重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下農(nóng)村應(yīng)急管理研究

張儀娜 鮑文

摘 要：我國農(nóng)村應(yīng)急管理體系不健全，在新冠疫情防控工作中，廣大農(nóng)村居民不可避免地成為了現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的弱勢(shì)群體。該文通過分析在新冠肺炎疫情防控工作中農(nóng)村應(yīng)急管理工作存在的問題，提出明確政府主導(dǎo)作用、加強(qiáng)應(yīng)急人才培養(yǎng)、強(qiáng)化各層危機(jī)意識(shí)、制定危機(jī)應(yīng)急預(yù)案等農(nóng)村公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控對(duì)策。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共衛(wèi)生事件;農(nóng)村應(yīng)急管理;新型冠狀病毒肺炎;對(duì)策

中圖分類號(hào) R193;R181.8文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1007-7731（2020）15-0007-03

2020年，新型冠狀病毒肺炎（以下簡(jiǎn)稱新冠肺炎）疫情給我國公共衛(wèi)生事業(yè)及傳染病預(yù)防和控制工作帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。我國農(nóng)村因醫(yī)療力量薄弱、群眾防護(hù)能力不足以及流動(dòng)人口較多等因素，成為疫情防控的薄弱地區(qū)，農(nóng)村應(yīng)急管理領(lǐng)域提升空間巨大。

1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重點(diǎn)階段

非典型肺炎、甲型H1N1流感、高致病性禽流感、埃博拉、新冠肺炎等疫情，均表明突發(fā)公共衛(wèi)生事件理應(yīng)成為現(xiàn)代公共安全治理體系的重點(diǎn)[1]。突發(fā)公共衛(wèi)生事件通常具有突發(fā)性、復(fù)雜性、強(qiáng)制性、公共性和危害性等5大特征，可分為潛伏期、暴發(fā)期和恢復(fù)期，相對(duì)應(yīng)的應(yīng)急管理工作包括預(yù)備管理、應(yīng)急處理以及調(diào)整恢復(fù)3個(gè)階段。

1.1 預(yù)備管理階段 該階段是疫情防控的危機(jī)認(rèn)知階段，主要包括在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生之初，迅速建立快速識(shí)別和反應(yīng)機(jī)制、制定應(yīng)急預(yù)案、調(diào)動(dòng)應(yīng)急人員、儲(chǔ)備有關(guān)物資的預(yù)警等相關(guān)工作;運(yùn)用對(duì)各類疫情信息的搜集、分析、跟蹤以及監(jiān)測(cè)反饋程序，及時(shí)掌握疫情的最新動(dòng)態(tài)，預(yù)判疫情發(fā)展趨勢(shì)和可能繼發(fā)出現(xiàn)的各類問題。

1.2 應(yīng)急處理階段 該階段為疫情防控的主要實(shí)施階段，主要包括在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，落實(shí)防控工作要求，持續(xù)在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)從組織領(lǐng)導(dǎo)、預(yù)案運(yùn)行、人員培訓(xùn)、醫(yī)療救治、輿情處理、心理干預(yù)、物資保障等方面進(jìn)行的事中處理過程。

1.3 調(diào)整恢復(fù)階段 該階段是突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后的恢復(fù)、改進(jìn)和完善階段，主要包括在疫情基本得到控制后，管理者著手及時(shí)歸納疫情防控工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，明確應(yīng)急管理的薄弱環(huán)節(jié)，完善和規(guī)范體系及應(yīng)急機(jī)制建設(shè)，為以后可能出現(xiàn)的疫情防控工作提供參考，同時(shí)做好經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序恢復(fù)穩(wěn)定工作。

2 農(nóng)村應(yīng)急管理工作現(xiàn)狀

我國長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元體制，造成城鄉(xiāng)應(yīng)急管理工作在制度建設(shè)、財(cái)政投入、醫(yī)療資源、人力資源、危機(jī)認(rèn)知、信息獲取等方面均存在明顯差異，農(nóng)村應(yīng)急管理能力相對(duì)不足。此次的新冠疫情，特殊時(shí)期返鄉(xiāng)人員的不可控流動(dòng)性，增加了疫情防控的未知性，農(nóng)村的防控工作不確定性因素上升[2]。盡管大部分農(nóng)村地區(qū)采取多種應(yīng)急方式有效切斷了疫情的擴(kuò)散和蔓延，完成了“守牢”農(nóng)村關(guān)卡、“守住”村級(jí)防線的任務(wù)，但應(yīng)急物資儲(chǔ)備不充分、體系不完善、隊(duì)伍建設(shè)緩慢、方式相對(duì)落后的問題也暴露無遺。

