“排污費(fèi)改環(huán)境稅”轉(zhuǎn)換下的效益探析及實(shí)施建議

謝玉潔

摘要：長(zhǎng)期以來，我國(guó)都把“可持續(xù)發(fā)展”作為國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略之一，在環(huán)境保護(hù)問題上，國(guó)家在開展大規(guī)模宣傳教育的同時(shí)，也在宏觀經(jīng)濟(jì)政策方面采取了一系列措施，特別是2018年1月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》，實(shí)現(xiàn)了“費(fèi)改稅”的重大突破，更深層次體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于綠色發(fā)展、環(huán)境保護(hù)的重視程度，但由于環(huán)境保護(hù)稅在我國(guó)是第一次開征，此前沒有實(shí)際數(shù)據(jù)作為參考，無法準(zhǔn)確判斷其實(shí)施的有效性，因此文章主要針對(duì)稅費(fèi)轉(zhuǎn)換所帶來的效益問題進(jìn)行進(jìn)一步的探析。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù);費(fèi)稅轉(zhuǎn)換;效益;實(shí)施建議

一、引言

環(huán)境問題是人類在工業(yè)化發(fā)展過程中不可避免的一大問題，環(huán)境系統(tǒng)各個(gè)方面的微小變化都將會(huì)引起人類的生存、發(fā)展空間和發(fā)展方向等方面的巨大波動(dòng)。黨的十九大報(bào)告中提出，要建設(shè)美麗中國(guó)，推進(jìn)綠色發(fā)展;要壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、清潔能源產(chǎn)業(yè);要推進(jìn)資源全面節(jié)約和循環(huán)利用。2016年12月25日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議表決通過了我國(guó)第一部專門體現(xiàn)“綠色稅制”的單行稅法——《環(huán)境保護(hù)稅法》，并于2018年1月1日起正式施行。同時(shí)《環(huán)境保護(hù)稅法》第二十七條規(guī)定：自本法施行之日起，依照本法規(guī)定征收環(huán)境保護(hù)稅，不再征收排污費(fèi)。

《環(huán)境保護(hù)稅法》（以下簡(jiǎn)稱“環(huán)保稅”）是由原來的排污費(fèi)制度為基礎(chǔ)制定的，在“費(fèi)改稅”的這一轉(zhuǎn)換中，不僅體現(xiàn)著國(guó)家對(duì)于環(huán)境問題的重視程度，更是落實(shí)綠色發(fā)展理念的重大舉措，而在環(huán)境稅的實(shí)際施行過程中，其與排污費(fèi)相比，需耗費(fèi)的經(jīng)濟(jì)成本、預(yù)期得到的社會(huì)收益都將是評(píng)判環(huán)境稅實(shí)施效果的重要指標(biāo)。因此，“費(fèi)改稅”的效益問題變得尤為重要。

二、《環(huán)境保護(hù)稅法》概述

（一）《環(huán)境保護(hù)稅法》出臺(tái)背景

截至目前，我國(guó)出臺(tái)了一系列有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律，例如《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等，相關(guān)法律的適用范圍幾乎涉及到了目前或預(yù)期會(huì)引起環(huán)境污染的各方面，但是環(huán)境污染問題并沒有得到明顯改善。由此可見，僅通過法律手段難以控制和解決目前的環(huán)境污染問題。

在2007年5月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《節(jié)能減排綜合性工作方案》一文中，我國(guó)首次提出開征環(huán)境稅;后由財(cái)政部、國(guó)務(wù)院稅務(wù)總局和環(huán)境保護(hù)部三部委組建專家小組，共同研究有關(guān)開征環(huán)境稅的相關(guān)事宜;2014年草案上報(bào)國(guó)務(wù)院;2015年、2016年向社會(huì)公開征集意見;最終，在2016年12月人大審議通過《環(huán)境保護(hù)稅法》，并于2018年1月1日起施行。

（二）《環(huán)境保護(hù)稅法》發(fā)展現(xiàn)狀

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2015年，我國(guó)排污費(fèi)年收入約178億元，征收企業(yè)覆蓋全國(guó)73%的工業(yè)企業(yè)。假設(shè)于2015年實(shí)施環(huán)境稅，根據(jù)各省工業(yè)排污量以及出臺(tái)的環(huán)境稅稅額分省測(cè)算，全國(guó)環(huán)境稅合計(jì)約600億元，與實(shí)施排污費(fèi)制度相比，提升了237%。由此來看，環(huán)境稅的實(shí)施，不僅能夠有效抑制環(huán)境污染物的排放，將外部成本內(nèi)部化以降低污染程度，同時(shí)能夠大幅度提升國(guó)家、地方稅務(wù)收入，增加環(huán)境改善資本投入，為建設(shè)綠水青山的友好環(huán)境奠定基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

