸多差異，實(shí)現(xiàn)幼保教師一體化仍存在很多爭(zhēng)議和困難。幼保統(tǒng)一從保障國(guó)民基本的教育平等權(quán)利來(lái)看刻不容緩，盡管韓國(guó)政府已通過(guò)一些政策，如，增加保育教師的實(shí)習(xí)學(xué)分等，在努力減小幼保教師之間的差距，但就目前來(lái)看，幼保教師一體化仍有很多問(wèn)題需要解決。一項(xiàng)對(duì)幼兒園教師和日托中心教師的準(zhǔn)入機(jī)制調(diào)查研究中顯示：大部分教師在認(rèn)同幼保統(tǒng)一重要性的同時(shí)，也在擔(dān)心幼保統(tǒng)一后教師的整體水平和質(zhì)量可能會(huì)降低。相比保育教師，幼兒園教師獲得教師資格證的過(guò)程更為嚴(yán)格，更加強(qiáng)調(diào)理論知識(shí)，因此，部分幼兒園教師對(duì)幼保統(tǒng)一持消極態(tài)度，擔(dān)心自身優(yōu)勢(shì)削弱，造成就業(yè)困難。

（四）評(píng)價(jià)認(rèn)證中存在的問(wèn)題

盡管韓國(guó)的學(xué)前教育評(píng)價(jià)認(rèn)證能夠?qū)W(xué)前教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行相對(duì)整體客觀的評(píng)價(jià)，但是，也有一部分人對(duì)于教育評(píng)價(jià)認(rèn)證提出質(zhì)疑，并指出其可能會(huì)帶來(lái)的一些負(fù)面影響。首先，在學(xué)前教育評(píng)價(jià)認(rèn)證的公正性和客觀性方面，由于對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)是由相關(guān)專家來(lái)進(jìn)行，最終評(píng)價(jià)結(jié)果不免帶有一定的個(gè)人主觀性，沒(méi)辦法做到完全的公平公正；其次，為了讓家長(zhǎng)能夠在選擇學(xué)前教育機(jī)構(gòu)時(shí)作為參考，學(xué)前教育評(píng)價(jià)認(rèn)證的結(jié)果會(huì)向大眾公布。對(duì)于日托中心來(lái)說(shuō)，導(dǎo)致家長(zhǎng)更傾向于去選擇評(píng)價(jià)結(jié)果較好的公立日托中心。然而，公立日托中心只占全部日托中心的7.85%，這會(huì)引起機(jī)構(gòu)的供需不均衡問(wèn)題；最后，采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)學(xué)前機(jī)構(gòu)，使得各機(jī)構(gòu)為了得到好的評(píng)價(jià)結(jié)果而一味地去迎合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這大大增加了教師的工作量，教師不僅要負(fù)責(zé)日常保教工作，還要額外完成準(zhǔn)備文書等各種行政方面的工作，使教師壓力增大。同時(shí)，這種一味迎合使得學(xué)前教育機(jī)構(gòu)失去了自己的個(gè)性和特點(diǎn)，不利于機(jī)構(gòu)的個(gè)性化發(fā)展。

五、韓國(guó)學(xué)前教育公共化發(fā)展對(duì)我國(guó)的啟示

（一）不斷完善普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)一直將學(xué)前教育作為基礎(chǔ)教育的重要組成部分。2018年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》中明確指出：“學(xué)前教育在國(guó)民教育體系中具有公益普惠屬性，應(yīng)將公辦園和民辦園共同納入普惠性幼兒園的范疇”。因此，發(fā)展普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系儼然成為當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的主基調(diào)［11］。然而，我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展仍存在地域差異、城鄉(xiāng)差異和園所差異。學(xué)前教育資源在“平等”、“可獲得”和“付得起”方面仍需進(jìn)一步改善，保證我國(guó)兒童能擁有平等的教育機(jī)會(huì)，享受高質(zhì)量的學(xué)前教育。因此，我國(guó)應(yīng)不遺余力地完善“廣覆蓋”、“付得起”、“高質(zhì)量”的普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系的建設(shè)。

（二）推進(jìn)學(xué)前教育精準(zhǔn)扶貧

世界各國(guó)對(duì)減小地區(qū)間差異、實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育平等的關(guān)注程度越來(lái)越高，不光韓國(guó)政府針對(duì)弱勢(shì)群體給予“特惠政策”，近年來(lái)，中國(guó)也逐漸開(kāi)展學(xué)前教育精準(zhǔn)扶貧。針對(duì)國(guó)內(nèi)城鄉(xiāng)之間學(xué)前教育質(zhì)量及機(jī)會(huì)差異明顯，貧困地區(qū)普惠性幼兒園發(fā)展相對(duì)落后等情況，2013年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門《關(guān)于實(shí)施教育扶貧工程意見(jiàn)》和2014年《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》明確突出要建立精準(zhǔn)扶貧機(jī)制，貧困地區(qū)到2020年要基本普及學(xué)前教育。盡管各地區(qū)積極響應(yīng)號(hào)召，開(kāi)展學(xué)前教育精準(zhǔn)扶貧，但到目前為止，仍在學(xué)前教育資源配置、教師整體素質(zhì)等方面存在城鄉(xiāng)差異。就像韓國(guó)針對(duì)不同群體給予“特惠政策”一樣，在貫徹落實(shí)國(guó)家學(xué)前教育精準(zhǔn)扶貧大方針的前提下，各地方政府應(yīng)根據(jù)自身地區(qū)的學(xué)前教育現(xiàn)狀，制定更加有針對(duì)性的實(shí)施方案，從而加快學(xué)前教育精準(zhǔn)扶貧進(jìn)度。