2.1 投入不足，衛(wèi)生資源配置不均 公共衛(wèi)生服務(wù)的預(yù)防及救治功能是應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)保障?，F(xiàn)階段我國農(nóng)村公共衛(wèi)生有限的財(cái)政投入主要用于醫(yī)療機(jī)構(gòu)，地方對(duì)于基層疾病預(yù)防控制等公共衛(wèi)生的投入嚴(yán)重不足[3]。財(cái)政投入不足使農(nóng)村面臨實(shí)現(xiàn)疫情防控下沉的阻力。具體表現(xiàn)在：一是農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系運(yùn)作資金主要由地方政府負(fù)擔(dān)，由于政府對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生投入不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)缺少財(cái)政支持，無法保證足夠的資金來支持農(nóng)村公共衛(wèi)生，導(dǎo)致農(nóng)村衛(wèi)生資源數(shù)量不足和配置結(jié)構(gòu)不合理，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量少、醫(yī)療設(shè)備單一、治療水平相對(duì)滯后等;二是多數(shù)農(nóng)村地區(qū)沒有設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于疫情防控或感染患者救治，一旦出現(xiàn)感染者，治療費(fèi)用均由個(gè)人或基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)提前墊付，這不僅影響了防控工作的運(yùn)行效率，而且還影響了應(yīng)急工作的快速處置;三是農(nóng)村應(yīng)急醫(yī)療物資配備不充分，遇到疫情時(shí)，農(nóng)村防控人員不能進(jìn)行有效防護(hù)。

2.2 重治輕防，公共衛(wèi)生認(rèn)知不足 農(nóng)村普遍存在重治輕防的習(xí)慣。在個(gè)人防護(hù)意識(shí)方面，農(nóng)民通常對(duì)突發(fā)傳染病的警覺性不夠，防范意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)防護(hù)措施不重視。村民長(zhǎng)期以來沒有對(duì)居住場(chǎng)所消毒和在公共場(chǎng)所戴口罩的習(xí)慣，常常抱有僥幸心態(tài)。農(nóng)村家庭及社交性聚會(huì)較多，不可控的聚集性活動(dòng)進(jìn)一步給病毒傳播提供了機(jī)會(huì)。此外，農(nóng)村的孤寡老人、婦女與留守兒童文化水平不高，對(duì)疫情信息了解較少，思想上重視不足，疫情防控意識(shí)薄弱，即使感染也不及時(shí)就醫(yī)就診，給疫情實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)工作增加了困難。

2.3 人才缺乏，衛(wèi)生救治專業(yè)性不夠 2018年末全國衛(wèi)生人員總數(shù)中，衛(wèi)生技術(shù)人員952.9萬，其中鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員僅90.7萬。一方面，很多農(nóng)村醫(yī)生數(shù)量不足，一部分農(nóng)村衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍還存在從醫(yī)療部門分流人員或非衛(wèi)生技術(shù)人員參與的情況。另一方面，部分農(nóng)村醫(yī)務(wù)人員專業(yè)性不夠，沒有現(xiàn)行流行病學(xué)的研究基礎(chǔ)，容易將傳染病當(dāng)成一般性疾病進(jìn)行診治;農(nóng)村疫情防控工作人員大多沒有接受過專門的疫情防控培訓(xùn)和應(yīng)急演練，對(duì)突發(fā)危機(jī)情況的觀察、判斷、報(bào)告和先期處置能力都較欠缺。

2.4 封閉管理方式的合法性欠缺 在新冠疫情期間，許多村莊自發(fā)組織封村、封門、封戶以及在村主干道沿途設(shè)卡勸退來訪人員等暫時(shí)性的內(nèi)部自我封閉方式來防控疫情，減少與外界接觸，降低了村民被感染的可能性，在短期內(nèi)成為基層非常時(shí)期應(yīng)對(duì)危機(jī)最有效、最直接的方式，達(dá)到了以最少成本投入實(shí)現(xiàn)高效阻礙疫情蔓延的目的[4]。但這種方式也衍生出一系列問題，如影響防疫物資與醫(yī)療支援的進(jìn)入、導(dǎo)致村莊物質(zhì)短缺及亟需救治的患者難以及時(shí)得到救治等;程序的合法性也存在爭(zhēng)議。

