《上海市食品安全條例》企業(yè)認(rèn)知與監(jiān)管對策

徐璞，李玉峰

上海海洋大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院（上海 201306）

2017年3月20日，被稱為“史上最嚴(yán)”的《上海市食品安全條例》（簡稱“新條例”）開始實施，自新條例實施以來，上海市食品企業(yè)對新條例的知曉情況如何？實施現(xiàn)狀如何？實施過程中存在的問題和難點有哪些？政府部門如何進一步優(yōu)化對上海市食品企業(yè)的監(jiān)督管理措施？針對這些問題，研究小組通過實地走訪、深度訪談、問卷調(diào)查等方式對監(jiān)管部門、食品企業(yè)展開研究。

1 調(diào)研方法

為了解上海市食品企業(yè)對新條例的知曉與執(zhí)行情況，在前期訪談基礎(chǔ)上，針對農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖企業(yè)、食品生產(chǎn)企業(yè)、食品批發(fā)與零售企業(yè)、小型餐飲店4類不同食品企業(yè)，分別設(shè)計調(diào)查問卷并開展實地調(diào)研。

1.1 調(diào)研方式與調(diào)研對象

前期訪談走訪政府管理部門和食品企業(yè)16家?；谖墨I研究[1-6]和訪談情況，分類設(shè)計了企業(yè)調(diào)研問卷并發(fā)放給各類食品企業(yè)，共收到有效企業(yè)問卷181份，其中農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖企業(yè)問卷94份、食品生產(chǎn)企業(yè)問卷16份、食品批發(fā)零售企業(yè)問卷24份、小型餐飲店問卷47份。

1.2 調(diào)研內(nèi)容

問卷主要內(nèi)容包括：對新條例的知曉情況、新條例頒布后企業(yè)食品安全管理工作的變化、企業(yè)執(zhí)行新條例的難點與主要問題、企業(yè)期望得到的政府支持與幫助。

2 調(diào)研結(jié)果分析

2.1 企業(yè)對新條例的知曉情況

對新條例的頒布與施行時間，被調(diào)查企業(yè)知曉率為100%。新條例的重要內(nèi)容與重點變化，各類食品企業(yè)也進行了學(xué)習(xí)。

然而，對于食品安全違法行為的處罰措施，各類企業(yè)的了解程度均不太理想。如表1所示，食品生產(chǎn)企業(yè)與小型餐飲店對違法后果具備一定了解程度，農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖企業(yè)與食品批發(fā)零售企業(yè)對違法后果的了解程度偏低。只有認(rèn)識違法行為的后果，才能倒逼企業(yè)在生產(chǎn)、經(jīng)營過程中不抱有僥幸心理，積極降低、杜絕安全隱患，更規(guī)范地進行經(jīng)營和管理。因此，在這一方面，所有食品企業(yè)應(yīng)進一步加強。

企業(yè)所接受的政府部門培訓(xùn)存在一定欠缺，如表2所示。農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖企業(yè)、食品批發(fā)零售企業(yè)在培訓(xùn)方面與前兩類企業(yè)相差較大，這可能導(dǎo)致企業(yè)在執(zhí)行新條例過程中，存在理解不到位、不知如何執(zhí)行的問題，應(yīng)引起相關(guān)部門的重視。

此外，雖然新條例鼓勵各類企業(yè)積極投保食品安全責(zé)任險，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖企業(yè)與食品生產(chǎn)企業(yè)中，仍有大部分尚未投保食品安全責(zé)任險且無投保計劃。各類企業(yè)食品安全責(zé)任險投保情況如表3所示。

表1 各類食品企業(yè)對新條例中處罰措施的了解程度

表2 各類食品企業(yè)接受政府培訓(xùn)的情況

表3 各類企業(yè)食品安全責(zé)任險投保情況

2.2 《上海市食品安全條例》的企業(yè)執(zhí)行現(xiàn)狀與主要變化

2.2.1 農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖企業(yè)對新條例的執(zhí)行情況

