世衛(wèi)組織改革需要成員國賦能（環(huán)球銳評）

晉繼勇

秉承“求各民族企達衛(wèi)生之最高可能水準”的宗旨，世衛(wèi)組織自成立以來致力于全球健康促進。然而，隨著國際政治環(huán)境的變遷、全球衛(wèi)生安全威脅的多樣化以及全球衛(wèi)生決定因素的多元化，世衛(wèi)組織需要應對的全球衛(wèi)生挑戰(zhàn)也越來越多。全球新冠肺炎疫情是二戰(zhàn)以來國際社會遇到的最嚴重的衛(wèi)生安全危機，也在一定程度將世衛(wèi)組織長期積累的治理危機集中體現(xiàn)了出來。世衛(wèi)組織一直存在著任務和籌資之間的不匹配、對自愿捐款財政過度依賴而導致的自主決策邊緣化等方面的能力赤字問題再次擺在了世人眼前。

就像歷次全球性大危機之后，總會催生一些國際機構和治理機制，此次疫情也讓世界對于世衛(wèi)組織在應對全球新冠肺炎疫情以及疫情后世界衛(wèi)生安全問題上的作用有了更高的期待，將更多的財政資源和法律權力賦能世衛(wèi)組織，通過內部改革提升世衛(wèi)組織治理效率，使其能更好地履行職責也成為越來越多國家的共識。根據(jù)路透社的報道，近期法德共同提出的世衛(wèi)組織改革方案也要求給予世衛(wèi)組織更多的資金和權力。

賦能世衛(wèi)組織首先要避免“誰給錢誰就是主”的市場邏輯和“誰強誰說了算”的政治霸權邏輯。人類事務可以大致分為兩個領域，一個是政治領域，另一個是專業(yè)技術領域。作為聯(lián)合國的一個專門機構，世衛(wèi)組織明顯屬于后者。不可否認，專業(yè)技術領域的良治需要強有力的政治承諾和決斷力。然而，憑借超強實力將政治霸權邏輯運用于專業(yè)技術領域的做法，不但將專業(yè)技術事務屈從于政治事務，而且將使得專業(yè)技術領域的治理平臺淪為國際政治權力的角斗場。世衛(wèi)組織暴露出來的治理危機一方面是源自該組織本身，另一方面則是成員國，特別是大國在世衛(wèi)組織作用如何強化方面無法達成政治共識。實際上，歷任總干事都致力于通過開展內部改革來提升世衛(wèi)組織的治理效率，但是由于個別大國的政治化操作以及世衛(wèi)組織本身對國家主權問題的敏感，造成世衛(wèi)組織的改革收效甚微。

世衛(wèi)組織本身是一個全球公共產品。“誰給錢誰就是主”的市場邏輯將會導致全球衛(wèi)生公共產品私有化，這有違于世界衛(wèi)生組織的全球公益性質。美國無論是對世衛(wèi)組織的改革問題動輒進行最后通牒的做法，還是在決定退出世界衛(wèi)生組織之后仍試圖領導世衛(wèi)組織改革談判的做法都是“誰強誰說了算”的政治霸權邏輯的體現(xiàn)。法國、德國因反對美國試圖主導七國集團有關世衛(wèi)組織改革而退出談判進程，便代表了國際社會在世衛(wèi)組織改革中反對政治霸權邏輯的聲音。

在世衛(wèi)組織的具體改革中，還應該遵從如下原則：

首先，以傳染病防治為主的原則。世衛(wèi)組織《組織法》開宗明義地指出，“各國間對于促進衛(wèi)生與控制疾病，進展程度參差，實為共同之危禍，而以控制傳染病程度不一為害尤甚”。也就是說，協(xié)調全球傳染病控制是世衛(wèi)組織最初的核心任務，然而隨著衛(wèi)生決定因素的多元化，世衛(wèi)組織所參與的業(yè)務不斷擴張。無論是慢性病防控和全球煙草控制，還是生物制品的國際標準制定和全球氣候變化應對，上述議題都超出了世衛(wèi)組織最初的業(yè)務范圍，結果造成世衛(wèi)組織的“任務超載”。因此，世衛(wèi)組織改革應當將該組織的核心任務重新聚焦于全球傳染病控制領域。

其次，賦能原則。任務和籌資之間的不匹配是現(xiàn)在世衛(wèi)組織的一個重要問題。世衛(wèi)組織的治理任務能否完成，還取決于成員國賦予其能力的大小。只有通過增加分攤會費和政治承諾，賦予世衛(wèi)組織充裕的資金能力，才能有助于世衛(wèi)組織更好地完成其全球衛(wèi)生治理的使命，才能使其“充任國際衛(wèi)生工作之指導及調整機關”名副其實。正如中國國務委員兼外交部長王毅所言，世衛(wèi)組織改革的方向應當是支持而非削弱世衛(wèi)組織。那種對世衛(wèi)組織動輒“斷供”乃至退群的做法，只會將該組織置于更加“失能”的狀態(tài)。

最后，自主中立原則。自主中立性是國際組織合法性的重要來源。然而，隨著帶有指定用途的自愿捐款在世衛(wèi)組織總預算中的比例不斷攀升，造成世衛(wèi)組織在預算方面對捐助國的過度依賴，不但扭曲了全球衛(wèi)生的優(yōu)先事項，而且嚴重制約了該組織的自主性和中立地位，弱化了世衛(wèi)組織在項目預算方面的自主決策權。因此，各成員國推動的世衛(wèi)組織改革一方面要擴大其籌資基礎，更為重要的是，捐助國要減少其自愿捐助的特定用途，以強化世衛(wèi)組織的統(tǒng)籌能力和自主中立性。

中國一直積極參與和推動世衛(wèi)組織改革。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，中國通過各種多邊平臺，致力于世衛(wèi)組織改革，展現(xiàn)了全球衛(wèi)生治理中的大國責任擔當。無論是向世衛(wèi)組織提供捐助，還是及時向世衛(wèi)組織提供中國的抗疫經(jīng)驗及相關信息，都體現(xiàn)中國向世衛(wèi)組織賦能的努力。在未來世衛(wèi)組織改革過程中，中國還會與國際社會共同努力。“眾人拾柴火焰高”，只有各成員國齊心協(xié)力，通過向世衛(wèi)組織承諾并兌現(xiàn)其政治承諾和資金承諾，進一步賦能世衛(wèi)組織，全球衛(wèi)生治理機制改革目標才能實現(xiàn)?！?/p>

（作者是上海外國語大學國際關系與公共事務學院副院長）