3 農(nóng)村公共衛(wèi)生應(yīng)急對(duì)策

3.1 明確政府主導(dǎo)作用，統(tǒng)籌配置衛(wèi)生資源 在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展思想指導(dǎo)下，農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)作為農(nóng)村公共衛(wèi)生資源配置過程中的一種公共物品，在應(yīng)急管理過程中發(fā)揮著重要的作用。一方面，政府層面要引導(dǎo)公共衛(wèi)生資源向農(nóng)村流動(dòng)[5];另一方面，將公共衛(wèi)生資源投入重點(diǎn)從醫(yī)療機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向公共衛(wèi)生服務(wù)。當(dāng)前農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備主要為針對(duì)防汛抗旱等自然災(zāi)害類事件的物資，對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急物資儲(chǔ)備不足，應(yīng)因地制宜建立縣、鄉(xiāng)、村3級(jí)公共衛(wèi)生應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度，對(duì)常規(guī)的防控物資進(jìn)行必要的“流動(dòng)式”儲(chǔ)備，包括藥品、醫(yī)療設(shè)備、防護(hù)物資等。

3.2 加大衛(wèi)生防疫投入，加強(qiáng)3級(jí)預(yù)防保健網(wǎng) 各級(jí)政府要加大對(duì)于農(nóng)村衛(wèi)生防疫投入力度，設(shè)立應(yīng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急補(bǔ)助專項(xiàng)資金，在農(nóng)村出現(xiàn)疫情后，合理安排和劃撥資金購置防控物資，確保疫情防控資金和后勤保障供給充足。加強(qiáng)農(nóng)村3級(jí)醫(yī)療保健網(wǎng)的建設(shè)，依靠縣、鄉(xiāng)、村3級(jí)醫(yī)療預(yù)防保健網(wǎng)及時(shí)協(xié)調(diào)處理各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件。其中縣級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)是主導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院是紐帶，村衛(wèi)生室是主力軍。要以疫情防控為中心，以農(nóng)村居民防疫為工作導(dǎo)向，構(gòu)建多元主體參與、多層級(jí)協(xié)同工作機(jī)制。

3.3 加強(qiáng)應(yīng)急人才培養(yǎng)，提高公共衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量 提高農(nóng)村應(yīng)急服務(wù)水平，關(guān)鍵在公共衛(wèi)生人才。配備專業(yè)的醫(yī)務(wù)人員是增強(qiáng)地區(qū)防控力量的有利手段。農(nóng)村衛(wèi)生管理部門要制定和實(shí)施專業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)規(guī)劃，多方面提高農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)人員素質(zhì)，強(qiáng)化教育培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)知識(shí)和技能，鼓勵(lì)有條件的鄉(xiāng)村醫(yī)生接受醫(yī)學(xué)學(xué)歷提升教育。同時(shí)多渠道培養(yǎng)專業(yè)結(jié)構(gòu)和層次合理的衛(wèi)生技術(shù)人才隊(duì)伍，增強(qiáng)防治常見病、多發(fā)病和處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急救治能力。已出現(xiàn)疫情的社區(qū)，要運(yùn)用專業(yè)性強(qiáng)的醫(yī)務(wù)人員主導(dǎo)隨訪管理，進(jìn)行預(yù)檢分診，并進(jìn)一步引導(dǎo)疑似人員前往就醫(yī)。

3.4 強(qiáng)化各層危機(jī)意識(shí)，普及應(yīng)急意識(shí)教育 強(qiáng)烈的危機(jī)意識(shí)有助于提升對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的感知力及準(zhǔn)確有效地采取應(yīng)急策略。一是要強(qiáng)化基層干部和村民對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重視程度和科學(xué)認(rèn)知，在基層干部和村民中普及《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)教育;日常引導(dǎo)村民增強(qiáng)法治意識(shí)，支持和配合應(yīng)急管理工作，從而避免因恐慌而導(dǎo)致的社會(huì)穩(wěn)定問題。二是及時(shí)提高村民公共危機(jī)意識(shí)，開展農(nóng)村應(yīng)急知識(shí)教育，常態(tài)化應(yīng)急培訓(xùn)和應(yīng)急演習(xí)，普及防控知識(shí)和技能，提高村民科學(xué)防范和應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的能力。