1）管理制度方面，根據(jù)新條例的要求更新、修訂了企業(yè)內(nèi)部食品安全管理制度，樹立更嚴(yán)格的食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。2）源頭管理方面，嚴(yán)格執(zhí)行了新條例對準(zhǔn)入門檻的要求，同時加強了農(nóng)業(yè)投入品的管理工作、種植養(yǎng)殖過程的控制工作。3）食品追溯方面，加強了食用農(nóng)產(chǎn)品的信息追溯工作以及散裝農(nóng)產(chǎn)品的追溯工作。4）質(zhì)量管理方面，積極進行無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機食品認(rèn)證及農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志的申請及登記工作。5）人員管理方面，更加關(guān)注從業(yè)人員食品安全知識的培訓(xùn)與考核工作。

2.2.2 食品生產(chǎn)加工企業(yè)對新條例的執(zhí)行情況

1）生產(chǎn)制造方面，大部分企業(yè)在新條例頒布前已比較規(guī)范，內(nèi)部管理要求也嚴(yán)于新條例。2）源頭管理，大部分企業(yè)對供應(yīng)商的管理也比食品安全法和新條例的要求更為嚴(yán)格，供應(yīng)商自身也得到提升。3）運輸環(huán)節(jié)，加強了對第三方運輸服務(wù)商的管理，于2018年3月份開始實施運備案制。4）回收食品的管理，部分企業(yè)建立了自查制度，及時處置問題食品。5）從業(yè)人員培訓(xùn)工作方面，根據(jù)新條例的要求，做到每人每年60 h，培訓(xùn)方案、記錄、考核、簽到等材料完整。6）食品安全的宣傳教育工作方面，生產(chǎn)企業(yè)的內(nèi)外交流比較積極。

2.2.3 食品批發(fā)零售企業(yè)對新條例的執(zhí)行情況

1）源頭管理方面，加強了供應(yīng)商查驗管理、外埠進滬食品和食用農(nóng)產(chǎn)品的信息登記。2）管理制度方面，樹立并推行了更嚴(yán)格的食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。3）信息追溯工作方面，重點完善了食品追溯系統(tǒng)信息和資料。4）在臨期和超期食品的管理工作上進行深化，嚴(yán)格進行排查，并對不符合要求的食品進行處理，與相關(guān)上游企業(yè)也及時進行溝通。5）人員管理方面，增加受訓(xùn)時間，每月總結(jié)食品安全的培訓(xùn)、教育和考核情況。

2.2.4 食品攤販及小餐飲店對新條例的執(zhí)行情況

1）嚴(yán)格執(zhí)行了對無證照餐飲的備案制。根據(jù)新條例，各區(qū)對口的食品安全辦公室也出臺配套的備案實施辦法，對環(huán)評辦不出、證照辦不出、但周邊居民確實有需要的餐飲店進行備案，就無證照餐飲店的衛(wèi)生條件要求、食品安全管理規(guī)章制度、廚房建設(shè)、人員管理、采購等內(nèi)部管理措施，進行更明確的規(guī)定并進行培訓(xùn)和告知。對于加工場所，備案之后，通過現(xiàn)場實地查看、審核，市場監(jiān)督管理所按標(biāo)準(zhǔn)提出改進和改善的建議，給出整改期限，進行復(fù)審，符合條件的予以通過。如南匯新城鎮(zhèn)備案60余家，浦東新區(qū)備案的近300家。2）對無證照餐飲的執(zhí)法更加人性化。給了無證照餐飲經(jīng)營者一個3年的緩沖期，對無證照餐飲的處罰力度也相應(yīng)地減輕，執(zhí)法相對更容易落地，并統(tǒng)一處罰口徑，提高基層執(zhí)法人員的辦事效率。3）小餐飲店內(nèi)部管理方面，經(jīng)營業(yè)主都結(jié)合培訓(xùn)相關(guān)內(nèi)容對店鋪的食品安全管理制度進行明確和細化；保障食品加工環(huán)境的衛(wèi)生程度，增加保障食品安全的相關(guān)設(shè)備，盡量使餐飲制作過程更加公開、透明；對原料的采購及票據(jù)的管理工作也按照細則做得更加細致嚴(yán)格，同時加強餐飲配送過程的衛(wèi)生維護和員工衛(wèi)生健康的管理。4）新條例實施后，對無證餐飲的投訴數(shù)量有所減少，目前舉報內(nèi)容多集中于居改非（居民樓內(nèi)半成品加工）、無證餐飲、飯菜質(zhì)量、油煙擾民。