（三）通過(guò)立法保障學(xué)前教育的政策規(guī)范

學(xué)前教育立法是學(xué)前教育改革和發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略規(guī)劃和行動(dòng)指南。韓國(guó)早在1991年就逐步制定了相關(guān)法規(guī)。就我國(guó)而言，改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是2000年政府首次呼吁學(xué)前教育立法工作以來(lái)，我國(guó)通過(guò)前期的調(diào)研、研究和評(píng)估以及起草法案，為學(xué)前教育立法奠定了扎實(shí)基礎(chǔ)。發(fā)展至今，我國(guó)從整體戰(zhàn)略方針、財(cái)政領(lǐng)域、教育制度等多個(gè)方面制定了相關(guān)條例法規(guī)，逐步規(guī)范了學(xué)前教育的政策體系。如今我國(guó)的學(xué)前教育政策體系已初步成形，正處于根據(jù)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)不斷規(guī)范和改善的階段?；诖?，政府相關(guān)部門應(yīng)持續(xù)探討現(xiàn)階段我國(guó)學(xué)前教育所面臨的辦園體制、資源供給、優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展以及教師隊(duì)伍等關(guān)鍵問(wèn)題［12］。通過(guò)設(shè)定相關(guān)條例法規(guī)，來(lái)進(jìn)一步明確保障嬰幼兒接受學(xué)前教育的合法權(quán)利，明確政府在學(xué)前教育財(cái)政性投入、資源分配的責(zé)任及權(quán)限，優(yōu)化學(xué)前教育政策。

（四）進(jìn)一步完善師資隊(duì)伍建設(shè)和評(píng)價(jià)體系建設(shè)

通過(guò)借鑒韓國(guó)學(xué)前教育的經(jīng)驗(yàn)，可得知提高學(xué)前教育教師準(zhǔn)入水平，實(shí)行全國(guó)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)義務(wù)性評(píng)價(jià)認(rèn)證制度是學(xué)前兒童接受公平教育的有效保障機(jī)制。教師的專業(yè)素質(zhì)直接影響嬰幼兒接受的教育質(zhì)量。就目前來(lái)看，我國(guó)的學(xué)前教育師資隊(duì)伍建設(shè)仍存在一定問(wèn)題，其中包括在學(xué)前教師的職前培養(yǎng)過(guò)程中缺乏實(shí)踐，不重視繼續(xù)教育，教師招聘過(guò)程中存在一定的隨意性等問(wèn)題。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善教師的職前培養(yǎng)和繼續(xù)教育機(jī)制，注重理論與實(shí)踐的結(jié)合，嚴(yán)格把關(guān)教師準(zhǔn)入資格，以提升教師的專業(yè)素質(zhì)，完善師資隊(duì)伍建設(shè)。關(guān)于學(xué)前教育機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)體系，我國(guó)提出了學(xué)前教育督導(dǎo)方面的相關(guān)政策，也在積極建設(shè)學(xué)前教育質(zhì)量評(píng)估體系，因此，在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的制定、評(píng)估工具的可操作化以及過(guò)程性評(píng)價(jià)的實(shí)施等方面可以借鑒韓國(guó)學(xué)前教育評(píng)價(jià)體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和做法。

（五）統(tǒng)籌規(guī)劃0～6歲嬰幼兒保教服務(wù)體系建設(shè)

在經(jīng)過(guò)一系列的改革后，如今韓國(guó)已擁有一套較完善的0～6歲學(xué)前兒童保教服務(wù)體系。目前，伴隨我國(guó)自2016年“全面二胎”政策出臺(tái)以來(lái)的“二孩潮”的到來(lái)，我國(guó)也正在積極建設(shè)0～3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)制度［13］。2019年10月，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)為了加強(qiáng)托幼機(jī)構(gòu)專業(yè)化、規(guī)范化建設(shè)，按照國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，制定并實(shí)施《托幼機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》和《托幼機(jī)構(gòu)管理規(guī)范（試行）》。政府應(yīng)該著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，統(tǒng)籌規(guī)劃0～6歲嬰幼兒保教服務(wù)體系的建設(shè)，在普及3～6歲學(xué)前教育的同時(shí)，逐步完善0～3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的保障制度，除了關(guān)注機(jī)構(gòu)對(duì)0～3歲嬰幼兒提供的照護(hù)服務(wù)之外，國(guó)家還應(yīng)著眼于現(xiàn)實(shí)，向基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的家庭和社區(qū)嬰幼兒提供照護(hù)服務(wù)和相應(yīng)支持，從而完善0～6歲學(xué)前兒童保教服務(wù)體系。

［注釋］

①學(xué)前教育公共化是韓國(guó)政府為了實(shí)現(xiàn)“國(guó)家負(fù)責(zé)的學(xué)前教育”目標(biāo)而制定的一系列政策，包括“Nuri課程”的引入、無(wú)償保育政策的實(shí)施等。