面向城市更新的存量型控規(guī)實踐探索

摘 要 我國正處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的快速階段，中央城市工作會議明確要堅持集約發(fā)展，框定總量、限定容量、盤活存量。目前城市發(fā)展以增量規(guī)劃為主，缺少對存量規(guī)劃的研究。如何編制存量規(guī)劃是我國城市規(guī)劃體系中欠缺的一部分內(nèi)容，此次研究以湘潭經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)上瑞南片區(qū)控制性詳細規(guī)劃為例，針對存量資源開發(fā)建設(shè)情況復(fù)雜和產(chǎn)權(quán)分散化的特點，提出存量型控規(guī)編制的重點是構(gòu)建存量共同開發(fā)控制體系，其中空間分類管控和基于資源整合的“城市修補”是規(guī)劃技術(shù)層面需要重點研究的探索方向。

關(guān)鍵詞 存量規(guī)劃;控制性詳細規(guī)劃;分類管控;資源整合

引言

我國正處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的快速階段，城鎮(zhèn)化率已達到57.35% 。2015年，中央城市工作會議明確要堅持集約發(fā)展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量，實行耕地占補平衡機制，占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田，使得新增用地取得成本越來越高，倒逼存量用地挖潛。城市必須通過提升品質(zhì)、重塑城市空間，創(chuàng)造繁榮多元的文化，創(chuàng)造優(yōu)良的人居環(huán)境。湘潭在快速發(fā)展的進程中消耗了大量的土地資源，城市空間資源越來越緊張，發(fā)展模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐源媪坑玫刭Y源利用為主，在新形勢下，如何使存量資源與城市更新更好的相結(jié)合是目前亟須探索的內(nèi)容。因此，本文以湘潭經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)上瑞南片區(qū)控制性詳細規(guī)劃的編制為例，探討控規(guī)階段的存量資源規(guī)劃研究，以期指導(dǎo)城市的更新建設(shè)。

1存量規(guī)劃特征

（1）存量規(guī)劃的定義。存量規(guī)劃是相對于增量規(guī)劃提出的概念。增量規(guī)劃是我國長期以來城鄉(xiāng)建設(shè)的主要發(fā)展模式，是以新增建設(shè)用地供應(yīng)為主要手段。存量規(guī)劃是在總建設(shè)用地規(guī)模不變的條件下，通過盤活存量，對用地進行優(yōu)化提升而實現(xiàn)城市更新的規(guī)劃[1]。

（2）存量資源規(guī)劃的特點。存量資源規(guī)劃中土地權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，涉及政府、社會、市場等多方利益。以往的增量規(guī)劃更多關(guān)注與物質(zhì)空間層面設(shè)計，而存量資源規(guī)劃是在其基礎(chǔ)上還需研究社會影響、人才流動、市場評估等，核心是通過多元存量資源的配置重塑空間價值，實現(xiàn)利益共享，責任共擔。

2湘潭上瑞南片區(qū)基本概況

上瑞南片區(qū)處于湘潭北部，是湘潭北進對接長沙的橋頭堡，同時也是湘潭經(jīng)開區(qū)濱江融入湘江灣區(qū)、對接市區(qū)的重要節(jié)點，規(guī)劃面積11.31平方公里。隨著湘潭北進策略的推進，上瑞南片區(qū)成為湘潭向北推進的主要發(fā)展區(qū)，面臨著更新和轉(zhuǎn)型。

目前，上瑞南片區(qū)以居住、商業(yè)、工業(yè)等功能為主，片區(qū)已建、已出讓用地占總建設(shè)用地的8成左右，現(xiàn)狀建筑高度反差大，居住、工業(yè)及教育等功能混雜，公共設(shè)施缺失，土地集約性不強。因此，編制上瑞南片區(qū)控規(guī)的重點是優(yōu)化存量建設(shè)用地發(fā)展路徑，解決功能混雜、基礎(chǔ)設(shè)施缺乏及工業(yè)用地的更新改造等問題，要以創(chuàng)新有效的規(guī)劃方法對存量資源的發(fā)展和建設(shè)加以控制和引導(dǎo)[2]。