各類食品企業(yè)在食品安全管理工作上的積極變化與分布情況匯總，如表4所示。

2.3 《上海市食品安全條例》的企業(yè)執(zhí)行難點

2.3.1 農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖企業(yè)的執(zhí)行難點

1) 制度管理方面。一方面，新條例只是一些通行性的要求，落到企業(yè)實際工作中，有一些細節(jié)并未清晰解釋，使得不同企業(yè)在執(zhí)行條例時，可能存在理解不一致。另一方面，農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖范圍覆蓋較廣，不同企業(yè)間由于制造工藝不同，標(biāo)準(zhǔn)在企業(yè)間也難以統(tǒng)一或相互參照，使得一些企業(yè)在制定內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)時遇到較大困難。

表4 新條例頒布后各類食品企業(yè)食品安全管理工作的積極變化與分布

2) 生產(chǎn)管理方面。農(nóng)業(yè)投入品的來源渠道復(fù)雜、銷售無固定場所，且上級部門對農(nóng)業(yè)投入品制造方的檢查監(jiān)督較為滯后、流通管理也存在缺口，使得企業(yè)按照新條例的要求管理農(nóng)業(yè)投入品時，可能有一些信息和資料無法獲得。種植養(yǎng)殖過程由于各環(huán)節(jié)變量因素多，使得對各環(huán)節(jié)的控制可能會存在一些缺漏。農(nóng)產(chǎn)品的自檢完全依靠企業(yè)的自覺性，一些企業(yè)會存在投機行為。

3) 追溯管理方面。一方面，食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量大，追溯成本高；另一方面，沒有業(yè)界所公認(rèn)的可靠的追溯方式。

4) 人員管理方面。農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖企業(yè)的從業(yè)人員文化水平普遍一般，使食品安全知識的培訓(xùn)與考核工作具有難度，培訓(xùn)和考核時可能出現(xiàn)受訓(xùn)人員不能準(zhǔn)確、深入理解受訓(xùn)內(nèi)容的情況，培訓(xùn)效果受到影響。

2.3.2 食品生產(chǎn)企業(yè)的執(zhí)行難點

1) 物流運輸與銷售環(huán)節(jié)的食品安全管理存在難點。常溫運輸產(chǎn)品問題不大，市面冷鏈原物料運輸商無法做到全程GPS溫濕度監(jiān)控并符合冷鏈原物料貯存溫度，且為普遍現(xiàn)象，工廠如擬定嚴(yán)格的管控要求，可能導(dǎo)致所有原料運輸企業(yè)均不合格。此外，銷售場所的產(chǎn)品貯存管理也是一個難點，由此導(dǎo)致的產(chǎn)品變質(zhì)，如消費者進行投訴，最終也是由食品生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)后果。

2) 從業(yè)人員培訓(xùn)方面。生產(chǎn)企業(yè)員工更多的時間都在從事生產(chǎn)活動，休息時間極少，培訓(xùn)活動安排得太滿、一線員工的文化層次較低，都會影響培訓(xùn)效果。另外，企業(yè)也不知道如何獲取相關(guān)政府補助。