三、“費(fèi)改稅”轉(zhuǎn)換及其效益分析

（一）“費(fèi)改稅”轉(zhuǎn)換征稅對(duì)象的調(diào)整

“費(fèi)改稅”的這一重大轉(zhuǎn)換主要遵循的原則為“稅收平移”，從該方面來看，環(huán)保稅的征稅對(duì)象仍與原排污費(fèi)繳納對(duì)象類似，主要針對(duì)大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲四類征收。

環(huán)保稅納稅人為中華人民共和國(guó)領(lǐng)域和中華人民共和國(guó)管轄的其他海域直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。其中，環(huán)保稅規(guī)定向依法設(shè)立的城鄉(xiāng)污水集中處理、生活垃圾集中處理場(chǎng)所排放應(yīng)稅污染物的不繳納相應(yīng)污染物的環(huán)保稅。此外，與排污費(fèi)相比，環(huán)保稅還增加了對(duì)生活垃圾集中處理場(chǎng)所超標(biāo)排放部分的征收。由此可見，環(huán)保稅與排污費(fèi)相比，擴(kuò)大了征稅對(duì)象的范圍，針對(duì)不同征稅對(duì)象給出了更加具體的實(shí)施方案，加強(qiáng)了對(duì)污染物排放的管控力度。這一舉措會(huì)將企業(yè)更多外部成本內(nèi)部化，對(duì)于企業(yè)來說，雖短期內(nèi)降低了利潤(rùn)空間，但長(zhǎng)期來看，有利于激勵(lì)企業(yè)實(shí)施綠色生產(chǎn)、加大綠色創(chuàng)新研發(fā)投入比，為企業(yè)在新時(shí)代背景下長(zhǎng)久生存奠定基礎(chǔ)。

（二）“費(fèi)改稅”轉(zhuǎn)換稅率的制定

對(duì)于大氣污染物、水污染物的相同物質(zhì)同等當(dāng)量來說，環(huán)保稅規(guī)定的稅率大多為排污費(fèi)的2～20倍左右;對(duì)于固體廢物相關(guān)稅費(fèi)基本保持不變;而對(duì)于噪聲超標(biāo)部分來說，環(huán)保稅將原來排污費(fèi)中每分貝為一檔改為三分貝為一檔，且稅額基本遵循原標(biāo)準(zhǔn)的最低費(fèi)用。從整體來看，環(huán)保稅雖相較排污費(fèi)而言在稅額方面有較大提升，但提升力度并不大，且其中還伴隨著少量稅額降低的情況，因此，“外部成本內(nèi)部化”這一費(fèi)改稅的基本目的極可能難以達(dá)到預(yù)想效果。對(duì)此，分以下三種情況探討。

1. 當(dāng)企業(yè)由于排放污染物而產(chǎn)生的收益大于其所應(yīng)交稅費(fèi)時(shí)，即外部成本未完全內(nèi)部化，無疑會(huì)造成“生產(chǎn)的外部不經(jīng)濟(jì)”?！吧a(chǎn)的外部不經(jīng)濟(jì)”是指生產(chǎn)者采取的行動(dòng)使他人付出了代價(jià)而又未給他人相應(yīng)的補(bǔ)償。如圖1所示。

在完全競(jìng)爭(zhēng)條件下，D=MR為某廠商的需求曲線和邊際收益曲線，MC為該廠商的邊際成本曲線。從圖中來看，社會(huì)的邊際成本曲線為MC+ME，明顯高于私人邊際成本曲線MC，由此可能帶來的問題是：私人企業(yè)為追求利潤(rùn)最大化會(huì)將產(chǎn)量定在MC曲線與D曲線的相交處X*，但實(shí)際產(chǎn)量應(yīng)定為MC+ME曲線與D曲線的相交處X**，由此就會(huì)由于外部不經(jīng)濟(jì)造成產(chǎn)量過剩，影響供需市場(chǎng)平衡，同時(shí)會(huì)污染環(huán)境，最終導(dǎo)致生態(tài)問題。