3上瑞南控規(guī)改革與創(chuàng)新方向

（1）存量空間的控規(guī)編制思路。在傳統(tǒng)的“自上而下”政府主導(dǎo)和市場經(jīng)濟運行的背景下，上瑞南片區(qū)快速發(fā)展，形成了大量的存量空間。存量空間用地情況復(fù)雜、用地功能多元、涉及多方利益關(guān)系。在編制存量空間的控規(guī)中，必須“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合，摸清家底，了解各方訴求，在協(xié)調(diào)和平衡各方需求的基礎(chǔ)上，對存量用地的開發(fā)進行管控，提高城市品質(zhì)。

（2）“城市修補”的規(guī)劃設(shè)計思路?！俺鞘行扪a”主要針對在城市快速發(fā)展過程中公共服務(wù)產(chǎn)品的不足和欠賬，協(xié)調(diào)土地進行升級再開發(fā)。在進行存量用地控規(guī)的過程中，更關(guān)注的是對已有用地的功能再組織，以“城市修補”為規(guī)劃設(shè)計思路，補齊公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施不足，優(yōu)化整合零碎用地，對存量用地進行細化分類，形成新的城市發(fā)展空間。因此在上瑞南控規(guī)編制過程中，構(gòu)建以存量空間分類管控和資源整合相結(jié)合的開發(fā)體系，為片區(qū)開發(fā)提供指導(dǎo)[3]。

4空間分類管控與資源整合相結(jié)合的規(guī)劃實踐

4.1 基于空間分類管控的控規(guī)編制

在存量用地控規(guī)編制過程中，要對用地的使用屬性進行明確，為規(guī)劃分類提供基礎(chǔ)。首先要劃定建設(shè)用地與非建設(shè)用地管控紅線，以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)，加強與公共設(shè)施、電力設(shè)施、給排水、土地利用等相關(guān)規(guī)劃的溝通和對接，明確建設(shè)用地與非建設(shè)用地的邊界。然后在建設(shè)用地中要區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，對發(fā)展內(nèi)容明確的用地進行剛性管控，可以細化地塊;對發(fā)展不明確的其他地塊，可先對其指標進行控制。

公益性用地控制以剛性為主，同時給予適當?shù)膹椥?，可采用實位控制、點位控制和指標控制3種差別化的彈性控制方式。對于經(jīng)營性用地控制以市場開發(fā)為主導(dǎo)，可通過內(nèi)部地塊細分、點位控制等方式落實。

4.2 基于空間資源整合的“城市修補”

（1）存量用地的整理與改造。面對存量用地中明確的權(quán)屬人及使用者，只有摸清現(xiàn)狀數(shù)據(jù)才能建立進行空間資源整合的共識基礎(chǔ)，建立起以政府為主導(dǎo)的城市更新基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。在國土空間規(guī)劃存量用地數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，以“城市修補”的方式，如零碎地塊的整合優(yōu)化、單一地塊功能的細化分類等，對存量用地進行整理與改造。

1）多地塊的整合改造。存量空間尤其是老城區(qū)普遍存在用地產(chǎn)權(quán)分散、地塊細碎、利益牽涉復(fù)雜等問題，按照國家配套設(shè)施相關(guān)技術(shù)標準難以滿足要求。在此次存量用地控制編制中，對零碎的多地塊進行整合優(yōu)化，如對四個臨近且不同權(quán)屬的小地塊通過重新捆綁打包，組合成完整的開發(fā)單元，控制指標總量，由開發(fā)主體統(tǒng)一進行開發(fā)建設(shè)。

2）單一地塊的細化功能改造。對于面積較大的單一地塊，嘗試通過兩種方式引導(dǎo)地塊細化功能改造。第一種就是對改造方向明確的地塊，通過提高容積率和增加公共空間的方法來推動改造。第二種就是對改造方向不明確的地塊，增加“可用地性質(zhì)”的類別。如下圖所示北部小工業(yè)群，近期的改造措施是結(jié)合現(xiàn)有業(yè)態(tài)，提升產(chǎn)業(yè)職能，引入“互聯(lián)網(wǎng) +”模式，并植入與周邊高校高度對接的產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)城融合，土地使用性質(zhì)按M類控制;遠期市場成熟時，用地可根據(jù)需要改造為B類文創(chuàng)用地，舊工業(yè)建筑經(jīng)過保護再利用成為創(chuàng)意社區(qū)、小型博物館等，展現(xiàn)城市的發(fā)展活力，帶動了九華地區(qū)的復(fù)興和發(fā)展。