3) 回收食品管理方面。新條例中給出的定義并不很明確，生產(chǎn)過程中一些成形不良的半成品是否屬于回收食品？如果不使用，企業(yè)面臨的損失就非常大。

4) 新產(chǎn)品備案工作比較難。企業(yè)通過創(chuàng)新研發(fā)出的一些新型食品，可能不屬于現(xiàn)有食品分類中的任意一類，新條例對這種創(chuàng)新產(chǎn)品的備案工作沒有明確的規(guī)定，從而影響企業(yè)后期的宣傳和銷售。

5) 食品追溯方面后端問題較多。一方面是零售端未能嚴(yán)格執(zhí)行企業(yè)要求，企業(yè)也無法做到24小時全方位跟蹤。另一方面，銷售終端業(yè)態(tài)多樣化，自由市場、小賣店往往更容易出現(xiàn)問題。上海市統(tǒng)一搭建的食品安全信息追溯平臺使覆蓋比較有限，對食品追溯工作造成一定限制。

6) 對企業(yè)的抽檢工作，新條例流程發(fā)生變化。以前抽取產(chǎn)品后，會讓企業(yè)簽字確認(rèn)，但新條例省略了這個步驟，導(dǎo)致不合格產(chǎn)品可能是假冒偽劣產(chǎn)品，造成誤會。

2.3.3 食品批發(fā)零售企業(yè)的執(zhí)行難點

1) 最大的難點在于追溯系統(tǒng)的建立。全市的追溯系統(tǒng)比較混亂，不同領(lǐng)域有不同的追溯系統(tǒng)，且進度不一。同一企業(yè)內(nèi)，由于商品品項較多，追溯工作也相對更為復(fù)雜。

2) 供應(yīng)商管理上也存在一些困難。如供應(yīng)商查驗準(zhǔn)入時符合要求，之后若供應(yīng)商供貨時進行變動則無法及時察覺其是否符合要求；供應(yīng)商在委托第三方送貨時，批次管理達不到送貨要求，造成下游企業(yè)食品安全追溯困難等。

3) 管理制度方面。由于食品批發(fā)零售企業(yè)處于食品產(chǎn)業(yè)鏈的中下游，要統(tǒng)一企業(yè)的內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)和外部標(biāo)準(zhǔn)，許多企業(yè)感到比較困難。

4) 在從業(yè)人員的食品安全知識培訓(xùn)與考核工作上，培訓(xùn)內(nèi)容如何促進新條例的落地？如何獲得政府更多的經(jīng)費支持？都是企業(yè)面臨的現(xiàn)實困難。

2.3.4 食品攤販及小餐飲店的執(zhí)行難點

1) 難點在于攤販和小餐飲店加工場所的不規(guī)范（比較簡陋、廚房設(shè)置廁所間、三合一居住等），以及居改非（食品加工窩點）的整治。

2) 無證照餐飲的備案時限是3年、1年1審，3年以后原則上應(yīng)該辦理正規(guī)證照，但具體實施條例里面并沒有說明。在條例可操作性上，還應(yīng)重視補充條例及相關(guān)文件。

3) 對允許備案的無證照餐飲經(jīng)營者的培訓(xùn)工作成本較高，新備案的小型餐飲店數(shù)量不多時，高頻率培訓(xùn)工作的組織會增加管理成本，委托給居委會進行培訓(xùn)，可能無法保持質(zhì)量，復(fù)審次數(shù)也會增加。

4) 對部分小型餐飲店打擦邊球的行為（如水果店售賣現(xiàn)切水果及鮮榨果汁），監(jiān)督難以全面覆蓋。

2.3.5 網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營監(jiān)管的執(zhí)行難點

1) 最大的問題是準(zhǔn)入門檻，有很多小餐飲店不具備網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營資質(zhì)，并沒有食品經(jīng)營許可證，但第三方平臺為了自身利益，會主動造假。調(diào)查中，21.28%的小餐飲店承認(rèn)第三方平臺有輔助小餐飲店取得網(wǎng)絡(luò)訂餐經(jīng)營資質(zhì)。