2. 當(dāng)企業(yè)由于排放污染物而產(chǎn)生的收益與成本恰好相等時(shí)，由于此時(shí)企業(yè)無利可圖，所以企業(yè)會(huì)有兩種動(dòng)機(jī)，第一、增加排放漏稅污染物，以求在成本不變的情況下獲得更大收益。此種情況一般發(fā)生在環(huán)保設(shè)施、環(huán)保技術(shù)等改良所需時(shí)間較長(zhǎng)，無法迅速帶來短期效益時(shí)。而在現(xiàn)實(shí)生活中，此種情況較為普遍，因此對(duì)征稅監(jiān)管者提出了更高的要求。第二、更改工藝路線、采用環(huán)保設(shè)備以求降低成本。無疑，該種情況已達(dá)到環(huán)保稅開征的基本目的，雖會(huì)降低企業(yè)短期利潤(rùn)，但有助于企業(yè)長(zhǎng)久發(fā)展，更有助于建設(shè)生態(tài)文明城市，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3. 當(dāng)企業(yè)由于排放污染物而產(chǎn)生的收益小于成本時(shí)，企業(yè)的動(dòng)機(jī)與上述兩者相等時(shí)相同，對(duì)此不再贅述。兩者的區(qū)別在于，當(dāng)收益小于成本時(shí)，企業(yè)改良生產(chǎn)設(shè)備、創(chuàng)建綠色工藝路線的動(dòng)機(jī)更為明顯。

（三）“費(fèi)改稅”轉(zhuǎn)換稅收優(yōu)惠的制定

稅收優(yōu)惠關(guān)系著對(duì)征稅對(duì)象的調(diào)整，影響著稅收的有效性，設(shè)置合理、易于接受的稅收優(yōu)惠制度能夠改善個(gè)人、企業(yè)對(duì)“綠色改良”的看法，增強(qiáng)改良動(dòng)力，由此可見，稅收優(yōu)惠在整個(gè)稅收體系中起著至關(guān)重要的作用，在環(huán)保稅中也不例外。

環(huán)保稅與排污費(fèi)相比，增加了稅收優(yōu)惠項(xiàng)，包含免稅、減半征收等。例如：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（不包括規(guī)?；B(yǎng)殖）、機(jī)動(dòng)車、鐵路機(jī)車、非道路移動(dòng)機(jī)械、船舶和航空器等排放的應(yīng)稅污染物都屬于免稅項(xiàng)，這些免稅規(guī)定雖為日常生產(chǎn)生活降低了成本壓力，但屬于“一刀切”模式，免稅項(xiàng)目即永久免稅，缺乏根據(jù)產(chǎn)生原因劃分的分段式優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)，由此會(huì)造成該類污染源存在天然保護(hù)網(wǎng)，綠色改良動(dòng)力不足，進(jìn)一步“綠色生態(tài)”目標(biāo)無法在日常生活中得以實(shí)現(xiàn)。

（四）“費(fèi)改稅”轉(zhuǎn)換對(duì)監(jiān)管者的要求

排污費(fèi)的征收是由環(huán)保部門發(fā)出排污核定通知書確定月或季排污費(fèi)，之后向排污者送達(dá)繳納通知單并由銀行代收代繳;而環(huán)保稅主要由納稅人如實(shí)辦理納稅申報(bào)手續(xù)，繼而由稅務(wù)部門征收。由于“費(fèi)改稅”的這一重大轉(zhuǎn)換，將相關(guān)費(fèi)用由被動(dòng)繳納的排污費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)申報(bào)的環(huán)保稅，這對(duì)于相關(guān)監(jiān)管者提出了更高的要求。

由于環(huán)保稅征稅對(duì)象的特殊性與專業(yè)性，使其與其他稅種存在較大差異，在征收過程中，需要依據(jù)專業(yè)設(shè)備所測(cè)量的應(yīng)稅污染物排放量及一些數(shù)學(xué)公式計(jì)算得到，在此過程中，雖可與環(huán)保部門協(xié)作完成，但主要工作仍應(yīng)以稅務(wù)部門為主。對(duì)此，稅務(wù)部門人員須掌握有關(guān)環(huán)境污染物種類、名稱、當(dāng)量值的計(jì)算等，否則，將會(huì)是實(shí)際征收過程中的一大難題。