工業(yè)用地細化功能改造

（2）資源一體化與城市服務(wù)功能。基于以上存量用地改造的探索，為上瑞南片區(qū)增補城市公共設(shè)施、提高城市品質(zhì)等情況提供了可能。①增補公共設(shè)施以提升服務(wù)水平。公共配套設(shè)施系統(tǒng)更新主要包括完善公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施及停車設(shè)施等方面。從居民需求出發(fā)，按照十五分鐘生活圈、十分鐘生活圈、五分鐘生活圈的配套要求，以合理的服務(wù)半徑，在未建、已建區(qū)配套公共設(shè)施，保證基本公共服務(wù)設(shè)施的均衡性和市民享受的公平性。②整合綠地、廣場等公共資源以提升環(huán)境品質(zhì)。在以往的開發(fā)建設(shè)中，由于只注重開發(fā)的量，而忽視了開發(fā)的品質(zhì)，導(dǎo)致對綠地、水系等公共空間的預(yù)留不足。在此次上瑞南存量用地控規(guī)編制中，按照“城市修補”的規(guī)劃設(shè)計思路，采用“引、連、網(wǎng)”的方法，重點挖掘存量用地內(nèi)部的綠地、水系等開敞空間，并通過與相關(guān)產(chǎn)權(quán)人的溝通與協(xié)商，使綠地、水系等資源作為對外的公共空間，如位于合山安置區(qū)與千禧華府中間的爭光渠，通過現(xiàn)場調(diào)研、與產(chǎn)權(quán)人溝通等手段，使爭光渠及兩側(cè)綠地成為對外的公共綠地。同時結(jié)合上位規(guī)劃及相關(guān)標準在未建地塊新增社區(qū)公園綠地3處，提前進行管控[4]。

5結(jié)束語

存量型地區(qū)錯綜復(fù)雜的建設(shè)情況和權(quán)屬關(guān)系，使其控規(guī)的編制與傳統(tǒng)的增量控規(guī)明顯不同，需要在編制方法上進行創(chuàng)新，此次以上瑞南片區(qū)控規(guī)編制為例，規(guī)劃中以“城市修補”的設(shè)計思路，構(gòu)建存量空間分類管控和資源整合相結(jié)合的開發(fā)體系，希望對進一步探討國土空間規(guī)劃下的存量控規(guī)編制有所幫助。

參考文獻

[1] 張波，于姍姍，成亮，等.存量型控制性詳細規(guī)劃編制—以西安浐灞生態(tài)區(qū)A片區(qū)控制性詳細規(guī)劃為例[J]規(guī)劃師，2015，31（5）：43-48.

[2] 薛鴻博，張帆.存量規(guī)劃背景下居住社區(qū)更新提質(zhì)策略研究[J]北京規(guī)劃建設(shè)，2019，184（1）：134-139.

[3] 陳昌勇，陳靜.存量型控規(guī)的精細化編制方法探索——以佛山市控規(guī)編制實踐為例[J]規(guī)劃師，2018，34（1）：120-125.

[4] 石愷.存量規(guī)劃視野下的城市工業(yè)區(qū)更新策略研究—以武漢經(jīng)開區(qū)湘隆片區(qū)控制性詳細規(guī)劃為例[C]2018（第十三屆）城市發(fā)展與規(guī)劃大會.2018（第十三屆）城市發(fā)展與規(guī)劃大會論文集.重慶：重慶大學建筑城規(guī)學院，2018：1155-1160.

作者簡介

胡燕（1987-），女，湖南益陽人;學歷：本科，職稱：工程師;現(xiàn)就職單位：湘潭市建筑設(shè)計院，研究方向：城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)。