2) 監(jiān)管時證據(jù)難以掌握。執(zhí)法時小餐飲店與第三方平臺均不配合，對平臺沒有辦法處理，只能移送平臺所在注冊地的管理機構(gòu)。相關(guān)部門接到投訴后，只能是要求店鋪下架，但在網(wǎng)站上并沒能完全刪除相關(guān)信息。在這方面，缺乏對第三方平臺更詳細的法律法規(guī)。

各類食品企業(yè)執(zhí)行新條例時的主要難點及分布情況如表5所示。

表5 各類食品企業(yè)執(zhí)行新條例時的主要難點與分布

3 政府監(jiān)管與立法改進建議

通過對食品企業(yè)的訪談和調(diào)研，發(fā)現(xiàn)新條例擴展了食品安全法，相比舊條例實用性得到增強，法規(guī)體系總體來說比較完善，但具體內(nèi)容可能存在瑕疵，主要還是體現(xiàn)在落實的問題、人的誠信和教育問題。針對這些問題，對政府部門提供如下建議。

3.1 立法改進建議

3.1.1 進一步細化新條例的操作細則

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，所有企業(yè)在執(zhí)行新條例的過程中最大的困惑在于條例的細化與具體條款和標(biāo)準(zhǔn)的解釋，這不僅對于企業(yè)落實條例要求很重要，也影響到執(zhí)法人員的工作難度與工作效率。

政府部門可根據(jù)不同的食品企業(yè)類型，邀請企業(yè)一線管理人員、行業(yè)協(xié)會人員、一線執(zhí)法人員等組成專家小組，共同討論、確定具有可操作性的標(biāo)準(zhǔn)解釋細則，以供企業(yè)學(xué)習(xí)、參照實施。

3.1.2 改進食品安全培訓(xùn)工作的認(rèn)定方式

關(guān)于食品安全培訓(xùn)的形式，政府部門最好能有進一步明確規(guī)定。新條例僅有關(guān)于培訓(xùn)時間的規(guī)定，但沒有關(guān)于培訓(xùn)形式的說明。有企業(yè)指出，工人每天上崗前都會進行崗前訓(xùn)話，訓(xùn)話內(nèi)容都與食品安全有關(guān)，如果這一學(xué)習(xí)形式能被政府認(rèn)可，企業(yè)從業(yè)人員培訓(xùn)時間就遠遠超出每人每年60小時。許多企業(yè)也認(rèn)為，為對員工而言，法規(guī)學(xué)習(xí)是一方面，但更重要的是掌握操作要點，在生產(chǎn)過程中完善實際操作和工作。

政府部門可針對企業(yè)內(nèi)不同層次的人員，規(guī)定不同的培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)時間和培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)，為企業(yè)提供一些標(biāo)準(zhǔn)化的培訓(xùn)資料，便于企業(yè)組織培訓(xùn)內(nèi)容。同時應(yīng)劃分、公示不同企業(yè)對口的具體行業(yè)協(xié)會有哪些，明確相關(guān)的信息，供企業(yè)去對接。在培訓(xùn)證據(jù)的提供方面，政府的要求可更加人性化。有時企業(yè)會去參與地方監(jiān)管部門的培訓(xùn)，這也應(yīng)納入要求的培訓(xùn)時間，但由于監(jiān)管部門不記錄，企業(yè)拿不出證據(jù)，檢查時都不納入培訓(xùn)時間，也給企業(yè)造成困擾。在對企業(yè)的食品安全培訓(xùn)補助方面，企業(yè)期待政府公示清晰的申請流程和負責(zé)部門，便于企業(yè)申請補貼。

3.1.3 及時補充對新興食品業(yè)態(tài)的監(jiān)管辦法

政府對新興事物的監(jiān)管和反應(yīng)要及時，如一些現(xiàn)制現(xiàn)售的自動售賣機，食品安全條例的規(guī)定并沒有覆蓋到，企業(yè)希望可以有一個明確的指導(dǎo)意見，便于開展工作。此外，關(guān)于近幾年新出現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)訂餐現(xiàn)象的管理，仍存在一些欠缺，需要進一步細化與不斷完善。