3.5 制定危機(jī)應(yīng)急預(yù)案，建立反饋評(píng)價(jià)體系 農(nóng)村要有效應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件，就必須做到危機(jī)發(fā)生之前根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行預(yù)判并制定出應(yīng)急預(yù)案。農(nóng)村疫情結(jié)束后不僅要及時(shí)進(jìn)行疫情防控工作總結(jié)，更要注意疫情結(jié)束后的后遺癥處理，避免重新進(jìn)入一個(gè)新的危機(jī)醞釀期。要充分發(fā)揮村民反饋和衛(wèi)生防疫站日常篩查的合力作用，建立問題反饋機(jī)制。村兩委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等部門要通過設(shè)立意見箱、熱線電話、鄉(xiāng)村微信公眾號(hào)等線上線下的反饋渠道，確保公共衛(wèi)生事件前后的問題得到及時(shí)反饋。還要對(duì)相關(guān)組織機(jī)構(gòu)能力進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)應(yīng)急管理中存在的問題，進(jìn)一步提高重大疫情下應(yīng)急措施的可行性，提升農(nóng)村整體應(yīng)對(duì)能力。

3.6 擴(kuò)大信息建設(shè)范圍，實(shí)現(xiàn)防控體系數(shù)字化 要實(shí)現(xiàn)防控體系的數(shù)字化，首先要完善國家、省、市、縣、鄉(xiāng)等多級(jí)衛(wèi)生防疫站聯(lián)網(wǎng)的公共衛(wèi)生事件管理信息系統(tǒng)，構(gòu)建統(tǒng)一高效、快速準(zhǔn)確的5級(jí)公共衛(wèi)生信息網(wǎng)絡(luò)，再利用管理信息系統(tǒng)進(jìn)行疫情信息反饋和防控報(bào)告。其次，要將農(nóng)村信息化管理與大數(shù)據(jù)手段相結(jié)合，綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、GPS、GIS等先進(jìn)技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)各級(jí)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，并全面收集匯總信息進(jìn)行合理研判，以建立健全疫情防控的治理信息系統(tǒng)。最后，要結(jié)合現(xiàn)代通訊手段動(dòng)態(tài)掌握農(nóng)村居民的流動(dòng)情況、健康狀況、生活訴求等，同時(shí)對(duì)密切接觸者做好追蹤、管理與居家隔離監(jiān)管，對(duì)聚集性集體活動(dòng)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，將疫情防控“精準(zhǔn)到戶、精準(zhǔn)到人”。

3.7 引入心理干預(yù)，嚴(yán)格把控輿論宣傳 心理服務(wù)作為公共衛(wèi)生服務(wù)的內(nèi)容之一，也是農(nóng)村應(yīng)急管理工作的一個(gè)重要手段。從我國應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的情況來看，突發(fā)事件最能考驗(yàn)民眾的心理健康。一旦農(nóng)村發(fā)生重大傳染病疫情，必將對(duì)農(nóng)村居民心理造成一定恐慌。以色列建立的社區(qū)壓力與焦慮治療中心有效降低了基層民眾在戰(zhàn)爭(zhēng)與疫情雙重壓力下的心理恐慌，對(duì)于疫情防控具有重要意義。針對(duì)突如其來的新冠疫情，農(nóng)村地區(qū)可利用醫(yī)療機(jī)構(gòu)、高校、協(xié)會(huì)等專業(yè)機(jī)構(gòu)以及社會(huì)公益組織開通的心理援助熱線、心理援助平臺(tái)，聯(lián)合社區(qū)工作人員，采取“線上+線下”的方式向當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)人群提供心理疏導(dǎo)和心理救助。另一方面，要重視輿論的宣傳引導(dǎo)作用，如埃博拉病毒疫情引起恐慌的一個(gè)最重要原因就是媒體傳播影響。農(nóng)村地區(qū)的疫情防控要做好民眾心理干預(yù)，嚴(yán)格把控輿論、抵制謠言，將積極心理干預(yù)滲透到農(nóng)村社會(huì)的每個(gè)角落。

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（責(zé)編：徐世紅）