四、完善我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅的建議

環(huán)保稅自征收已有一年有余，實(shí)際實(shí)施過程中，仍會(huì)出現(xiàn)有關(guān)征收力度、征收方式等方面的爭(zhēng)論，由此，本文提出以下建議。

（一）稅率制定與企業(yè)成本相適應(yīng)

由上文稅率制定效益分析可以看出，稅率的制定須與企業(yè)的實(shí)際成本相適應(yīng)，即稅費(fèi)成本需大于等于企業(yè)排放相應(yīng)污染物帶來的收益，這樣有助于推動(dòng)企業(yè)進(jìn)行環(huán)保設(shè)備、綠色工藝路線改良，促進(jìn)社會(huì)綠色發(fā)展，建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)。

（二）調(diào)整稅收優(yōu)惠適用范圍

稅收優(yōu)惠的制定需充分考慮環(huán)境與稅收的利益平衡，使稅收能夠發(fā)揮有關(guān)環(huán)境保護(hù)的正向促進(jìn)作用。一是有關(guān)機(jī)動(dòng)車、鐵路機(jī)車等流動(dòng)污染源排放的應(yīng)稅污染物，不能僅因其流動(dòng)性難以精準(zhǔn)測(cè)量而免稅，應(yīng)設(shè)定免稅、減稅、征稅等征收檔次，對(duì)工具使用用途進(jìn)行細(xì)致劃分，從而達(dá)到支持環(huán)保工具，減少非環(huán)保工具使用量的目的。二是向依法設(shè)立的城鄉(xiāng)污水集中處理、生活垃圾集中處理場(chǎng)所排放相應(yīng)應(yīng)稅污染物，不超過國(guó)家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的，也應(yīng)征收環(huán)保稅，但可適當(dāng)減稅。從理論上看，無論向哪里排放污染物，均會(huì)造成環(huán)境污染等問題，所以應(yīng)受到同等公平對(duì)待，由此才可推動(dòng)企業(yè)對(duì)污染物排放前的預(yù)處理。

（三）搭建信息共享平臺(tái)

環(huán)保稅的實(shí)施，無疑是對(duì)環(huán)保部門、稅務(wù)部門工作的一大挑戰(zhàn)，兩部門由于工作內(nèi)容、工作方式、專業(yè)背景的不同，會(huì)產(chǎn)生較多不協(xié)調(diào)的情況，同時(shí)可能由于信息不對(duì)稱的存在，導(dǎo)致稅收遺漏、錯(cuò)誤。為解決這一問題，兩部門間可搭建信息共享平臺(tái)，促進(jìn)環(huán)保涉稅相關(guān)活動(dòng)的信息交流，擴(kuò)大兩部門之間信息交互覆蓋面，同時(shí)，完善納稅申報(bào)系統(tǒng)及污染物排放監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，將二者緊密相連，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)一體化，監(jiān)管一體化的目的，防止偷稅漏稅情況的發(fā)生。

（四）鼓勵(lì)相關(guān)技術(shù)研究及人才培養(yǎng)

第一、由于流動(dòng)污染物的特殊性，造成污染物排放量計(jì)數(shù)困難、稅收標(biāo)準(zhǔn)模糊等問題，因此，鼓勵(lì)專業(yè)人士進(jìn)行相關(guān)測(cè)量技術(shù)的研究有助于規(guī)范稅收標(biāo)準(zhǔn)，營(yíng)造公平環(huán)境，推動(dòng)稅收體系的健康發(fā)展及企業(yè)環(huán)保項(xiàng)目的開展。第二、由于改良技術(shù)不夠完善，導(dǎo)致企業(yè)技術(shù)改良周期長(zhǎng)、效率低、成本遠(yuǎn)高于相關(guān)稅費(fèi)，對(duì)此，企業(yè)沒有足夠動(dòng)力進(jìn)行相關(guān)技術(shù)改良，逐漸將環(huán)保稅作為固定成本，最終導(dǎo)致環(huán)保稅的形式化，無法達(dá)到綠色生態(tài)的最終目的。因此，鼓勵(lì)高校、研究所進(jìn)行綠色改良技術(shù)的研究是很有必要的。第三、高校開設(shè)有關(guān)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)的交叉學(xué)科，培養(yǎng)復(fù)合型人才，專注于構(gòu)建環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的社會(huì)。

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【作者單位：中國(guó)石油大學(xué)（華東）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院】