3.1.4 企業(yè)新產(chǎn)品備案工作的完善

很多食品企業(yè)堅持進行新產(chǎn)品研發(fā)，然而研發(fā)出新產(chǎn)品后，上市銷售備案時卻存在多重阻礙和困難。條例中可補充對新產(chǎn)品備案工作的規(guī)定，如可否先有臨時的備案類別、頒發(fā)臨時的生產(chǎn)許可，等同類產(chǎn)品更多以后，再頒布相關(guān)的分類和細則。調(diào)查中，許多企業(yè)也表示，在這方面企業(yè)可以、也非常愿意為政府提供協(xié)助。

3.1.5 補充傳謠、惡意投訴的處罰條款

在食品領(lǐng)域，惡意投訴、不良職業(yè)打假人也大有存在，針對這些現(xiàn)象，政府可以出臺相關(guān)的條例或法規(guī)進行約束，對企業(yè)予以支持。同時，對食品安全傳謠的處罰，也缺乏具體規(guī)定，需進一步完善，以幫助維護企業(yè)的正常利益。

3.2 政府監(jiān)管建議

3.2.1 優(yōu)化食品追溯管理與抽檢工作

政府應(yīng)在銷售終端的追溯和管理方面增加一些規(guī)定和措施。另外，可將抽檢工作的流程進一步優(yōu)化，在抽檢之前政府與企業(yè)共同確認(rèn)所抽取產(chǎn)品的正規(guī)性，政府派出檢測部門能更專業(yè)一些，避免由于抽檢產(chǎn)品非正品所引起的與企業(yè)間的矛盾，同時也可以提高政府的工作效率。

3.2.2 加強對食品企業(yè)食品安全懲罰的落實

食品安全法與新條例中，對于食品安全違法行為的罰責(zé)過輕，違法成本低，加上在食品生產(chǎn)經(jīng)營過程中，犯罪的認(rèn)定困難，給投機分子留下可乘之機，因此，法規(guī)的落實、執(zhí)行和落地，需要強勁有力的懲罰措施加以配合，這方面需要政府進一步地完善。

3.2.3 改善對食品攤販和小餐飲執(zhí)法難的現(xiàn)狀

在對食品攤販和小餐飲的管理工作中，居改非是監(jiān)管執(zhí)法工作的一大難點，僅靠舉報，處理方式是和居委會合作，勸離或強行逼停，由于房東信息無法調(diào)用因而無法對房東進行處罰，公安、消防部門無法配合，市場監(jiān)督局只能打游擊戰(zhàn)，執(zhí)法成本非常高。相關(guān)方面也希望政府有指導(dǎo)文件可以規(guī)范管理部門的權(quán)責(zé)。

3.2.4 促進行業(yè)協(xié)會對企業(yè)食品安全管理工作的作用

行業(yè)協(xié)會對食品安全管理工作起到有效的輔助作用，如支持培訓(xùn)、認(rèn)證，新政審核等，政策可以多鼓勵。企業(yè)希望跟學(xué)術(shù)界、其他企業(yè)、行業(yè)協(xié)會的交流能夠多一些。企業(yè)和政府互動、媒體宣傳等，也可以加強。

3.2.5 加強食品安全知識的宣傳普及工作

公眾參與食品安全治理是建立科學(xué)食品安全風(fēng)險決策機制的關(guān)鍵。政府對消費者、國民、員工的意識教育也需要加強。目前對居民進行食品安全知識宣傳的方式比較單一，且效果如何尚不明晰。宣傳工作不能臨時抱佛腳，需要常期滲透。

3.2.6 對食品安全控制體系完善的企業(yè)進行嘉獎

條例中應(yīng)設(shè)計一些獎勵措施，以提升企業(yè)食品安全工作積極性，并形成獎罰分明的常態(tài)機制。